馬永歡

（國(guó)土資源部信息中心 北京 100812)

新中國(guó)成立60多年來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，土地、礦產(chǎn)等國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用成效顯著，有力地保障了糧食生產(chǎn)和現(xiàn)代工業(yè)體系的建立，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。然而，隨著工業(yè)化和城市化的雙輪驅(qū)動(dòng)發(fā)展，對(duì)國(guó)土資源的需求持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)其索取已超過(guò)了資源環(huán)境承載力，資源約束凸顯。在資源稟賦空間差異大、生態(tài)本底脆弱的條件下，受傳統(tǒng)發(fā)展方式慣性的影響，資源利用效率低，環(huán)境污染嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)代價(jià)沉重。國(guó)土資源供應(yīng)正面臨著數(shù)量約束、質(zhì)量約束和生態(tài)約束，資源供需的矛盾進(jìn)一步加劇，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的可持續(xù)發(fā)展正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

在目前正在進(jìn)行的“十二五”規(guī)劃之際，建議中央政府有必要考慮把國(guó)土資源領(lǐng)域帶有全局性、根本性的戰(zhàn)略性問(wèn)題，并通過(guò)設(shè)置核心指標(biāo)的方式納入“十二五”規(guī)劃，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，使國(guó)土資源在現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中真正成為生存之基、發(fā)展之本、財(cái)富之源。

1 “十一五”規(guī)劃的指標(biāo)框架及實(shí)施效果

我國(guó)“十一五”規(guī)劃（2006—2010）綱要共14篇48章，全篇共有39個(gè)定量指標(biāo)，其中核心指標(biāo)22個(gè)，分別從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口資源環(huán)境、公共服務(wù)和人民生活4個(gè)方面構(gòu)成了引領(lǐng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)框架。在人口資源環(huán)境類(lèi)別中，涉及到耕地保有量、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗、工業(yè)固體廢棄物綜合利用率、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量降低比重、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值碳排放和森林覆蓋率6項(xiàng)國(guó)土資源領(lǐng)域的發(fā)展指標(biāo)（表 1）。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)“十一五”規(guī)劃前4年（2006—2009）的完成情況進(jìn)行了初步評(píng)估，結(jié)果表明，8項(xiàng)約束指標(biāo)中有4項(xiàng)提前完成，3項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到或超過(guò)規(guī)劃要求進(jìn)度，1項(xiàng)低于規(guī)劃要求；14項(xiàng)預(yù)期指標(biāo)中有5項(xiàng)提前完成，7項(xiàng)達(dá)到或超過(guò)要求進(jìn)度，2項(xiàng)未達(dá)到規(guī)劃要求進(jìn)度。在實(shí)施“十一五”規(guī)劃過(guò)程中，國(guó)際金融危機(jī)的影響范圍不斷擴(kuò)大，影響程度不斷加深，全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變，險(xiǎn)象環(huán)生，“保發(fā)展、保民生、保穩(wěn)定”面臨諸多挑戰(zhàn)，在國(guó)土資源領(lǐng)域突出表現(xiàn)在：建設(shè)用地需求量大、資源產(chǎn)出效率低，化石能源短缺，鐵礦石等大宗礦產(chǎn)品對(duì)外依存度過(guò)高，水資源短缺，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，國(guó)土資源可持續(xù)利用的能力在持續(xù)減弱。這些問(wèn)題是國(guó)家當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略需求的切入點(diǎn)，是制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展、影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的根本原因，應(yīng)在“十二五”規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮，并通過(guò)設(shè)置國(guó)土資源領(lǐng)域核心指標(biāo)的方式重點(diǎn)加以解決。

表1 “十一五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要指標(biāo)

2 “十二五”規(guī)劃的戰(zhàn)略選擇

2010年是“十一五”規(guī)劃的收官之年，也是新一輪規(guī)劃的編制之年?！笆濉币?guī)劃規(guī)定著未來(lái)一定時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)和方向，因此，該規(guī)劃既要立足解決當(dāng)前制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，又要瞄準(zhǔn)國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略需求，重點(diǎn)圍繞國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的兩條主線(xiàn)[1]，即“把握人與自然之間關(guān)系的平衡、實(shí)現(xiàn)人與人之間關(guān)系的和諧”，力求保持經(jīng)濟(jì)理性增長(zhǎng)的同時(shí)，滿(mǎn)足“以人為本”的基本發(fā)展需求，調(diào)控發(fā)展與環(huán)境的平衡，維持效率與公平的平衡。

國(guó)土資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，進(jìn)行“十二五”規(guī)劃不僅要統(tǒng)籌考慮保障發(fā)展與保護(hù)資源的關(guān)系，防止過(guò)度開(kāi)發(fā)，保護(hù)資源環(huán)境，避免發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn) “短腿”現(xiàn)象；還要實(shí)現(xiàn)國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度相協(xié)調(diào)，防止資源供給短缺，保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，克服資源低效利用現(xiàn)象。對(duì)此，要把握以下兩點(diǎn)：一是把保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，保護(hù)資源與生態(tài)環(huán)境作為戰(zhàn)略任務(wù)，通過(guò)優(yōu)化資源供應(yīng)方式促進(jìn)資源利用方式轉(zhuǎn)型，通過(guò)完善資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系的方式強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的制度設(shè)計(jì)，改善民眾福祉，促進(jìn)資源配置的代際和區(qū)際公平。二是綜合考慮國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、環(huán)境容量與國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度，提高開(kāi)發(fā)建設(shè)的集約化水平、產(chǎn)出效益和生態(tài)效應(yīng)。因此有必要通過(guò)設(shè)置國(guó)土資源領(lǐng)域核心指標(biāo)的方式加以落實(shí)。

3 主要核心指標(biāo)

根據(jù)“十二五”時(shí)期國(guó)土資源領(lǐng)域關(guān)鍵問(wèn)題的把握，從資源、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)3個(gè)領(lǐng)域凝練了10個(gè)核心指標(biāo)，有的指標(biāo)是國(guó)家期望的發(fā)展目標(biāo)，稱(chēng)之為預(yù)期性指標(biāo)，如資源產(chǎn)出率；有的指標(biāo)是在預(yù)期性的基礎(chǔ)上強(qiáng)化政府的目標(biāo)責(zé)任，稱(chēng)之為約束性指標(biāo)，如人均耕地面積。

3.1 人均耕地面積

耕地安全是中華民族生存發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的最重要物質(zhì)基礎(chǔ)。只有耕地?cái)?shù)量得到保障，耕地質(zhì)量得到保證，耕地的生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)，糧食安全問(wèn)題才能有發(fā)展之基、穩(wěn)定之基。

當(dāng)前，我國(guó)耕地保有量為18.25億畝，位居世界第4位，但人均耕地面積不足1.37畝，在全球190多個(gè)國(guó)家中排在126位。雖然取消農(nóng)業(yè)稅和實(shí)行糧食“直補(bǔ)”會(huì)對(duì)耕地產(chǎn)生放大效應(yīng)1據(jù)相關(guān)信息報(bào)道，第二次全國(guó)土地調(diào)查匯總后的實(shí)際耕地面積約為20.26億畝，如取消農(nóng)業(yè)稅后，黑龍江省的耕地面積暴漲了0.4億畝。但是，耕地質(zhì)量低，中低產(chǎn)田占的比重過(guò)大。2009年年底完成的中國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定結(jié)果表明，優(yōu)等地、高等地的比重僅占32.65%；并且城鄉(xiāng)建設(shè)占用的耕地多是位置好、產(chǎn)量高的農(nóng)田，而整理補(bǔ)充的耕地多是生產(chǎn)能力低、灌溉設(shè)施不完備的邊角地或荒灘地，如2005年補(bǔ)充的耕地中有灌溉設(shè)施的僅占35%。東西部的土地質(zhì)量空間差異大，西部地區(qū)開(kāi)發(fā)整理2畝耕地也無(wú)法彌補(bǔ)東部地區(qū)減少1畝耕地所產(chǎn)生的土地功能置換的損失。耕地質(zhì)量的降低在某種程度上意味著耕地?cái)?shù)量的減少。

盡管“十一五”規(guī)劃將耕地保有量作為約束指標(biāo)控制耕地“紅線(xiàn)”，保護(hù)耕地的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，突出表現(xiàn)在耕地?cái)?shù)量不斷減少，質(zhì)量不斷降低，宜農(nóng)后備土地資源緊缺，人地矛盾尖銳[2]，通過(guò)保障耕地安全的方式實(shí)現(xiàn)糧食安全面臨挑戰(zhàn)。在全國(guó)2859個(gè)縣級(jí)行政區(qū)中，除856個(gè)市轄區(qū)外，有近700個(gè)縣的人均耕地面積不足0.5畝，低于國(guó)際公認(rèn)的0.8畝警戒線(xiàn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，耕地的剛性減少、糧食需求的剛性增加是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。

因此，有必要在控制耕地保有量的基礎(chǔ)上，將耕地面積的指標(biāo)調(diào)整為人均耕地面積，并作為控制耕地變化的重要約束性指標(biāo)。對(duì)此，要在當(dāng)前耕地存量的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)2015年人均耕地面積不低于1.32畝的標(biāo)準(zhǔn)，這將比控制耕地保有量具有更加豐富的內(nèi)涵。

3.2 中低收入階層住房用地比重

解決中低收入階層的住房問(wèn)題是政府解決民生問(wèn)題的第一要?jiǎng)?wù)。雖然建設(shè)部出臺(tái)了“90/70”政策，要求90平方米以下住房必須達(dá)到開(kāi)發(fā)建設(shè)總面積的70%以上，中低價(jià)位、中小套型普通商品住房（含經(jīng)濟(jì)適用住房）和廉租住房的土地供應(yīng)，其年度供應(yīng)量不得低于居住用地供應(yīng)總量的70%。但受地方政府執(zhí)行力度的影響，中低收入階層的住房需求并沒(méi)有得到滿(mǎn)足，造成房?jī)r(jià)超出消費(fèi)者的預(yù)期。為強(qiáng)化土地參與宏觀調(diào)控的職能，貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，國(guó)土資源部于 2010年 4月下發(fā)了“34號(hào)”文，出臺(tái)了2010年住房供地計(jì)劃，對(duì)保障性住房用地、棚改房用地和中小套型商品房用地做出明確規(guī)定，其對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控效果直接考問(wèn)地方政府的公信力。

建議將中低收入階層住房用地比重作為“十二五”規(guī)劃的重要約束性指標(biāo)，就是要遏制地方政府違規(guī)用地的利益沖動(dòng)。這將通過(guò)調(diào)整住房結(jié)構(gòu)，完善住房保障體系，嚴(yán)格控制高檔住宅、大戶(hù)型的建設(shè)比重的方式，滿(mǎn)足80%以上中低收入階層的住房剛性需求，使全社會(huì)成員住有所居，形成廣大消費(fèi)者買(mǎi)得起、買(mǎi)得上的住房保障體系。

3.3 資源替代率

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，必須謹(jǐn)防資源供應(yīng)短缺，確保資源供應(yīng)安全。研究表明，實(shí)現(xiàn)人與自然關(guān)系的和諧，需要處理好資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，資源環(huán)境系數(shù)應(yīng)保持在1.45以上。該系數(shù)主要體現(xiàn)自然資源和生態(tài)環(huán)境對(duì)社會(huì)發(fā)展的制約程度。有預(yù)測(cè)分析表明，按現(xiàn)有的資源開(kāi)發(fā)技術(shù)水平，即便在嚴(yán)格控制人口規(guī)模的條件下，我國(guó)國(guó)家資源的安全系數(shù)也將從1998年的1.73下降到2010年的1.45、2020年的1.35。對(duì)此，節(jié)約利用資源，加快礦產(chǎn)資源勘探，實(shí)施開(kāi)源與節(jié)流并重戰(zhàn)略，對(duì)保障經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展極為重要。由于我國(guó)石油、鐵礦石等能源、大宗礦產(chǎn)品對(duì)外依存度過(guò)高，資源的穩(wěn)定供應(yīng)受制于國(guó)際關(guān)系的影響。對(duì)此，有必要將資源替代率作為“十二五”規(guī)劃的重要約束性指標(biāo)，以促使資源節(jié)約集約利用。國(guó)土資源部信息中心有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，防止資源供應(yīng)短缺，要實(shí)現(xiàn)石油、鈾、鐵礦石、銅、鋁土礦、錳、金等礦產(chǎn)的資源替代率大于1.5，天然氣、煤、鉛、鋅、鎢、錫、銻、鉬、鉀鹽、磷、硫等礦產(chǎn)的資源替代率要大于2，這是確保經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)鍵。

3.4 資源產(chǎn)出率

資源產(chǎn)出效率低，進(jìn)一步加劇了資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸約束。當(dāng)前，我國(guó)總體能源利用效率為33%左右，比發(fā)達(dá)國(guó)家低10個(gè)百分點(diǎn)[3]。單位產(chǎn)值能耗超過(guò)世界平均水平的2倍，分別是美國(guó)、歐盟、日本的2.5倍、4.9倍和8.7倍；一些重化工行業(yè)單位產(chǎn)品能耗比世界先進(jìn)水平高10%—50%，礦產(chǎn)資源總回收率比世界先進(jìn)水平低20%[3]，電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織8個(gè)行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗平均比國(guó)際先進(jìn)水平高40%；機(jī)動(dòng)車(chē)油耗水平比歐洲高25%，比日本高20%；單位建筑面積采暖能耗相當(dāng)于氣候條件相近發(fā)達(dá)國(guó)家的2－3倍。能源利用效率與國(guó)外的差距表明，我國(guó)節(jié)能潛力巨大。據(jù)估算[4]，如果對(duì)國(guó)內(nèi)低效電機(jī)進(jìn)行全面改造2我國(guó)高效電機(jī)技術(shù)水平已經(jīng)較高，但絕大多數(shù)用于出口，每年可以節(jié)約1500億度電，獲得750億元的節(jié)電效益，還可以形成1000億元左右的增加值。根據(jù)有關(guān)單位研究，按單位產(chǎn)品能耗和終端用能設(shè)備能耗與國(guó)際先進(jìn)水平比較，目前我國(guó)節(jié)能潛力約為3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。另外，我國(guó)資源產(chǎn)出效率大大低于國(guó)際先進(jìn)水平。按現(xiàn)行匯率計(jì)算，單位資源的產(chǎn)出水平相當(dāng)于美國(guó)的1/10，日本的1/20，德國(guó)的1/6；每噸標(biāo)準(zhǔn)煤的產(chǎn)出效率，只相當(dāng)于美國(guó)的28.6%，歐盟的16.8%，日本的10.3%。我國(guó)耕地質(zhì)量低，中低產(chǎn)田占2/3，造成糧食單產(chǎn)水平低。我國(guó)小麥單產(chǎn)比發(fā)達(dá)國(guó)家低60%，水稻低30%，玉米低35%。

我國(guó)資源整體產(chǎn)出效率低，建議將資源產(chǎn)出率作為“十二五”規(guī)劃的預(yù)期性指標(biāo)，旨在通過(guò)提高資源產(chǎn)出效率的方式促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，加快資源利用方式轉(zhuǎn)型，進(jìn)而緩解資源約束。國(guó)土資源部承擔(dān)的 “國(guó)家可持續(xù)發(fā)展國(guó)土資源戰(zhàn)略研究”的部分成果表明，我國(guó)資源節(jié)約集約利用約有不小于50%的空間，其中，技術(shù)節(jié)約潛力不小于30%，結(jié)構(gòu)節(jié)約潛力不小于1/4。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)，將可以緩解我國(guó)資源約束的1/3。

3.5 國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度

國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度是指除森林、河流、耕地之外的使用面積與國(guó)土面積之比，即建設(shè)用地占國(guó)土面積的比重。當(dāng)前，雖然我國(guó)人均GDP不足4000美元，但國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度高于發(fā)達(dá)國(guó)家。截至2009年，我國(guó)建設(shè)用地規(guī)模突破5億畝3據(jù)相關(guān)信息報(bào)道，第二次全國(guó)土地調(diào)查匯總后的建設(shè)用地約為5.36億畝，國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度高達(dá)29%4我國(guó)的國(guó)情決定了國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度應(yīng)采用建設(shè)用地占平原面積的比重進(jìn)行計(jì)算。從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看 （圖1），荷蘭的人均GDP超過(guò)50000美元，國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不足15%；美國(guó)的人均GDP接近50000美元，國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度僅為6%；德國(guó)和法國(guó)的人均GDP為42400美元左右，國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度分別為12.5%、8.6%；國(guó)土面積狹小的日本和韓國(guó)人均GDP分別為38200美元、21530美元，國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不足10%。這充分表明，雖然發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，但國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制嚴(yán)格，建設(shè)用地集約化程度高。

圖1 中國(guó)與部分發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度對(duì)比圖

我國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)程度高還表現(xiàn)在區(qū)域?qū)用嫔?。改革開(kāi)放30多年來(lái)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化空前發(fā)展，建設(shè)用地快速增長(zhǎng)。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院最近發(fā)布的 《2009中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》，2001—2007年，中國(guó)地級(jí)以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積平均增長(zhǎng)70.1%。從我國(guó)東部地區(qū)的重點(diǎn)城市來(lái)看，深圳未用地僅剩2.23%，國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度高達(dá)47%，超過(guò)了香港。天津、上海、佛山和東莞國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度分別超過(guò)了25%、29%、33%和40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于日本三大都市圈15.6%、德國(guó)斯圖加特20%、法國(guó)巴黎地區(qū)21%的強(qiáng)度水平[5]，但開(kāi)發(fā)效率卻遠(yuǎn)不及這些地區(qū)高。

通過(guò)設(shè)置國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度這項(xiàng)約束性指標(biāo)，控制我國(guó)區(qū)域內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)失衡，合理調(diào)配生產(chǎn)用地、生活用地和生態(tài)用地，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的有序開(kāi)發(fā)、節(jié)約開(kāi)發(fā)、科學(xué)開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在國(guó)土空間上的合理布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相對(duì)集聚發(fā)展，促使國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出相協(xié)調(diào)。

3.6 人均建設(shè)用地面積

我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量已突破33.4萬(wàn)平方公里，居世界第一。2009年，城市人均建設(shè)用地達(dá)133平方米，超過(guò)國(guó)家規(guī)定的人均80—120平方米標(biāo)準(zhǔn)，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家人均82.4平方米和發(fā)展中國(guó)家人均83.3平方米的水平。農(nóng)村人均建設(shè)用地高達(dá)360平方米，是國(guó)家規(guī)定的2.4倍。據(jù)國(guó)土資源部規(guī)劃司的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，1996—2008年，全國(guó)農(nóng)村人口減少了1.29億，而農(nóng)村居民點(diǎn)用地不減反增，凈增加112萬(wàn)畝，農(nóng)村人均居住用地從193平方米增加到229平方米，增加了34平方米；空心村、空置住房的閑置率約在5%—15%。此外，我國(guó)城市土地40%以上低效利用，5%處于閑置狀態(tài)。

如果要實(shí)現(xiàn)2020年全國(guó)耕地不低于18億畝的保有量，在未來(lái)的10年間，耕地凈減少量最多為2500萬(wàn)畝，每年凈減少量不應(yīng)該超過(guò)250萬(wàn)畝。國(guó)土資源部的有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，2020的建設(shè)用地總規(guī)模要控制在5.6億畝。如果按照當(dāng)前媒體報(bào)道的第二次全國(guó)土地調(diào)查匯總后建設(shè)用地總量5.36億畝，每年凈增加的建設(shè)用地不宜超過(guò)220萬(wàn)畝。因此，建設(shè)用地的供應(yīng)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。建議將人均建設(shè)用地面積作為“十二五”規(guī)劃的約束性指標(biāo)，就是要盡快劃定城市與農(nóng)村的生長(zhǎng)邊界，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)人均建設(shè)用地規(guī)模，促使工業(yè)用地高密度化，城市建設(shè)用地立體化，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。

3.7 國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度

國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度是一個(gè)反映產(chǎn)值密度及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平的重要指標(biāo)，比人均GDP更能反映一個(gè)區(qū)域的發(fā)展程度和經(jīng)濟(jì)集中程度。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度是指單位國(guó)土面積GDP的產(chǎn)出，即地均GDP。以此標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，我國(guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度不足350萬(wàn)元/平方公里 （約折合45萬(wàn)美元/平方公里）（表2），與全球平均水平相當(dāng)，不僅低于日本、美國(guó)、法國(guó)和德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，還低于香港、澳門(mén)和臺(tái)灣地區(qū)。2008年，中國(guó)東部11省（自治區(qū)、直轄市）的國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度僅相當(dāng)于日本的1/6，臺(tái)灣的1/5，韓國(guó)的1/4。

表2 全球部分國(guó)家（地區(qū)）國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度比較（2008）

雖然我國(guó)國(guó)土遼闊，但近一半的國(guó)土屬于難以開(kāi)發(fā)利用、不適宜人類(lèi)居住和生產(chǎn)的空間。而僅占國(guó)土面積1/4的城市創(chuàng)造了近80%的GDP，近90%的稅收。因此，提高城市的國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度對(duì)提升國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力具有至關(guān)重要的作用。

自1957年法國(guó)學(xué)者戈特曼提出 “大都市經(jīng)濟(jì)圈（帶）”概念以來(lái)，大都市圈已成為衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。我國(guó)近幾年逐漸形成了珠三角、長(zhǎng)三角和環(huán)渤海三個(gè)最大的城市群。目前，這三大城市群的GDP總量約占全國(guó)的50%，國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度達(dá)到4100萬(wàn)元/平方公里，是全國(guó)平均水平的12倍，成為我國(guó)重要的大都市經(jīng)濟(jì)圈。但與發(fā)達(dá)國(guó)家的城市群相比，差距甚遠(yuǎn)。美國(guó)三大城市群（大紐約區(qū)、五大湖區(qū)、大洛杉磯區(qū)）的GDP貢獻(xiàn)份額近70%，國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度突破7200萬(wàn)美元，是我國(guó)三大城市群的12倍；日本三大城市群（大東京區(qū)、坂神區(qū)、名古屋區(qū)）的GDP貢獻(xiàn)份額則超過(guò)70%，國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度接近1億美元/平方公里，相當(dāng)于我國(guó)三大城市群的17倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)三個(gè)最大城市群GDP的貢獻(xiàn)率和國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度。

鑒于此，有必要將國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度限定在單位城市面積的產(chǎn)出上，特別是限定在城市群的產(chǎn)出上。預(yù)計(jì)2015年珠三角、長(zhǎng)三角和環(huán)渤海三大城市群的經(jīng)濟(jì)規(guī)模約占全國(guó)的55%，國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度將達(dá)到0.7億元/平方公里，為城市反哺農(nóng)村提供強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)。牛文元先生認(rèn)為，將國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度作為發(fā)展集聚經(jīng)濟(jì)的重要預(yù)期性指標(biāo)，有利于各城市在經(jīng)濟(jì)上取得互補(bǔ)效應(yīng)，加速消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)[6]，真正形成世界大國(guó)中具有全球意義的組團(tuán)式城市群和中國(guó)財(cái)富積聚的戰(zhàn)略性載體，使之成為國(guó)家新一輪財(cái)富聚集的“火車(chē)頭”。

3.8 食物密度

2007年以來(lái)，我國(guó)糧食總產(chǎn)量連續(xù)3年突破5億噸，基本實(shí)現(xiàn)供需平衡。肉類(lèi)自給有余，乳制品略有進(jìn)口。但是，我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)地位不穩(wěn)固，快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)土地產(chǎn)生較大需求，土地面臨承受食物生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)保育的歷史性重任。在畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)中，牧區(qū)和農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的畜產(chǎn)品產(chǎn)量不足10%，對(duì)農(nóng)區(qū)的飼料供應(yīng)產(chǎn)生較大壓力，也在很大程度上說(shuō)明牧區(qū)和農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的畜牧業(yè)產(chǎn)出效率低。

建議將食物密度（單位土地面積上的食物產(chǎn)出量）作為“十二五”規(guī)劃的預(yù)期性指標(biāo)，目的就是通過(guò)提高糧食單產(chǎn)的方式增加食物密度，通過(guò)提升草地NPP（凈初級(jí)生產(chǎn)力）的方式增加畜牧業(yè)食物產(chǎn)出量。在未來(lái)的5年，要在約120萬(wàn)平方公里（18億畝）的耕地上產(chǎn)出不低于5.4億噸的糧食，實(shí)現(xiàn)95%以上的糧食自給率。同時(shí)，在約300萬(wàn)平方公里（45億畝）的可利用草地上推廣劃區(qū)輪牧，發(fā)揮牧區(qū)和農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的生產(chǎn)功能，減輕農(nóng)區(qū)飼草壓力，在規(guī)劃期內(nèi)將畜牧業(yè)產(chǎn)量提高到全國(guó)的15%，加上農(nóng)區(qū)的畜牧業(yè)，將生產(chǎn)0.55億噸的肉類(lèi)，0.36億噸牛奶。這是我們國(guó)家生產(chǎn)安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.9 生態(tài)密度

我國(guó)生態(tài)環(huán)境先天性脆弱，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面[7]：（1）65%的國(guó)土面積為山地丘陵；（2）33%的國(guó)土面積為干旱區(qū)荒漠區(qū)；（3）70%的國(guó)土面積受東亞季風(fēng)強(qiáng)烈影響；（4）55%的國(guó)土面積不適宜人類(lèi)的生活和生產(chǎn)；（5）35%的國(guó)土面積經(jīng)受土壤侵蝕和荒漠化；（6）30%的耕地面積為PH值小于5的酸性土壤；（7）20%的耕地面積存在不同程度的鹽漬化或海水入侵；（8）17%的國(guó)土面積構(gòu)成了世界屋脊；（9）5%的GDP為各類(lèi)自然災(zāi)害所蝕奪；（10）中國(guó)大陸平均高度是世界平均高度的1.83倍。在此條件下，非理性的國(guó)土資源開(kāi)發(fā)使本來(lái)就滿(mǎn)目瘡痍的國(guó)土面貌雪上加霜。盡管實(shí)施了“天保工程”、退耕還林（草）過(guò)程、禁牧和圍欄封育等治理生態(tài)退化的工程，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)還是沒(méi)有得到根本性遏制，土地退化、水土流失、土地荒漠化、水體污染、生物多樣性銳減對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成重大經(jīng)濟(jì)損失，成為威脅生態(tài)安全的核心要素。

建議把生態(tài)密度 （單位國(guó)土面積上林地、濕地和自然保護(hù)區(qū)所占比重）作為“十二五”規(guī)劃的一個(gè)重要預(yù)期性指標(biāo)，就是要在960萬(wàn)平方公里的國(guó)土上實(shí)現(xiàn)森林覆蓋面積不低于200萬(wàn)平方公里，濕地面積不低于38.48萬(wàn)平方公里，嚴(yán)格守護(hù)好近150萬(wàn)平方公里的自然保護(hù)區(qū)。旨在通過(guò)逐步提高林地面積、保護(hù)好濕地不被農(nóng)田或建設(shè)用地所侵占、避免建設(shè)用地侵吞自然保護(hù)區(qū)的方式，建設(shè)和保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)、管理和恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、改善和治理荒漠生態(tài)系統(tǒng)、維護(hù)和發(fā)展生物多樣性，使作為“地球之肺”的森林生態(tài)系統(tǒng)、“地球之腎”的濕地生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮陸地生態(tài)系統(tǒng)的中樞和杠桿功能[8]。這是中國(guó)生態(tài)平衡、生態(tài)服務(wù)和生態(tài)屏障的基礎(chǔ)，將有利于提高我國(guó)生態(tài)保育能力，遏制生態(tài)退化，延續(xù)生態(tài)文明，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.10 環(huán)境容量

一個(gè)區(qū)域的發(fā)展?jié)摿ψ罱K受其環(huán)境容量的影響和制約。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式使我國(guó)環(huán)境問(wèn)題凸現(xiàn)，主要表現(xiàn)在[9-11]：一是污染物排放量大。2008年廢水中化學(xué)需氧量排放量接近1400萬(wàn)噸，超過(guò)環(huán)境容量2/3；全國(guó)745個(gè)地表水國(guó)控?cái)嗝嬷校?8%的斷面劣于水環(huán)境V類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，62%的斷面達(dá)不到III類(lèi)；我國(guó)已有90%以上的城市河段、湖泊受到嚴(yán)重污染，遼河、海河為重度污染，大部分江河湖海都出現(xiàn)了富營(yíng)養(yǎng)化，水華和赤潮發(fā)生頻次在持續(xù)增加；二是大氣環(huán)境污染在加劇。二氧化硫排放量2468萬(wàn)噸，超過(guò)環(huán)境容量的90%；酸雨污染的影響面積占國(guó)土面積的30%—40%；煙塵排放量和工業(yè)粉塵排放量約為2000萬(wàn)噸，60%的城市空氣質(zhì)量達(dá)不到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；三是土壤功能性失調(diào)嚴(yán)重。森林資源總量不足，導(dǎo)致了水土流失，旱澇災(zāi)害頻發(fā)，物種減少，氣候變化等多種效應(yīng)疊加。90%以上的天然草原退化，約占1/3的國(guó)土存在不同程度的水土流失，18%的土地發(fā)生不同程度的沙漠化，約有10%以上的耕地受到石油類(lèi)、化肥農(nóng)藥類(lèi)有機(jī)物、放射性元素以及重金屬類(lèi)污染。環(huán)境污染和生態(tài)破壞已經(jīng)給我國(guó)造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)危機(jī)。

建議將環(huán)境容量作為“十二五”規(guī)劃的重要約束性指標(biāo)，就是要以環(huán)境容量為界限，進(jìn)行環(huán)境容量初始配置，將資源消耗和污染排放限定在生態(tài)環(huán)境承載的限度內(nèi)，嚴(yán)格控制總量排放，倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和資源利用方式轉(zhuǎn)型，旨在使經(jīng)濟(jì)規(guī)模與生態(tài)環(huán)境容量相協(xié)調(diào)，使有限的環(huán)境容量最大限度地支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾生活質(zhì)量的不斷改善。

4 小結(jié)

通過(guò)研究遴選出上述10個(gè)國(guó)土資源領(lǐng)域的核心指標(biāo)，希望能夠得到相關(guān)部門(mén)的重視并將其納入國(guó)家“十二五”規(guī)劃，從而使國(guó)土資源在參與宏觀調(diào)控的過(guò)程中發(fā)揮保障發(fā)展、保護(hù)資源的基礎(chǔ)性作用。

1 牛文元，持續(xù)發(fā)展導(dǎo)論.北京：科學(xué)出版社，1994.

2 馬永歡.中國(guó)糧食生產(chǎn)主體功能區(qū)的核心設(shè)計(jì)——構(gòu)筑國(guó)家生存安全保障線(xiàn).中國(guó)科學(xué)院院刊，2009，24（3）：241-247.

3 陳世海.能源局表示:我國(guó)目前總體能源利用效率為33%左右.中央政府網(wǎng)，2009-02-26.

4 李克強(qiáng).關(guān)于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)促進(jìn)持續(xù)發(fā)展的幾個(gè)問(wèn)題.求是，2010，11.

5 王曉萍.關(guān)于市縣功能區(qū)規(guī)劃編制工作的幾點(diǎn)思考.宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2008，7：68-70.

6 牛文元.中國(guó)新型城市化戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)要點(diǎn).中國(guó)科學(xué)院院刊，2009，24（2）：130-137.

7 牛文元.中國(guó)可持續(xù)發(fā)展總論.北京：科學(xué)出版社，2007.

8 賈治邦.深入貫徹落實(shí)中央決策部署努力實(shí)現(xiàn)林業(yè)發(fā)展宏偉目標(biāo).www.forestry.gov.cn,2010-02-16.

9 趙章元.生態(tài)文明六講.北京：中共中央黨校出版社，2008.

10 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2009.

11 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒2009.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2009.