[摘　要]預(yù)算草案初步審查是人民代表大會審查預(yù)算的前置環(huán)節(jié)，對做好預(yù)算審查批準(zhǔn)工作起到基礎(chǔ)性作用。目前很多地方人大把部門預(yù)算作為人大財經(jīng)委員會預(yù)算初審的重點，并取得了一定的成效，但也存在不少問題。文章根據(jù)工作實踐，從部門預(yù)算初審監(jiān)督的法律依據(jù)、功能定位、審查依據(jù)、審查重點、審查人員五個方面分析部門預(yù)算初審存在的問題，并提出完善建議
　　[關(guān)鍵詞]部門預(yù)算；初步審查；審查依據(jù)；審查重點
　　
　　一、引言
　　
　　加強(qiáng)各級人大對預(yù)算草案的審批是我國憲法和法律的要求，也是社會的普遍共識與期待。目前我國各級人大會會期短、議題多，再加上預(yù)算專業(yè)性較強(qiáng)，代表們預(yù)算知識比較欠缺，成為加強(qiáng)人大預(yù)算審查批準(zhǔn)工作的現(xiàn)實瓶頸。近年來，隨著部門預(yù)算的全面鋪開和不斷深化，提交各級人大審批的部門預(yù)算也在逐年增加。由于部門預(yù)算的量大，人大會期間對預(yù)算草案的審查，由過去的“看不懂”變成現(xiàn)在的“看不完”，人大代表對預(yù)算草案的實質(zhì)性監(jiān)督仍無法落實。而預(yù)算草案初步審查是人民代表大會審查預(yù)算的前置環(huán)節(jié)，對做好預(yù)算審查批準(zhǔn)工作起到基礎(chǔ)性作用。因此，以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算草案的初步審查無疑為解決法律要求、社會期待與現(xiàn)實瓶頸之間的矛盾提供了通道。
　　事實上，目前很多地方人大都把部門預(yù)算作為人大財經(jīng)委員會預(yù)算初審的重點，不斷擴(kuò)大部門預(yù)算的審查范圍，提高審查力度。從連續(xù)幾年的審查情況看，初審已經(jīng)取得了一定的成效：“先有預(yù)算，后有支出”的觀念深入人心，部門領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算的重視程度大大提高；部門預(yù)算編制越來越規(guī)范；預(yù)算更加細(xì)化；約束力得到加強(qiáng)，各部門年底向財政爭取資金的現(xiàn)象明顯減少等等。但是部門預(yù)算的初審沒有成熟的模式和經(jīng)驗，各地都是邊實踐，邊改進(jìn)，所以存在的問題也不少。筆者根據(jù)近年來參與部門預(yù)算初審工作的實踐，總結(jié)一些體會，期望對改進(jìn)部門預(yù)算初審工作提供一些參考。
　　
　　二、部門預(yù)算初審監(jiān)督的問題
　　
　　(一)部門預(yù)算初審監(jiān)督的法律依據(jù)不足
　　1995年正式施行的預(yù)算法專門就預(yù)算草案初步審查作出直接規(guī)定，包括財政部門提交本級預(yù)算草案的義務(wù)和時間要求、初步審查的主體、初步審查的對象和內(nèi)容等，這是國家層面的立法首次對預(yù)算草案初審作出規(guī)定。從1996年到2007年，全國人大常委會、30個省(市、區(qū))人大及其常委會相繼出臺了有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的條例、規(guī)定或決定。這些法律、地方性法規(guī)在預(yù)算法的精神和原則框架下，對預(yù)算草案初審工作加以詳細(xì)規(guī)定，大大增強(qiáng)了預(yù)算草案初審工作的規(guī)范性和可操作性。但是。無論是中央還是地方，都沒有在法律中對部門預(yù)算的初審進(jìn)行明確，部門預(yù)算更多地只是作為審查本級預(yù)算的參照，部門預(yù)算初審的對象、內(nèi)容、方法仍由各地自由操作，重視程度不一，嚴(yán)重地影響了部門預(yù)算初審的質(zhì)量。
　　
　　(二)部門預(yù)算初審監(jiān)督的功能定位不明確
　　按部門預(yù)算編報規(guī)定，部門預(yù)算草案必須先報本級財政部門審核匯總，然后才提交本級人大財經(jīng)委員會進(jìn)行初步審查。也就是說，財政部門應(yīng)該具有指導(dǎo)部門預(yù)算編制和審核部門預(yù)算的職責(zé)。然而，人大對部門預(yù)算進(jìn)行初審的過程中發(fā)現(xiàn)，由于財政部門審核把關(guān)不嚴(yán)，再加上部分單位對預(yù)算編制不夠重視，一些簡單的技術(shù)性問題頻頻出現(xiàn)，比如：有些單位未編寫說明書；有些單位預(yù)算說明書與預(yù)算表數(shù)據(jù)不符；功能分類支出總數(shù)與經(jīng)濟(jì)分類支出總數(shù)不等；政府采購項目的計量標(biāo)準(zhǔn)大相徑庭等等。如此一來，人大對部門預(yù)算的初審代替了財政部門的審核工作，成為了部門預(yù)算的校對員。當(dāng)人大初審的功能錯位，更多地局限于技術(shù)性審核時。對政策性的審核也就因時間關(guān)系顯得力不從心。
　　
　　(三)部門項目支出預(yù)算的初審依據(jù)不充分
　　部門預(yù)算的一個重要特點就是“細(xì)”，要求部門項目支出要明確其具體用途。但在初審中發(fā)現(xiàn)，將“其他”作為項目支出的隱蔽所成為部門的普遍做法。有些部門將大部分的項目支出列入項目支出下的“其他支出”類；有些部門的項目支出雖然列入了項目支出下的“商品和服務(wù)支出”類，但全部列入“其他商品和服務(wù)支出”款，致使其他20多個款級科目成為了擺設(shè)。項目具體用途不清，審核也就無從談起。即使是用途明確的項目支出，由于大部分部門沒有對立項依據(jù)、測算標(biāo)準(zhǔn)以及預(yù)期效果等進(jìn)行說明，再加上財政部門績效考核的滯后，使得人大在對項目預(yù)算的合法性和合理性進(jìn)行審核時缺乏依據(jù)，審核也只能是經(jīng)驗性的質(zhì)疑。
　　
　　(四)部門預(yù)算初審的針對性不強(qiáng)
　　隨著提交各級人大審批的部門預(yù)算逐年增加，部門預(yù)算“量”大的特點更加凸顯，比如，某市要在5日內(nèi)對財政總預(yù)算和大約100個部門預(yù)算進(jìn)行初步審查，時間緊迫，效果可想而知?，F(xiàn)在的做法是“抓大不放小”，即把審查人員分成若干組，每組大約10人，審查大約30多個部門，每組既要審核1-2個重點部門，又要對其他所有非重點部門逐一提出具體意見。這樣一來，表面上是大小兼顧，但實質(zhì)上均分下來重點部門也就只有1-2個人員進(jìn)行審查。由于對重點部門審核的人員少，再加上領(lǐng)導(dǎo)小組也沒有硬性要求，審查結(jié)束后，每組的審查報告大多只是泛泛而談，很少能針對重點部門提交一份有質(zhì)量的審查報告。
　　
　　(五)部門預(yù)算初審人員隊伍建設(shè)滯后
　　目前，市一級的初審人員隊伍一般由市人大財經(jīng)委員會委員、各縣人大財經(jīng)工委會委員、審計人員、高校教師以及部分大型企業(yè)財務(wù)人員組成。相比人大代表而言，初審人員更了解財經(jīng)工作。但從人員結(jié)構(gòu)上看，人大財經(jīng)委員會(或人大財經(jīng)工委)委員占70％以上，且大部分來自各縣，他們有些并不十分了解預(yù)算的特點、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)資料以及專業(yè)術(shù)語，很難從專業(yè)性、全局性來審查預(yù)算。而且，從近幾年預(yù)算初審人員情況看，人員基本上固定不變，審查的角度和思維過于固定，不利于提高審查質(zhì)量。近年來日益趨同的審查結(jié)果就是最好的例證。
　　
　　三、完善部門預(yù)算初審監(jiān)督的建議
　　
　　(一)補(bǔ)充修訂相關(guān)法律，明確部門預(yù)算初審的對象和內(nèi)容
　　鑒于部門預(yù)算改革已經(jīng)實施了10年，部門預(yù)算作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)，已為大家所共識，而預(yù)算草案初審能否實現(xiàn)從程序性向?qū)嵸|(zhì)性過渡，大多取決于部門預(yù)算初審的效果。因此，建議補(bǔ)充修改《預(yù)算法》和《預(yù)算監(jiān)督法》，在預(yù)算草案初步審查的內(nèi)容中增加對部門預(yù)算進(jìn)行初步審查的規(guī)定，并對部門預(yù)算初審的對象、內(nèi)容、提供的依據(jù)、報送等進(jìn)行明確，為部門預(yù)算初審的具體操作提供法律依據(jù)。
　　
　　(二)加強(qiáng)財政部門對預(yù)算編制部門的科學(xué)指導(dǎo)，明確人大對部門預(yù)算初審的側(cè)重點
　　目前，各預(yù)算單位和部門的預(yù)算管理和編制水平大都比較低，對預(yù)算的嚴(yán)肅性和重要性認(rèn)識不夠，所以財政部門應(yīng)大力開展對各單位、部門預(yù)算管理和預(yù)算編制的培訓(xùn)與指導(dǎo)，加強(qiáng)與各預(yù)算單位的交流，并對上報的部門預(yù)算草案進(jìn)行嚴(yán)格審查。審核內(nèi)容包括規(guī)范性、技術(shù)性以及政策性審核。在部門預(yù)算改革的前期，財政部門應(yīng)對規(guī)范性、技術(shù)性審核有所側(cè)重。這樣才能確保提交人大財經(jīng)委員會進(jìn)行初步審查的是一本比較規(guī)范、技術(shù)性錯誤較少的部門預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，人大財經(jīng)委員會對部門預(yù)算的初審才能從瑣碎的技術(shù)性審核中抽身出來，重點審核部門預(yù)算的合法性和合理性。
　　
　　(三)建立細(xì)化部門項目預(yù)算的獎懲機(jī)制，加快部門績效考核的步伐
　　明確項目具體用途是預(yù)算審核的基礎(chǔ)。鑒于項目預(yù)算編制過粗的問題屢審屢犯，建議建立細(xì)化部門項目預(yù)算的獎懲機(jī)制。對項目預(yù)算編制比較細(xì)化，立項依據(jù)、測算標(biāo)準(zhǔn)以及預(yù)期效果等說明比較規(guī)范的單位，給予一定的獎勵；相反，對項目預(yù)算編制粗糙，說明書過于簡單并且屢教不改的單位。則應(yīng)給予處罰。通過獎懲機(jī)制來促進(jìn)項目預(yù)算的細(xì)化。目前。預(yù)算的績效考核愈來愈受重視，但大多數(shù)部門并沒有建立相應(yīng)的預(yù)算質(zhì)量評估體系，建議在財政部門設(shè)置績效評估機(jī)構(gòu)，認(rèn)真研究制定預(yù)算質(zhì)量評估指標(biāo)，對預(yù)算的績效進(jìn)行考核，并要求部門在申報項目預(yù)算時必須附有項目的評估情況。這樣，績效評價結(jié)果就為審核部門項目預(yù)算的合理性提供了重要依據(jù)。
　　
　　(四)明確初審重點，突出重點部門、重點方面、重點項目
　　在目前情況下，人大要對所有部門預(yù)算的各項收支情況進(jìn)行詳細(xì)審查是不可能的。因此，對部門預(yù)算的審查。應(yīng)突出重點，部門、重點方面、重點項目。重點部門指資金收支量大、預(yù)算外收入比較多、社會關(guān)注度比較高的部門，比如綜合部門以及農(nóng)業(yè)、教育、科技、社保等重點支出部門。重點方面指審查收入是否合法、合規(guī)。預(yù)算外收入是否全部納入預(yù)算：支出是否合理透明特別是項目資金安排情況；政府采購項目是否納入政府采購預(yù)算等。重點項目主要指收支數(shù)額較大、影響面較大的項目，要求政府部門必須附上較為詳細(xì)的說明。建議在初審中，要求各小組成員圍繞本組的重點部門，審核其重點方面和重點項目，并寫出一份詳細(xì)的審查報告。對其他非重點部門，要求部門附上其收支變動情況說明和主要項目支出說明，人大只對變動部分和主要項目進(jìn)行審核。
　　
　　(五)加快部門預(yù)算初審人員隊伍的建設(shè)
　　預(yù)算監(jiān)督工作的根本在于“人”的因素，部門預(yù)算初審需要一支高素質(zhì)的專業(yè)隊伍來支撐。部門預(yù)算初審人員隊伍應(yīng)由兩部分組成，一部分來自人大財經(jīng)委員會，建議人大財經(jīng)委員會內(nèi)設(shè)預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，選調(diào)一批懂預(yù)算管理、有在重點部門工作經(jīng)驗、有一定理論水平的專業(yè)干部充實其中，形成一支穩(wěn)定的高素質(zhì)的審查主力；另一部分由財經(jīng)界和審計、發(fā)展計劃、稅務(wù)、統(tǒng)計等部門的資深專家組成專家咨詢小組，每年抽調(diào)一批，為預(yù)算初審提供輔助服務(wù)。
　　
　　[參考文獻(xiàn)]
　　[1]蘇陽順預(yù)算草案初審的制度與實務(wù)探討[J]福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2009(2)，
　　[2]姜愛華，王雅婧完善部門預(yù)算監(jiān)督問題的思考與建議[J]經(jīng)濟(jì)論壇，2006(1