劉燕舞

（華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心， 湖北 武漢 430074）

一、引論

農(nóng)田水利關(guān)系到國家糧食安全，也關(guān)系到整個國家的農(nóng)業(yè)安全，進一步，關(guān)系到整個國家的安全。因此，研究當(dāng)前的農(nóng)田水利現(xiàn)狀和困境并找尋有針對性的措施具有重要意義。自稅費改革以來，我國農(nóng)村的農(nóng)田水利建設(shè)在技術(shù)層面已經(jīng)取得了較大進步，然而，在其他層面所遭遇的重重困境卻越來越不容忽視。關(guān)于當(dāng)前農(nóng)田水利困境的研究，既有的研究成果比較豐富，主要都是側(cè)重于從制度層面和組織層面的探討。

從制度層面來說，有些學(xué)者持資源取向的角度，認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)田水利的困境主要在于農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)與維護中的資源不足，因此，他們提出應(yīng)該加大資源投入，以改善農(nóng)田水利設(shè)施老化、損毀等問題；有些學(xué)者則從產(chǎn)權(quán)角度來探討當(dāng)前農(nóng)田水利的困境，認(rèn)為困境的造成主要在于水利供給中的產(chǎn)權(quán)不清晰所致，因此，他們的思路主要是市場化的明晰產(chǎn)權(quán)的思路。[1]然而，資源方面投入盡管不斷加大，卻始終不見根本改觀，且根據(jù)我們的調(diào)查，任何技術(shù)上的改善因為沒有解決農(nóng)田水利中其他層面的問題，仍然迅速被損毀，且其速度較稅費改革前已經(jīng)大大加快。而對于市場化取向的改革，必須要解決兩個問題，一是水要能賣出去，二是賣水的錢要能及時收上來，而這兩個問題目前都無法很好地解決。[2]

稅費改革后，農(nóng)田水利中因應(yīng)各種困境的出現(xiàn)，國家也出臺了一系列新的配套制度，如“一事一議”制度，農(nóng)戶用水協(xié)會制度，以獎代補制度等。然而，這些新的制度均在實踐中面臨重重困境?！耙皇乱蛔h”制度在實踐中存在的問題突出表現(xiàn)在“三難”上，即“事難議、議難決、決難行”。[3]而農(nóng)戶用水協(xié)會制度所遭遇的困境某種程度上類似于一事一議制度所遇到的困境，在缺失強制力支撐的情況下，這一制度無法解決釘子戶問題和搭便車現(xiàn)象。這兩年興起的以獎代補制度，則存在至少三個方面的問題，一是其實質(zhì)上獎富不獎窮，某種程度上反而加劇了富村與窮村的失衡；二是窮村不僅因為窮無法配套相關(guān)資源從而拿不到以獎代補的項目，相反還會因為翹首以待地等待以獎代補項目的降臨，而事實上又無法等到，最后造成本來可以靠內(nèi)部機制解決的農(nóng)田水利也無法解決，從而引起人為的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)害；三是以獎代補的不可持續(xù)性增強了農(nóng)村和農(nóng)民的機會主義，并降低了他們對任何新的制度的信任度。[4]

從組織層面來說，有些學(xué)者主要認(rèn)為因為缺乏民主機制，使得村民無法正確表達他們在農(nóng)田水利等公共產(chǎn)品上的需求偏好。[5]而且，也正是在這個意義上，使得村莊內(nèi)部的涉及農(nóng)田水利等公共產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)不合理。[6]相較于這些角度，比較有共識的是，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為組織困境的最大表現(xiàn)在于當(dāng)前農(nóng)田水利中的國家缺位和村社集體的退出，從而導(dǎo)致分散的小農(nóng)無法與農(nóng)田水利對接起來。[3][7][8]有些學(xué)者則認(rèn)為，農(nóng)田水利中因鄉(xiāng)村組三級組織的統(tǒng)籌能力不斷弱化，使得其在農(nóng)田水利供給中軟弱無力，面臨著即使想有所為也難有作為的困局。[4]

與較多文獻關(guān)注制度層面和組織層面的困境不同的是，也有少數(shù)學(xué)者研究了農(nóng)田水利困境的社會基礎(chǔ)層面。他們認(rèn)為鄉(xiāng)村水利不僅與宏觀層面的鄉(xiāng)村組織體制相關(guān)聯(lián)，也與微觀層面的村莊性質(zhì)相聯(lián)系，如何依托村莊自身進行制度創(chuàng)新，是解決水利供給困境的重要出路。[9]不過，我們認(rèn)為，在農(nóng)田水利困境的社會基礎(chǔ)層面還有待進一步深入研究，具體來說，社會基礎(chǔ)層面的困境到底是怎樣一個樣態(tài)，其背后意味著什么樣的更為宏觀的問題需要引起我們關(guān)注，社會基礎(chǔ)層面的困境需要通過什么樣的手段或辦法才能解決問題，而這些問題正是本文要重點探討的。

二、農(nóng)田水利困境的若干表現(xiàn)

2010年1月10日至1月25日，我們在H省S縣Z村就當(dāng)前農(nóng)田水利現(xiàn)狀展開了為期半個月的調(diào)查。Z村共有6個村民小組，全村共有耕地計稅面積1837畝，其中水田336畝，旱田1501畝，實際耕地面積近2500畝，全村耕地計稅面積每畝平均折算約合1.3畝的實際面積。全村共有農(nóng)戶344戶，人口共1429人。詳細情況見表1。

表1 Z村基本情況表

Z村的水系主要包括兩條經(jīng)過該村的干渠和一條支渠。其中，總干渠在村莊的東面，由北往南流，經(jīng)過Z村段的長度約1.6公里，寬度在10米左右，原有深度在5米左右。東干渠主要部分在村莊西面，而其源頭則在村莊東北角，與總干渠交叉，在那里建有十字閘，以控制總干渠灌溉和排澇時候的水流，其在Z村段的長度約2公里，寬度在10到15米之間，其原來的深度在4至5米之間。在Z村南面則有一條九支渠橫插通過，將總干渠和東干渠兩渠連通起來，九支渠在Z村段的長度約1公里，寬度在8到10米左右，深度約在4米左右。因而，這三條渠道貫通后，便將整個Z村環(huán)繞在內(nèi)。除此之外，便是田間的四溝，大的直渠與圍溝等同總干渠、東干渠以及九支渠相連，從而形成十分完備的排灌體系。Z村農(nóng)田水利現(xiàn)狀所表現(xiàn)的困境主要在以下五個方面。

第一，溝渠淤塞、損毀嚴(yán)重。從2005年以來，Z村溝渠的淤塞損毀極其嚴(yán)重，這又主要表現(xiàn)在如下四個方面。

一是經(jīng)過Z村的總干渠、東干渠和九支渠三條主要渠道，其淤塞程度均在1.2米至1.5米左右。這些渠道不僅淤塞嚴(yán)重，且堤面損毀也極為嚴(yán)重。堤面被村民取土建房或取土填田。總干渠經(jīng)過Z村的南北兩段均遭到了取土的損毀，總共有約500米長的地方均被取走1米到1.5米的土。總干渠原本深度在5米左右，現(xiàn)淤塞1.2到1.5米，又被取走1到2米的土，也就意味著整條渠道遭到上、下同時的毀壞，使得渠道現(xiàn)在的深度只有1.5米到2.8米。這樣一來，渠道本來可以抵抗50毫米降雨量的暴雨，現(xiàn)在卻連10毫米的降雨量都無法承受，雨水稍大就漫堤。

二是刨堤種植極其嚴(yán)重?？偢汕?、東干渠和九支渠三條主要渠道，除東干渠靠近Z村泵站的北段以及東干渠經(jīng)過的2組、3組、5組的田塊段沒有刨堤種植外，其他所有堤段均被刨堤種植，且堤的迎水面、背水面、堤面均有人種植。堤面損毀后，下雨時加劇了水土流失，從而又加劇了渠道淤塞。

三是四溝被填平的情況極其嚴(yán)重。除5組和3組2009年新挖的兩條圍溝外，全村所有四溝基本均已毀壞，損壞率達到95%以上。

四是除溝渠95%以上被毀壞外，涵道亦同樣被嚴(yán)重堵塞。每年冬播過后，都無人清淤，涵道已經(jīng)被堵得只剩下三分之一不到，有些甚至已經(jīng)看不到涵道了。

所有農(nóng)田里的直渠和四溝，以及涵道等，其淤塞、填平與毀壞情況均發(fā)生在2005年以后。由此，Z村的農(nóng)田水利現(xiàn)狀是，灌溉時，水無法順利流到村口，且更加無法通過田間四溝流入田里，同樣，排澇時，水無法從四溝順利排往總干渠、東干渠和九支渠，從而只要下雨就會使農(nóng)作物受澇成災(zāi)。

第二，泵站已經(jīng)廢棄。Z村的泵站建于1998年。以前由村里派一位老人專門管理，每年由鎮(zhèn)里支付工資并負(fù)責(zé)維修，每年500元，村里亦每年支付500元的工資，老人可以常年住在泵房里。每年春夏下雨時，便啟動泵站排水，Z村泵站主要排一組、二組和三組三個小組田里的水，也即集中排Z村西北角那一片農(nóng)田的水。然而，泵站現(xiàn)在已經(jīng)完全廢棄。自取消農(nóng)業(yè)稅后，泵站就無人管理，結(jié)果，泵站的抽水管等均因無人維護管理，已經(jīng)被銹穿了孔，而泵房里面的設(shè)施在2006年被盜，除水泵無法迅速偷走外，泵房里面能夠被偷走的東西全部被洗劫一空。由此，泵站也便廢棄了。

第三，技術(shù)路線失敗。溝渠的損毀，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干部并不是不知道，他們也在努力探索治理的方式，其中，最重要的探索便是通過技術(shù)改進來達到目的。其中，又尤以三光渠和U型渠的修建為最。盡管，能修得成三光渠或U型渠的小組并不多，但畢竟還是有些村民小組因為還有點集體資源，加之從以獎代補的項目資金里獲得部分補貼，然后修建U型渠。但效果并不理想，U型渠的壽命普遍不長，仍然存在淤塞、毀壞等問題，實質(zhì)與原來的泥渠泥溝的損毀是一樣的道理。據(jù)我們調(diào)查，鄰近Z村的另一個村有一條建于2007年的200米長的U型渠，然而，現(xiàn)在已經(jīng)被村民敲開了7個缺口，整條渠已經(jīng)接近廢渠。Z村2009年亦建了一條U型渠，到目前為止，渠道中的秸稈、垃圾等淤塞堆積非常嚴(yán)重。

第四，農(nóng)田水利糾紛不斷。Z村的農(nóng)田水利糾紛主要表現(xiàn)在排水時的溝渠堵塞上。由于所有農(nóng)戶都是各顧各，因而也就全都是從各自利益最大化的角度出發(fā)，而不考慮別人的利益。由此，我們能夠看到眾多單一農(nóng)戶為了自己多收幾十塊錢，而將渠道填平并造成的其他人成千上萬元損失的情況不斷地在Z村上演。我們擇要介紹一例。

圖一顯示了2009年4月份四組一塊田的糾紛。如圖所示，西邊有一塊地勢稍高的田，其水沿圖中的渠道排往總干渠。但靠近總干渠的農(nóng)戶甲，將經(jīng)過其田旁邊的圍溝填平種上了棉花。這段被填平的圍溝總面積約10平方米。這樣一來的后果便是西邊農(nóng)田的水全部淌在農(nóng)戶乙的田里。農(nóng)戶乙并沒有去找農(nóng)戶甲的麻煩，也未與農(nóng)戶甲發(fā)生任何糾紛。他采取的辦法即是選擇在經(jīng)過自己田的圍溝的上游堵一段小的攔水堤，并在原圍溝的基礎(chǔ)上再抬高了約50公分。如此一來，所有西邊約70畝農(nóng)田的水便被擋住了。這樣，被堵的20多戶農(nóng)戶心里極其惱火，但都沒有任何單一的農(nóng)戶出來去找乙農(nóng)戶的麻煩，更沒有人去找甲農(nóng)戶。可問題是，如果不將這條圍溝及時疏通的話，那么農(nóng)戶甲為了自己幾兜棉花，就會損害西邊約70畝的棉花，如果淹水時間超過4天，減產(chǎn)將達到60%左右，損失將是70畝×450斤/畝×60%減產(chǎn)面積×3.2元/斤=60480元！而那10平方米的圍溝所種的棉花，其價值大約是27元。但恰恰就有人為這區(qū)區(qū)27元的利益而致他人蒙受總共60480元的損失，這就是整個Z村所有農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的農(nóng)田水利糾紛的邏輯，同樣的糾紛還發(fā)生于三組、六組內(nèi)部，本文不再細述。

圖一 四組農(nóng)田排水糾紛

第五，農(nóng)田水利困境背后的巨大損失。因為所有溝渠均基本堵塞或填平，水無法排出，因而，每次下雨時，旱作物便可憐地泡在水里，從而造成嚴(yán)重減產(chǎn)甚至絕收。Z村每個小組都有田被水淹，基本情況見表2。

表2 各組農(nóng)田被淹基本情況表

表2中的數(shù)據(jù)是通過訪談多位村組干部和村民后的保守估計，且是雨水一般時的情況，而雨水嚴(yán)重時，這個總數(shù)字將會達到更高，如2008年8月28日至30日的三天大雨，四組被淹的實際面積達到300畝以上。

如何計算這些數(shù)字所帶來的損失？這里面有一個相對變化的量。也就是說，并不是以前就不會被水淹，同樣，因為地勢低洼，以前水也同樣淹沒部分農(nóng)田。但從面積上來說，2005年以前，其數(shù)字總體約在500畝左右，此后，因每年都不清淤，且溝渠淤塞嚴(yán)重后，水位自然抬高，一些以前屬于高地不會被淹的農(nóng)田也開始淹水。從產(chǎn)量損失來說，2005年以前，每次淹水因排水時間快，一般在4天以內(nèi)能排完，快的時候，2到3天便可以將水排完。但2005年以后，由于各種農(nóng)田水利設(shè)施都無法發(fā)揮實質(zhì)作用，其排水時間延長了一半以上。到目前為止，排水時間一般均在7天左右。碰到大水時，如2008年8月28日至30日三天大雨，使得有近500畝的棉田15天還未能將水排完。而這種雨量如果是以前渠道通暢的時候，一般能在7天內(nèi)排完。因此，產(chǎn)量上的損失是，2005年以前，因排水時間快，減產(chǎn)大約能控制在20%左右，而現(xiàn)在減產(chǎn)量一般均在40%到60%左右。

以表2中的一般情況來估算，參考2009年的棉花價格，2005年以前，其損失大約為21.6萬元。而這個數(shù)字還是擴大估算了的，因為2005年之前受澇面積至少要低于600畝。但即使如此，以這個數(shù)字估算，與現(xiàn)在的損失對比，還是非常明顯的。現(xiàn)在的損失基本都在43.2萬元到64.8萬元。與2005年前相比，現(xiàn)在的損失增加了2到3倍，即要多損失21.6萬元到43.2萬元。以全村1837畝的計稅面積算，畝均損失較2005年前增加117.58元到235.16元。這里面還包括科技進步所帶來的種子抗?jié)衬芰υ鰪娏说惹闆r在內(nèi)。如果按照2005年以前的種子的質(zhì)量來估算的話，這一損失的數(shù)字還會增加。而這個計算僅僅是以棉花為例，同理，還有冬季種了的油菜，來年春上如果剛好碰上開花時節(jié)受澇，幾乎可以絕收。但即使就僅算棉花的損失，也足以說明農(nóng)田水利的損壞與弱化，對農(nóng)民的危害以及對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全的危害有多么大。畝均增加的損失數(shù)字比我們現(xiàn)在的糧食直補、農(nóng)機補貼、良種補貼等各項綜合補貼累加起來的數(shù)字還要多，即使我們目前的農(nóng)業(yè)補貼再增加幾個百分點，也趕不上取消農(nóng)業(yè)稅以來的農(nóng)田水利設(shè)施的損壞對農(nóng)民所造成的損失的增長幅度。

三、農(nóng)田水利困境的原因分析

制度困境和組織困境既是當(dāng)前農(nóng)田水利困境中最重要的層面，但又并非根本層面，真正造成當(dāng)前農(nóng)田水利出現(xiàn)如此困境的是社會層面的問題。而社會層面歸根結(jié)底便是人的問題。農(nóng)田水利盡管需要配套的制度及其實踐、組織及其管理，但這些制度和組織都必須與人對接，也就是與具體的農(nóng)戶對接。從這個意義上來說，當(dāng)前農(nóng)田水利的困境不簡單地是制度問題，也不簡單地是組織問題，更不主要是錢的問題，甚至也不是合作問題，而是人的問題。

如何理解人的問題，我認(rèn)為從技術(shù)路線的失敗可以窺探一斑。如渠道修建后，如何解決漏水的問題以及渠道淤塞的問題，從簡單的角度來說，只要堅持清淤和每年春播和冬播過后將渠道維護好，其問題就不會太嚴(yán)重。但正是因為這一問題無法解決，才會使得漏水問題和淤塞問題嚴(yán)重起來。從技術(shù)的角度，我們將渠道建成三光渠或U型渠，這些問題就會迎刃而解。然而，目前的農(nóng)田水利現(xiàn)狀告訴我們，問題依然存在。每個農(nóng)民都是理性的，他們都有極強的使自己利益最大化的沖動，盡管長期來說，個人也會因此受損，但在短期內(nèi)，個人的理性做法卻是為自己帶來利益的。因而，每個理性的個人才會將好好的U型渠砸碎，讓其方便過水到自己田里，將三光渠挖開，以方便水排出。由此，我們會發(fā)現(xiàn)，本質(zhì)上仍是人的問題，僅靠技術(shù)路線的任何改善都無濟于事，且成本也會極其高昂。技術(shù)路線走到極端就是走上以色列模式，每塊田里都裝好一個水表，所有水全部商品化——要用時打開龍頭，不要時關(guān)掉。但是，中國一方面顯然無法負(fù)擔(dān)如此高成本的水利；另一方面，即使灌溉可以采取此種手段，但排澇則完全無法采取這種手段。灌溉也許可以通過流量來計算，但排澇實際上是無法精細量化的，只能以公共品或準(zhǔn)公共品來提供。以Z村為例，U型渠和三光渠不行，是否我們可以從技術(shù)角度考慮更加牢固的渠道呢？比如說，換成鋼鐵建成的渠道。但既然用一般的鐵鍬可以敲碎U型渠，也就可以用電鋸鋸斷鋼鐵建的渠道，這種可能性完全有。對于集體來說，也許填塞一小段渠道可以造成幾十萬元的損失，但那并非填塞渠道的個人的損失，相反，對于破壞者而言，他的利益是最大化的，哪怕是增加1元錢，相比于他不破壞而言，那也是增加收入了。同理，我們可以理解堤面和堤身為什么遭到如此多的毀壞，卻沒有及時修復(fù)。因為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干部也很清楚農(nóng)民的這個特性，你今天去把堤填上，農(nóng)民明天就把土給你拖走。總之，無論你從技術(shù)上想什么辦法，農(nóng)民都可以為了使自己個體的利益最大化而將你的一切努力破壞。

因而，我們會發(fā)現(xiàn)，水利問題本身并不是一個簡單的水利問題，或者說不是簡單的一個技術(shù)問題。水渠漏水也好，淤塞也好，本身都不重要，重要的是如何使得其不淤塞或不漏水后仍能持續(xù)利用。要想做好這一點，就必須要考慮與這些硬件對接的農(nóng)戶的問題，也即回到人的問題上來。那么，Z村人到底是什么樣的人？或者說，Z村農(nóng)民到底是什么樣的農(nóng)民？又或者說，這些人就擺在這里了，作為國家應(yīng)如何治理？如何使他們變成秩序的維護者，而不是破壞者？

Z村農(nóng)民是現(xiàn)代農(nóng)民，其特點非常鮮明，個人十分理性。現(xiàn)代性的核心應(yīng)是理性，這種理性既可以說是社會的理性，也可以說是個人的理性，而本質(zhì)和基礎(chǔ)還是個人的理性。而Z村農(nóng)民顯然具備這一核心條件。Z村農(nóng)民的私人權(quán)利觀念十分發(fā)達，這從我們對他們在農(nóng)田水利中的糾紛的描述便可以看出來。當(dāng)一個私對一個私的時候，這種私權(quán)對私權(quán)的侵犯就會造成嚴(yán)重的個人之間的沖突。比如，如果甲將乙的水?dāng)r住，那么，乙就不會善罷甘休，除非，甲所攔住的不僅僅是乙一戶，還攔住包括丙丁戊己庚辛壬……那么邏輯就會不一樣了，一定是私權(quán)可以得以實現(xiàn)，而公權(quán)可以合理合法地遭到侵害。私權(quán)發(fā)達，且私權(quán)意識如此濃烈，這也是現(xiàn)代農(nóng)民難得的特質(zhì)。當(dāng)然，也許這種現(xiàn)代農(nóng)民的特質(zhì)還不太完全如公德的缺乏，以及為了私權(quán)的實現(xiàn)，可以對公權(quán)任意踐踏的現(xiàn)象還不完全符合一個成熟的現(xiàn)代農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)。但是，僅以其個人理性與私權(quán)彰顯，就可以看出，其現(xiàn)代色彩已非一般農(nóng)村的一般農(nóng)民所具有。但恰恰是這樣，我認(rèn)為，對Z村農(nóng)民的研究才有意義。盡管其他農(nóng)村和其他農(nóng)村的農(nóng)民未必如Z村和Z村農(nóng)民那樣，但如果整個社會都必然要邁向現(xiàn)代的話，Z村農(nóng)民現(xiàn)在的特征可以說就是研究當(dāng)前中國農(nóng)村和中國農(nóng)民的一個理想類型，盡管不同的區(qū)域會有差異，但如果個人理性的增長和私權(quán)的發(fā)達成為一個趨勢的話，Z村和Z村農(nóng)民就具有普遍意義。

因此，如果我們從人的角度來看待Z村農(nóng)民現(xiàn)在的特質(zhì)，我們就會拋開以傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，站在道德的高度對其進行指責(zé)的做法，而是客觀理性地看待他們現(xiàn)在的行為及其背后的邏輯。這不簡單地是一個所謂的個體極端理性從而導(dǎo)致集體非理性的問題，而是一個現(xiàn)代國家應(yīng)如何治理現(xiàn)代農(nóng)民的問題。但是，這并不是說，農(nóng)村社會邁向現(xiàn)代，農(nóng)民成為現(xiàn)代農(nóng)民后，公的事業(yè)如農(nóng)田水利等就必然會出現(xiàn)如當(dāng)前Z村那樣的局面。而之所以會有當(dāng)前困局的出現(xiàn)，就在于我們對農(nóng)民的認(rèn)知仍存在于想象中。換句話說，也就是我們沒有弄清我們的農(nóng)田水利所對接的農(nóng)民到底是什么樣的農(nóng)民。如果不清楚我們的制度所實施的對象、我們組織所要管理的對象的特質(zhì)，不了解現(xiàn)在和過去的區(qū)別，他們又怎么可能讓這兩個層次之間對接并協(xié)調(diào)起來呢？所以，出現(xiàn)當(dāng)前的系列困境也就不可避免了。

我們再回過頭來看，為什么會有當(dāng)前困境的出現(xiàn)。當(dāng)我們已經(jīng)清楚地明白了現(xiàn)代農(nóng)民的個人理性與私權(quán)發(fā)達的特質(zhì)后，我們再檢視我們當(dāng)前的制度。我們恰恰是沒有按照現(xiàn)代規(guī)則來治理農(nóng)田水利的。這表現(xiàn)在兩個方面，其一是對于私權(quán)損害公權(quán)的問題束手無策甚至是縱容；其二是盡管使用了一些現(xiàn)代社會的手段來治理農(nóng)田水利，然而卻是想當(dāng)然地簡單照搬，胡亂切脈，亂開藥方，如以分為特點從而瓦解鄉(xiāng)村組三級的統(tǒng)籌能力的市場化的改革思路。越是現(xiàn)代農(nóng)民和現(xiàn)代農(nóng)村，其實越需要現(xiàn)代國家的治理。Z村農(nóng)民是直接呼喚國家的，他們經(jīng)常說：“農(nóng)田水利之所以差，是因為沒人管了。”這就表明，國家的“管”也即治理天然地具有合法性。同時也表明，只要國家真的“不管”了，就必然會出問題，秩序必然會無法維系。因此，只有現(xiàn)代國家才可能完成這種治理任務(wù)。要解決所有這些困境，國家不僅不能退出，而且也不能僅僅是介入，而是要“回來”。

四、政策建議

第一，教育和鍛造有公德的農(nóng)民，重新塑造社會基礎(chǔ)。

好的制度一定要與好的農(nóng)民對接，否則，無論技術(shù)上怎樣改進，總是無法徹底解決問題。當(dāng)前的農(nóng)民已經(jīng)不是我們想象中的傳統(tǒng)的農(nóng)民，他們已經(jīng)是非常理性且私權(quán)觀念極濃的現(xiàn)代農(nóng)民，他們的問題在于缺乏公德心，私的發(fā)達在目前是以肆意無情地踐踏公為基礎(chǔ)的，因此，最根本的問題在于如何教育和鍛造有公德的農(nóng)民，從而重新塑造健康的社會基礎(chǔ)。

如何教育，我認(rèn)為有兩個辦法，其一是多開會，也即農(nóng)民自我教育。我們經(jīng)常問農(nóng)民人心為什么散了，人為什么自私了從而肆意踐踏公時，他們說“現(xiàn)在與過去不一樣了，這么多年都不開會了，什么情況都不清楚，人心怎能不散呢？”“老百姓是什么，百姓就是百心，本來就無法將心用到一塊，不開會討論怎么行？”其二是從反面教育。當(dāng)現(xiàn)代農(nóng)民陷入到極端的私權(quán)中，肆無忌彈地?fù)p害公時，作為公的代表者——國家，應(yīng)該站出來告訴農(nóng)民這是錯誤的，是不對的，如果繼續(xù)這樣，就可以采取懲罰措施，進行強制教育。如果說現(xiàn)在的農(nóng)民在農(nóng)田水利建設(shè)與維護中已經(jīng)陷入迷途的話，就需要外在的強制性力量進來干涉，將他們從迷途中拉回來。

第二，建立現(xiàn)代國家政權(quán)體系末端，重新組織現(xiàn)代農(nóng)民。

個人極端理性，私權(quán)極端發(fā)達的農(nóng)村，就無法產(chǎn)生任何內(nèi)生的權(quán)威，也即無法從內(nèi)部產(chǎn)生“牽頭的人”，但他們卻又極其需要一個這樣的人。這種情況下，任何一個沒有公權(quán)力的人或沒有公權(quán)力認(rèn)可的人，即使有公心，想?yún)⑴c到公益事業(yè)建設(shè)與維護中，不僅不會得到村民的支持，反而會遭到譏諷?！澳闼憷蠋?，你憑什么管我，你又不是什么干部？”這是那些破壞公共設(shè)施后的農(nóng)民在面對有公心的人的指責(zé)時所作出的反應(yīng)，我們從村民和村干部的談話中經(jīng)常聽到。

因此，必須在農(nóng)村重建國家政權(quán)體系末端，重新將現(xiàn)代農(nóng)民組織到國家最基層的框架中來。此時建立現(xiàn)代國家政權(quán)體系末端與此前的人民公社時期不一樣，那個時候主要是為了解決如何從農(nóng)業(yè)中提取剩余來支持工業(yè)建設(shè)而成立的，而現(xiàn)在則是真正意義上的將國家政權(quán)建設(shè)深入到最底層。與其介入時表現(xiàn)出一種曖昧，還不如干脆將底層政權(quán)化?；蛘咧辽僮尙F(xiàn)在的行政村一級成為基層政權(quán)的末端（特別是對于那些經(jīng)過合村并組后的行政村而言，更有必要這樣做，而讓村民小組一級實行自治。這樣一來，或許不僅僅是農(nóng)田內(nèi)水利的困境得以解決，整個農(nóng)村的棋局都可能會走活。

[1]羅興佐.村莊水利中的用水規(guī)則及其實踐基礎(chǔ)［J］.湛江師范學(xué)院學(xué)報，2009，（5）.

[2]羅興佐.村級組織和農(nóng)民抗旱中的水利設(shè)施［J］.調(diào)研世界，2006，（8）.

[3]羅興佐.一事一議難題與農(nóng)田水利供給困境［J］.調(diào)研世界，2006，（4）.

[4]劉岳，劉燕舞.當(dāng)前農(nóng)田水利的制度困境與組織困境［J］.探索與爭鳴，2010，（5）.

[5]葉興慶.論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革［J］.經(jīng)濟研究，1997，（6）.

[6]陶勇.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題探索［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2001，（10）.

[7]羅興佐，劉書文.市場失靈與政府缺位——農(nóng)田水利的雙重困境［J］.中國農(nóng)村水利水電，2004，（12）.

[8]羅興佐，賀雪峰.鄉(xiāng)村水利的組織基礎(chǔ)——以荊門農(nóng)田水利調(diào)查為例［J］.學(xué)海，2003，（6）.

[9]羅興佐，賀雪峰.論鄉(xiāng)村水利的社會基礎(chǔ)——以荊門農(nóng)田水利調(diào)查為例［J］.開放時代，2004，（2）.