唐慶鵬,康麗麗

(南京師范大學(xué)泰州學(xué)院,江蘇泰州 225300)

試論當(dāng)前我國政策創(chuàng)新的制約因素及路徑選擇

唐慶鵬,康麗麗

(南京師范大學(xué)泰州學(xué)院,江蘇泰州 225300)

政策創(chuàng)新是以新的理念為指導(dǎo)對政策進(jìn)行改革、完善和發(fā)展,以適應(yīng)新的政策環(huán)境的政府行為和活動。政策創(chuàng)新是對整個(gè)政策過程的創(chuàng)新和突破,是政策實(shí)踐的積極探索。政策創(chuàng)新受內(nèi)結(jié)構(gòu)和外結(jié)構(gòu)諸多因素影響,當(dāng)前應(yīng)著力從觀念、主體、配套機(jī)制、法制化、政策學(xué)習(xí)等方面著手加快推進(jìn)政策創(chuàng)新。

政策創(chuàng)新;制約因素;解決辦法

政策創(chuàng)新既是國家創(chuàng)新體系的重要組成部分,也是政府創(chuàng)新的重要組成部分。當(dāng)前,對作為政府管理國家和社會的基本工具或手段的公共政策創(chuàng)新已經(jīng)引起各方的關(guān)注,“在新形勢下,我國在政策、法規(guī)和法律上的創(chuàng)新任務(wù)十分繁重”[1],政策創(chuàng)新從理論研究到實(shí)踐運(yùn)用,都已經(jīng)迫在眉睫。

一、政策創(chuàng)新的涵義

所謂政策創(chuàng)新是指以新的理念為指導(dǎo)對公共政策進(jìn)行改革、完善和發(fā)展,以適應(yīng)新的政策環(huán)境的政府行為和活動。政策創(chuàng)新既是對舊政策的改革,又是對新政策的探索發(fā)展;既強(qiáng)調(diào)政策內(nèi)容的開拓創(chuàng)新,又注重政策全過程的創(chuàng)新;既關(guān)注政策效益最大化,又注重政策成本的控制。具體來說,政策創(chuàng)新至少包括四個(gè)方面:

1.政策創(chuàng)新要有新理念為指導(dǎo)。政策創(chuàng)新理論認(rèn)為,公共政策創(chuàng)新首先是一種理念上的突破,特別強(qiáng)調(diào)理念的先導(dǎo)作用?！八枷虢夥攀巧鐣兏锏那疤?理念創(chuàng)新是一切創(chuàng)新的先導(dǎo)”[2]。政策創(chuàng)新作為創(chuàng)新體系的重要組成部分,當(dāng)然也要以理念的創(chuàng)新為先導(dǎo)?！坝^念創(chuàng)新和實(shí)事求是是政策創(chuàng)新的重要前提,觀念的創(chuàng)新決定著政策創(chuàng)新的進(jìn)程?！盵3]

2.政策創(chuàng)新是政府和民眾雙方的互動行為與活動,是一項(xiàng)持續(xù)的系統(tǒng)工程。政策創(chuàng)新的“新”不僅體現(xiàn)在內(nèi)容上“新”,更應(yīng)該貫徹于整個(gè)系統(tǒng)過程,特別是引入多元主體參與政策全過程,而且“公共政策創(chuàng)新在政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)都有可能發(fā)生,而決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)的創(chuàng)新可能更重要”[4]。

3.政策創(chuàng)新是適應(yīng)新的政策環(huán)境的需要。創(chuàng)新既是一種改變,更重要的是一種適應(yīng)。改變現(xiàn)有的存在,使之適應(yīng)社會的發(fā)展變化,這才是創(chuàng)新的根本。“公共政策創(chuàng)新從根本上說是對社會發(fā)展變化的一種適應(yīng)”[5]。政策系統(tǒng)的環(huán)境不僅向系統(tǒng)提出政策要求,而且還提供公共政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)和公共政策價(jià)值的選擇取向。

4.政策創(chuàng)新是有價(jià)值、有成本的行為活動。一方面,政策創(chuàng)新的目的不是一般的實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)和責(zé)任,而是發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新機(jī)會,獲得創(chuàng)新凈收益,政策創(chuàng)新就是一次利益的權(quán)威性再調(diào)整、再分配。因而,在這一過程中必然有群體發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新所帶來的機(jī)會,獲得創(chuàng)新收益。另一方面,政策創(chuàng)新同時(shí)是政府有成本的活動。成本包括設(shè)計(jì)、制定和組織實(shí)施新政策的費(fèi)用,清除既存政策的費(fèi)用,消除變革阻力的費(fèi)用及政策創(chuàng)新的機(jī)會成本等等。

二、政策創(chuàng)新的制約因素分析

目前,我國政策創(chuàng)新受多種因素的制約,按照政策創(chuàng)新系統(tǒng)的邊界來看,可以從外結(jié)構(gòu)性因素和內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素兩個(gè)維度加以分析。

1.政策創(chuàng)新的內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素。按照決策主體邊界,政策創(chuàng)新主體自身的一系列影響因素構(gòu)成了政策創(chuàng)新的內(nèi)結(jié)構(gòu)環(huán)境。而這些影響因素中,理念是先導(dǎo),官員考核制度是動力,規(guī)范化是根本保障。第一,決策理念是政策創(chuàng)新的首要制約因素。所謂決策理念,是指人們在現(xiàn)實(shí)的決策活動之前建立起來的關(guān)于決策的前提條件、途徑、步驟等的觀念模型。決策理念的本質(zhì)規(guī)定是指能夠反映客觀規(guī)律和主體的現(xiàn)實(shí)需求。決策過程中必須遵循的客觀規(guī)律和內(nèi)在根據(jù)是進(jìn)行決策活動的重要依據(jù)和行為規(guī)范,是實(shí)現(xiàn)決策活動科學(xué)化、合理化的重要保證。決策理念作為一個(gè)系統(tǒng),其內(nèi)在規(guī)定包括主體目的、客體規(guī)律、系統(tǒng)思維、技術(shù)創(chuàng)造等具體內(nèi)容。理念的創(chuàng)新是一切創(chuàng)新的先導(dǎo),涉及到政策創(chuàng)新,這里包含了兩層意思:一是包括政策創(chuàng)新在內(nèi)的創(chuàng)新活動應(yīng)該在一定的理念指導(dǎo)下進(jìn)行,不能盲目進(jìn)行;二是要實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新,首先應(yīng)該創(chuàng)新理念,創(chuàng)新的理念逐步轉(zhuǎn)化為治國理政的制度規(guī)范和工作機(jī)制,從而傳達(dá)到政策創(chuàng)新中來。因而,決策理念對政策創(chuàng)新的制約主要體現(xiàn)在對政策創(chuàng)新的指導(dǎo)上。第二,官員考核機(jī)制是政策創(chuàng)新的動力因素。政績考核制度一定程度上形成了政策創(chuàng)新的重要的激勵(lì)作用,政府官員既可能為追求與維護(hù)公共利益、不斷增強(qiáng)政府合法性的基礎(chǔ)而進(jìn)行政策創(chuàng)新,也有可能是為實(shí)現(xiàn)自身的個(gè)人目標(biāo)、追求自身的個(gè)人發(fā)展而進(jìn)行政策創(chuàng)新。精心設(shè)計(jì)的科學(xué)合理的官員考核機(jī)制可以內(nèi)化為官員推動政策創(chuàng)新的巨大動力。合理的考核機(jī)制如果能包含政府官員是否具有獨(dú)特的政策規(guī)劃能力,能否進(jìn)行政策創(chuàng)新等,必然會極大地刺激政府官員政策創(chuàng)新,反之亦然。同時(shí),合理的考核機(jī)制還有利于激勵(lì)官員不斷學(xué)習(xí)以提高自身知識素質(zhì),考核機(jī)制提供了“天高任鳥飛”的環(huán)境。沒有勇氣或不思進(jìn)取的人隨著時(shí)間的推移,必將產(chǎn)生越來越大的壓力,從而促進(jìn)其轉(zhuǎn)化或被淘汰。第三,規(guī)范化是決定政策創(chuàng)新持續(xù)進(jìn)行的根本保障?！耙?guī)范化是現(xiàn)代公共政策的一個(gè)基本原則”[6],規(guī)范化同樣也是政策創(chuàng)新的重要原則。一是政策創(chuàng)新要有規(guī)范的技術(shù)程序保障?？茖W(xué)合理的技術(shù)程序主要包括政策問題的診斷、政策方案的設(shè)計(jì)、政策的合法化以及政策的修正等步驟,發(fā)揮制度程序應(yīng)有的現(xiàn)實(shí)功能將技術(shù)程序制度化、法律化既有可能又有必要。程序的規(guī)范化有利于為相關(guān)的政策制定和政策問題的解決提供科學(xué)的技術(shù)支撐和規(guī)范的制度保障。二是政策創(chuàng)新的成果需要規(guī)范化。政策創(chuàng)新的成果規(guī)范化是指政策創(chuàng)新形成的政策產(chǎn)品以制度化的形式保持并推廣開來。政策創(chuàng)新成果如果不能適時(shí)規(guī)范化,政策創(chuàng)新便不能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值最大化,甚至隨時(shí)間的推移,政策創(chuàng)新有被埋沒的可能。當(dāng)然,一項(xiàng)政策創(chuàng)新成果是否具有規(guī)范的必要和意義,還需要通過一定時(shí)間的實(shí)踐檢驗(yàn)。

2.政策創(chuàng)新的外結(jié)構(gòu)性因素。政策環(huán)境是政策創(chuàng)新的外部決定因素,“公共政策過程作為政治產(chǎn)品的生產(chǎn)過程,生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、由誰生產(chǎn)等,完全取決于公共政策環(huán)境變化所產(chǎn)生的新的需求”[7]。作為涉及政策全過程的政策創(chuàng)新,同樣受制于外部環(huán)境。影響和制約政策創(chuàng)新的外部因素多種多樣,其中政府府際間競爭、公共參與及政策的路徑依賴效應(yīng)是最為突出的外部制約因素。第一,府際間競爭是政策創(chuàng)新的重要誘致因素。府際間的競爭力包括縱向和橫向競爭?？v向競爭是指中央政府與地方政府間的競爭,其競爭指向是集權(quán)與分權(quán)的競爭。橫向競爭是指地方政府之間的競爭,地方政府間的競爭是建立在地區(qū)間綜合實(shí)力、地區(qū)間競爭力的基礎(chǔ)上。改革開放以來,隨著我國市場化改革和政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域分權(quán)的展開,政府之間圍繞經(jīng)濟(jì)資源展開激烈競爭,從而各級各類政府不斷謀求加強(qiáng)自身競爭優(yōu)勢,而確立競爭優(yōu)勢的一個(gè)基本路徑是不斷創(chuàng)新,包括政策創(chuàng)新。在中國社會轉(zhuǎn)型期,政府之間的競爭更多地表現(xiàn)為政策創(chuàng)新的競爭,通過各種政策的制定和執(zhí)行以提升一個(gè)地區(qū)的競爭力。政府間的各種競爭要求政策制定者不斷提高素質(zhì),增強(qiáng)決策能力。競爭產(chǎn)生壓力,壓力促使政府創(chuàng)新,從而推動政府政策創(chuàng)新。第二,公共參與是政策創(chuàng)新的合法基礎(chǔ)?！肮舱邉?chuàng)新中失敗的重要原因在于缺乏應(yīng)該具有的合法性”[8]。合法性是公共政策的生命,一項(xiàng)政策只有具有合法性才能得到社會的認(rèn)同和遵循。在現(xiàn)代社會中,公共政策的合法性基礎(chǔ)又源自社會公眾的普遍認(rèn)同和接受,而且也只有當(dāng)政策得到廣泛的社會支持時(shí),它才能擁有較高水平的合法性,獲得較高水平的政府效能。公共政策創(chuàng)新是對傳統(tǒng)政策的一種新突破,在這一過程中,會受到諸多傳統(tǒng)勢力的阻礙,通過擴(kuò)大公眾參與,對于順利推進(jìn)政策創(chuàng)新有著很好的促進(jìn)作用。對于提升政策創(chuàng)新來說,公民參與的意義在于,可提供創(chuàng)新所需要的智慧、知識以及信息。公民參與可以集中民眾智慧,吸收不同領(lǐng)域知識,并為政府管理者提供及時(shí)有效的信息,從而提升政府政策創(chuàng)新能力。公共參與實(shí)際上是政策創(chuàng)新民主化的體現(xiàn),它涉及到政策制定、政策執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié),政策創(chuàng)新能否吸納廣泛的公共參與,獲得廣泛的民眾支持直接決定了政策創(chuàng)新的合法性。政策創(chuàng)新的民主化有利于公眾對公共政策創(chuàng)新的充分理解并能夠獲得制定、執(zhí)行等多方面的支持,有利于推進(jìn)政策創(chuàng)新的進(jìn)行,即“民主的力量是公共政策創(chuàng)新活動根本動力,也是決定政策創(chuàng)新活動性質(zhì)的客觀因素”[9]。第三,路徑依賴效應(yīng)的影響。路徑依賴是道格拉斯·C·諾斯將人類技術(shù)演進(jìn)過程中的自我強(qiáng)化現(xiàn)象的論證推廣到制度變遷方面的新解釋。他認(rèn)為制度變遷和技術(shù)變遷一樣存在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制。這種機(jī)制使制度變遷一旦走上某一條路徑,它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。所以人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇,沿著既定的路徑,經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道,迅速優(yōu)化;也可能順著原來錯(cuò)誤的路徑繼續(xù)下滑,最終被“鎖定”在一種惡性循環(huán)的無效率狀態(tài)[10]。這種路徑依賴?yán)碚撏瑯舆m用于政策創(chuàng)新,政策創(chuàng)新對舊政策、舊制度的路徑依賴,通過三個(gè)維度顯現(xiàn):一是政策創(chuàng)新的歷史初始條件會提供強(qiáng)大的制度慣性,沿著初始的改革路徑和既定的方向運(yùn)行。二是意識形態(tài)和認(rèn)知能力對制度的穩(wěn)定和變革具有重要作用,人們總希望按以往的經(jīng)驗(yàn)繼續(xù)下去。三是已成型的政策、制度中所形成的既得利益集團(tuán)會出于自身利益的考慮極力維護(hù)現(xiàn)行的制度,阻礙制度創(chuàng)新。

三、新時(shí)期我國政策創(chuàng)新的路徑

新時(shí)期我國面對日益復(fù)雜和變幻莫測的國際國內(nèi)環(huán)境,政策問題變得更加復(fù)雜且呈現(xiàn)發(fā)展變化態(tài)勢,這要求政府必須能夠根據(jù)實(shí)際情況作出科學(xué)合理的決策,從而很好地解決政策問題,實(shí)現(xiàn)善治。這也就要求政府在行使公共政策時(shí)必須不斷改進(jìn)、不斷尋求突破,進(jìn)行政策創(chuàng)新。

1.轉(zhuǎn)變觀念,創(chuàng)新思維,積極進(jìn)行政策創(chuàng)新探索。第一,政策創(chuàng)新首先要轉(zhuǎn)變落后的保守的觀念。當(dāng)前主要是破除害怕創(chuàng)新、創(chuàng)新觀念淡薄兩種觀念的阻礙。前者是因?yàn)閷φ邉?chuàng)新的結(jié)果持悲觀態(tài)度,不敢進(jìn)行創(chuàng)新嘗試;后者是因?yàn)樾姓賳T自身的素質(zhì)問題,沒有積極開拓創(chuàng)新的意識。第二,加強(qiáng)培養(yǎng)政策主體的創(chuàng)新思維。面對日益復(fù)雜的政策環(huán)境,采取常規(guī)思維模式認(rèn)識和處理遇到的問題,已經(jīng)難以獲得滿意的效果,這就必須適當(dāng)?shù)耐黄瞥Ｒ?guī)思維的束縛,運(yùn)用創(chuàng)新思維如逆向思維、組合思維、收斂性思維和發(fā)散性思維等解決政策問題。第三,加強(qiáng)政策主體的知識提升和經(jīng)驗(yàn)積累。知識和經(jīng)驗(yàn)為創(chuàng)新活動提供了基礎(chǔ),尤其在體制改革和社會轉(zhuǎn)型的特殊環(huán)境中,我們面臨的是大量的、前所未有的、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的政策問題,若要拿出令人滿意的創(chuàng)新政策方案,必須不斷增加知識存量和優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)。

2.充分發(fā)揮中央、地方政府及人民群眾三個(gè)政策創(chuàng)新主體的積極性,形成良性政策創(chuàng)新機(jī)制。我國在政策創(chuàng)新中,基層民眾有創(chuàng)新的原動力。公共政策的創(chuàng)新是在互相依賴的行動者的網(wǎng)絡(luò)中完成的,如果過于注重政府單方面的作用,忽視政策行動者多層次性和異質(zhì)性,必定會帶來公共政策的失敗。因而,當(dāng)前有必要廣泛吸納民眾參與到政策創(chuàng)新過程中,形成中央、地方政府、民眾三者互動的機(jī)制。具體包括擴(kuò)大民眾的知情權(quán)和參與權(quán),拓寬利益表達(dá)渠道;保障中央權(quán)威,增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào);適當(dāng)增強(qiáng)地方自主權(quán),保護(hù)和調(diào)動地方政府的積極性。此外,在政策創(chuàng)新整個(gè)過程中,一方面,應(yīng)該對相關(guān)行政官員、民眾進(jìn)行有效的政策宣傳、教育,使之能更好地參與到政策創(chuàng)新中來,減少政策創(chuàng)新的阻力;另一方面,政務(wù)公開是參與的前提,當(dāng)前有必要增加政策創(chuàng)新過程的公開化、透明化,以促進(jìn)多主體有效參與。

3.推動政策創(chuàng)新配套機(jī)制建設(shè)?，F(xiàn)代公共政策創(chuàng)新實(shí)質(zhì)是政策全系統(tǒng)、全過程的創(chuàng)新,不僅關(guān)注政策形成及落實(shí)的創(chuàng)新,而且關(guān)注對公共政策其他配套機(jī)制的研究,包括考評機(jī)制、糾錯(cuò)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等。政策創(chuàng)新是對處理實(shí)踐中的某一社會問題及其衍生問題的一種探索,其中存在著諸多不確定因素,因而需要在充分信息反饋的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行評估,繼而對其糾錯(cuò),同時(shí)對造成的損失進(jìn)行責(zé)任追究。此外,要進(jìn)一步完善政績考核機(jī)制,將政策創(chuàng)新納入政績考核指標(biāo),形成政府官員進(jìn)行政策創(chuàng)新的強(qiáng)大內(nèi)動力,進(jìn)而促進(jìn)政策創(chuàng)新。所以,我們在進(jìn)行政策創(chuàng)新時(shí)務(wù)必要注意切實(shí)推動相關(guān)配套機(jī)制的建設(shè),只有建立和完善諸如評估機(jī)制、糾錯(cuò)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等配套機(jī)制,充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用,才能保證政策創(chuàng)新順利進(jìn)行。

4.將政策創(chuàng)新納入法制化軌道。法制化內(nèi)在的本質(zhì)要求是人的能動性只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)發(fā)揮作用,而不能超越法律。作為政府的能動性重要體現(xiàn)的政策創(chuàng)新,并非可以隨心所欲地進(jìn)行,必須符合條例規(guī)定的一系列前提條件,應(yīng)當(dāng)遵循憲法的規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則,經(jīng)過提出建議、制定計(jì)劃及方案、組織實(shí)施、效果評估等基本程序;應(yīng)堅(jiān)持公開、公平、公正、科學(xué)民主的原則,廣泛吸收和鼓勵(lì)公眾參與,兼顧各方面利益,保障人民群眾分享改革創(chuàng)新成果;工作計(jì)劃及方案的制定,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的調(diào)查研究,并按照有關(guān)規(guī)定組織專家論證、技術(shù)咨詢和預(yù)測評估。因而,一方面,加強(qiáng)有關(guān)創(chuàng)新法律法規(guī)建設(shè),使政策創(chuàng)新活動做到有法可依,使政策創(chuàng)新制度化、規(guī)范化,更重要的是在法律范圍內(nèi)為政策創(chuàng)新拓展新的空間。另一方面,在時(shí)機(jī)成熟時(shí),將在長期的政策創(chuàng)新實(shí)踐中得來的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)起來,并以法律的形式加以固定。

5.加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)。政策學(xué)習(xí)包括兩方面:一方面,積極吸取以往政策改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),避免在政策創(chuàng)新中再次出現(xiàn)同樣的錯(cuò)誤;另一方面,積極學(xué)習(xí)其他地方政策創(chuàng)新成功的經(jīng)驗(yàn)。前者我們必須建立在科學(xué)、準(zhǔn)確的政策評估、政策分析的基礎(chǔ)上,只有通過科學(xué)、準(zhǔn)確的政策評估、政策分析,我們才能真正了解以往政策改革受挫、甚至無效的真正原因,才能從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。后者則需要國家賦予地方更多的政策創(chuàng)新的自主權(quán),使地方政府在不違背國家總體規(guī)劃的前提下,根據(jù)本地實(shí)際嘗試各種創(chuàng)新模式,這樣有利于政策創(chuàng)新探索的多樣化,地方政府間相互學(xué)習(xí)政策創(chuàng)新成功經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)失敗教訓(xùn),不斷深化政策創(chuàng)新。

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A

1671-6701(2010)01-0049-04

2010-01-06

唐慶鵬 (1983-),男,安徽樅陽人,碩士,南京師范大學(xué)泰州學(xué)院教師;康麗麗 (1983-),女,江蘇如東人,碩士,南京師范大學(xué)泰州學(xué)院教師。

[責(zé)任編輯 常和平]