●杜志淳

高校落實(shí)黨代會(huì)常任制不宜設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)

●杜志淳

在黨代會(huì)常任制的探索實(shí)踐中，高校具有特殊性，因此應(yīng)該根據(jù)高校的實(shí)際有選擇地借鑒吸收基層經(jīng)驗(yàn)。關(guān)于黨代會(huì)的組織載體建設(shè)，就不宜模仿基層經(jīng)驗(yàn)盲目設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)：高?，F(xiàn)有的會(huì)議機(jī)制尚未理順，常設(shè)機(jī)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致銜接機(jī)制不暢；高校黨代會(huì)的功能相對(duì)簡(jiǎn)單，無(wú)需常設(shè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使。同時(shí)，從高校的組織整合、會(huì)議成本等角度衡量，常設(shè)機(jī)構(gòu)也不是科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。

高校黨代會(huì)；常設(shè)機(jī)構(gòu)；會(huì)議機(jī)制；組織整合；會(huì)議成本

在基層黨代會(huì)的常任制試點(diǎn)探索中，大都注重組織機(jī)構(gòu)的載體建設(shè)，并有常設(shè)機(jī)構(gòu)的制度安排。盡管各地的做法不盡相同，但黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)還是非常普遍的，大體可以歸納為三類(lèi)：一是常務(wù)機(jī)構(gòu)，即基層黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也是負(fù)責(zé)黨代會(huì)閉會(huì)期間的功能性組織；二是專(zhuān)門(mén)委員會(huì)機(jī)構(gòu)，主要是體現(xiàn)黨代會(huì)職能的組織，以彰顯黨代會(huì)的權(quán)威性；三是辦公性組織，負(fù)責(zé)黨代會(huì)的行政事務(wù)處理。還有一些地方進(jìn)行了更加前沿的探索，如在最早進(jìn)行常任制試點(diǎn)的浙江省椒江區(qū)的實(shí)踐中，曾嘗試取消黨委常委會(huì)，實(shí)行區(qū)委員制，將黨委全委會(huì)作為黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。很多第二批試點(diǎn)單位也進(jìn)行了類(lèi)似的嘗試，比如羅田的常設(shè)機(jī)構(gòu)制度確定全委會(huì)是常設(shè)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)黨的日常工作。[1]這些探索對(duì)于黨內(nèi)權(quán)力的重新配置、創(chuàng)新黨的執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)方式都起到了積極作用，有助于提高黨的執(zhí)政績(jī)效與領(lǐng)導(dǎo)水平，黨內(nèi)民主的創(chuàng)新精神值得肯定。

高校在實(shí)施黨代會(huì)常任制的過(guò)程中，吸收了基層很多有益的經(jīng)驗(yàn)。關(guān)于常設(shè)機(jī)構(gòu)，學(xué)術(shù)界也有建議設(shè)立此類(lèi)常設(shè)組織的呼聲。[2]根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》規(guī)定，高?；鶎咏M織的設(shè)置“應(yīng)本著精干、高效和有利于加強(qiáng)黨的建設(shè)的原則”要求，結(jié)合黨代會(huì)在高校的特殊性，本文認(rèn)為，高校實(shí)施黨代會(huì)常任制不宜設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)。

一、高?，F(xiàn)有的會(huì)議機(jī)制尚未理順，再設(shè)置常設(shè)機(jī)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致體制銜接不暢

高校盡管行政級(jí)別很高，一般為司局級(jí)，有些高校甚至是副部級(jí)。但高校具有特殊性，黨員人數(shù)相對(duì)較少，黨員結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，同地方動(dòng)輒數(shù)萬(wàn)黨員的規(guī)模不能相提并論。目前，常規(guī)的高校會(huì)議機(jī)制已經(jīng)比較健全，在一所擁有萬(wàn)人規(guī)模的高校中，已經(jīng)設(shè)有“教師代表大會(huì)”、“婦代會(huì)”、“學(xué)生代表大會(huì)”、“院系黨政聯(lián)席會(huì)議”等常規(guī)性會(huì)議機(jī)制，用以解決高校不同領(lǐng)域的事務(wù)問(wèn)題。高校黨代會(huì)是這些會(huì)議的補(bǔ)充和創(chuàng)新。事實(shí)上，由于高校的探索尚未完成，黨代會(huì)的出現(xiàn)需要調(diào)整現(xiàn)有的會(huì)議機(jī)制，以避免出現(xiàn)不同會(huì)議間的交叉和重疊現(xiàn)象。有些會(huì)議已經(jīng)出現(xiàn)了沖突，很多代表甚至都是多元身份，兼有兩個(gè)甚至更多會(huì)議代表的角色。盡管黨代會(huì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，但“教代會(huì)”的權(quán)力也有其法定性，尤其是對(duì)所有教職工而言，教代會(huì)的代表性同黨代會(huì)的代表性的廣度還是比較明顯的。因此，從現(xiàn)有的高校管理體制而言，設(shè)立常任制的常設(shè)機(jī)構(gòu)似不必要。

這一問(wèn)題在基層探索中也是存在的。比如，深圳市寶安區(qū)的黨代會(huì)常任制試驗(yàn)就有這樣的困惑：一是省、市、縣每年都要開(kāi)人大、政協(xié)會(huì)議，現(xiàn)在又增加了一次黨代會(huì)，地方領(lǐng)導(dǎo)精力有限，難以兼顧；二是黨內(nèi)“三會(huì)”職權(quán)難以劃分，哪些職權(quán)歸黨代表大會(huì)、哪些歸全委會(huì)、哪些歸常委會(huì)沒(méi)有明確界定；三是每一次年會(huì)的內(nèi)容不好確定，難以與人大會(huì)、政協(xié)會(huì)的主題錯(cuò)開(kāi)。[3]在最早實(shí)行取消黨委常委會(huì)的椒江，以全委會(huì)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的做法現(xiàn)在也已經(jīng)終止，而椒江恢復(fù)黨委常委會(huì)體制的根本原因是體制銜接不暢。常設(shè)機(jī)構(gòu)的弊端開(kāi)始顯現(xiàn)。在高校，這一矛盾更加突出。

本質(zhì)上，高校實(shí)施黨代會(huì)常任制的根本目的是為了使高校黨的領(lǐng)導(dǎo)地位得以鞏固，從而使高校在貫徹黨的教育路線(xiàn)方面具有自覺(jué)性和主動(dòng)性。在微觀層面，高校落實(shí)黨代會(huì)是為了鞏固黨對(duì)高等教育的領(lǐng)導(dǎo)，為了實(shí)現(xiàn)人才的培養(yǎng)和教育。高校現(xiàn)有的會(huì)議機(jī)制也是為了教育和團(tuán)結(jié)廣大師生員工的政治核心，突出高校黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)在高校教學(xué)、科研、管理的堡壘作用?，F(xiàn)有的教代會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)議等制度，尚待與黨代會(huì)作出必要的區(qū)分。在這些機(jī)制尚未理順以前，高校落實(shí)黨代會(huì)常任制不宜設(shè)置常設(shè)機(jī)構(gòu)，否則就是加大了體制摩擦的系數(shù)。

二、高校黨代會(huì)的功能相對(duì)簡(jiǎn)單，無(wú)需常設(shè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使

在現(xiàn)有的主張高校黨代會(huì)設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)的呼聲中，最為共識(shí)的觀點(diǎn)是，建立常設(shè)機(jī)構(gòu)能夠確保黨代會(huì)功能的發(fā)揮。有建議認(rèn)為，高校應(yīng)該仿照基層探索的做法，設(shè)立監(jiān)督委員會(huì)、管理委員會(huì)、決策咨詢(xún)委員會(huì)三個(gè)常務(wù)機(jī)構(gòu)，分別行使黨代會(huì)日常監(jiān)督、代表管理和服務(wù)、決策咨詢(xún)服務(wù)三種職能。在這三個(gè)機(jī)構(gòu)中，監(jiān)督委員會(huì)由非黨委和紀(jì)委成員組成，其職責(zé)是受黨代會(huì)的委托，對(duì)黨委和紀(jì)委人員及其工作行使檢查、咨詢(xún)、評(píng)議、測(cè)評(píng)、監(jiān)督和罷免權(quán)；管理委員會(huì)主要承擔(dān)黨代表管理和服務(wù)的日常工作；決策咨詢(xún)委員會(huì)則主要進(jìn)行重大決策的調(diào)查研究，并對(duì)決策實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估和反饋。[4]這是從現(xiàn)代科層制組織管理視角的認(rèn)識(shí)結(jié)論，在理論上是可行的，具有一定的科學(xué)基礎(chǔ)。但是，如果全面分析高校黨的現(xiàn)行組織結(jié)構(gòu)，我們便能夠發(fā)現(xiàn)這些功能已經(jīng)具有載體，紀(jì)律檢查、黨辦、黨委會(huì)等，是現(xiàn)有高校黨的組織架構(gòu)，并發(fā)揮著制度化的功能。盡管學(xué)術(shù)界所倡導(dǎo)的黨代會(huì)功能同黨的領(lǐng)導(dǎo)的日常組織功能不盡一致，后者主要為黨代表服務(wù)，為黨代表履行代表職責(zé)設(shè)定。但考慮到高校黨代會(huì)年會(huì)制度的特殊性，黨代表的履職功能發(fā)揮盡管會(huì)受到一定的影響，仍然有正常的反映渠道和機(jī)制。在高校，單獨(dú)設(shè)立黨代會(huì)的數(shù)個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)只會(huì)增加組織惰性，而不利于黨代會(huì)功能的深化和發(fā)掘。

有研究認(rèn)為，基層實(shí)施“黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)有助于提高黨代會(huì)的權(quán)威性”，有利于更好地發(fā)揮黨代會(huì)的功能。[5]在高校的實(shí)踐中，這是有差異的。首先，高校是知識(shí)分子匯聚之所，也是各種思想文化的集散之所，黨代會(huì)的功能無(wú)需獨(dú)立的常設(shè)機(jī)構(gòu)體現(xiàn)，而是來(lái)自于廣大教職員工的政治認(rèn)同。由于廣大知識(shí)分子思想活躍、政治民主追求和現(xiàn)實(shí)批判的理性精神很強(qiáng)，他們普遍對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)在批評(píng)中持認(rèn)同態(tài)度，反倒對(duì)官僚主義的組織強(qiáng)化持反感態(tài)度。這固然是知識(shí)分子追求價(jià)值觀差異造成的，但黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該根據(jù)時(shí)代發(fā)展需要和高校實(shí)際而有所區(qū)別。其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威是執(zhí)政實(shí)際績(jī)效的自然衍生，是執(zhí)政合法性的自然體現(xiàn)，不是通過(guò)組織化的網(wǎng)絡(luò)覆蓋就能夠?qū)崿F(xiàn)的。在高校，由于知識(shí)分子掌握的信息資源比較廣泛，思想比較前沿，對(duì)于黨的執(zhí)政實(shí)績(jī)有一定的了解，如果沒(méi)有可靠的執(zhí)政績(jī)效和能力，即使常設(shè)機(jī)構(gòu)能夠賦予黨代會(huì)的權(quán)威，也無(wú)法得到黨員知識(shí)分子的合法性認(rèn)同。最后，所謂的常設(shè)機(jī)構(gòu)能夠帶來(lái)黨代會(huì)的權(quán)威的觀點(diǎn)，片面地夸大了組織化的機(jī)制力量，而忽視了常設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)于黨代表獨(dú)立性、代表性、選擇性、差異性的追求，黨代表在自己的任期內(nèi)很可能更多地陷入在常設(shè)機(jī)構(gòu)布置的各種工作中，而很少能夠深入黨員教職工之中，無(wú)法充分獲得黨員群眾的呼聲和訴求。如果出現(xiàn)這樣的極端，則失去了高效實(shí)施黨代會(huì)常任制的意義。

三、設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)會(huì)加大高校組織整合的難度

在高校，設(shè)置常設(shè)機(jī)構(gòu)會(huì)加劇黨的組織網(wǎng)絡(luò)過(guò)于精細(xì)化的窘境。最典型的表現(xiàn)是，高校黨的各種活動(dòng)都必須以各級(jí)黨組織為載體，因此形成了一個(gè)高度精細(xì)化的黨組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)有兩個(gè)特征：一是下級(jí)組織被動(dòng)接受上級(jí)組織布置的任務(wù)，并且要保質(zhì)保量地完成；二是根據(jù)黨章原則，下級(jí)組織要接受上級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)，從而形成了一個(gè)基層黨委→基層黨總支→基層支部→黨小組的金字塔結(jié)構(gòu)。在實(shí)踐中，過(guò)于精細(xì)化的組織網(wǎng)絡(luò)是有消極性的。由于科層制分工和責(zé)任機(jī)制的約束，這種金字塔的組織已經(jīng)被鍛煉為非常精細(xì)的官僚化組織樣式，工作上難免會(huì)有官僚主義的作風(fēng)。主要的弊端是：第一，精細(xì)化的組織強(qiáng)化了黨的執(zhí)政的官僚化傾向，不能有效了解普通黨員的實(shí)際需要，而且往往會(huì)拉開(kāi)同普通黨員的距離，易于導(dǎo)致普通黨員與黨組織的疏離感。第二，黨的組織化黨建思路具有制度的剛性約束力，不容易應(yīng)對(duì)千變?nèi)f化的基層社會(huì)實(shí)踐事務(wù)，特別是高校思想的活躍無(wú)法通過(guò)常設(shè)機(jī)構(gòu)的途徑得以實(shí)現(xiàn)目的。第三，精細(xì)化的組織黨建加大了執(zhí)政成本，不但有數(shù)量眾多的“黨員干部”，而且還存在黨務(wù)工作的浪費(fèi)現(xiàn)象。

組織管理學(xué)理論認(rèn)為，不同組織間的交易費(fèi)用越高，則組織管理的績(jī)效水平就會(huì)越低。在高校，現(xiàn)有的黨組織權(quán)力體系相對(duì)具有權(quán)責(zé)明確的跡象，黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)勢(shì)必打破這一相對(duì)明晰的格局，需要增加重新整合權(quán)力和機(jī)制的成本，這是組織間的額外“交易費(fèi)用”。因此，在協(xié)調(diào)現(xiàn)有黨組織的權(quán)力體系方面，高校設(shè)置黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)要面對(duì)來(lái)自現(xiàn)實(shí)的沖突和關(guān)系復(fù)雜化的風(fēng)險(xiǎn)。比如，負(fù)責(zé)監(jiān)督的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在協(xié)調(diào)同黨的紀(jì)律檢查部門(mén)間關(guān)系，配置監(jiān)督權(quán)力方面就存在難以理順的沖突和重疊，黨內(nèi)主要權(quán)力機(jī)構(gòu)間的關(guān)系如何規(guī)范化、權(quán)力配置如何科學(xué)化將成為極為棘手的問(wèn)題。而常設(shè)機(jī)構(gòu)同現(xiàn)有權(quán)力體制的其他沖突，如椒江實(shí)行的取消常委實(shí)施委員制的做法被叫停，能夠反映出這一制度設(shè)計(jì)的弊端。對(duì)于追求學(xué)術(shù)發(fā)展和育人為先的高校而言，黨的組織管理是為了實(shí)現(xiàn)黨的教育方針路線(xiàn)和政策，常設(shè)機(jī)構(gòu)將會(huì)造成組織間交易費(fèi)用的增加，不利于組織協(xié)調(diào)。

四、常設(shè)機(jī)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致高校黨代會(huì)的成本-收益失衡

現(xiàn)代組織學(xué)理論認(rèn)為，任何組織的運(yùn)作都需要投入相應(yīng)的人力、物力和財(cái)力等資源，組織數(shù)量越多、規(guī)模越大，則成本越大。在擁有公共權(quán)力的組織中，這種資源耗費(fèi)更加驚人。高校設(shè)置黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)無(wú)疑會(huì)加大這種組織成本，會(huì)擠占本來(lái)就很緊張的高校教育資源。最突出的表現(xiàn)是黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)的人事成本很高。總體來(lái)說(shuō)，黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該由兩部分人組成，一部分是常設(shè)機(jī)構(gòu)中各部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者；另一部分是常設(shè)機(jī)構(gòu)的一般工作人員。這兩部分人的管理成本將成為高校設(shè)置常設(shè)機(jī)構(gòu)不得不面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。由于黨的執(zhí)政時(shí)間較長(zhǎng)，已經(jīng)形成了相應(yīng)的制度化傳統(tǒng)，很多事務(wù)管理和重大問(wèn)題的決策往往需要組織化的途徑解決，已經(jīng)形成了比較龐大的干部隊(duì)伍。初步估算，高校目前的機(jī)構(gòu)相對(duì)較多，常設(shè)的黨政機(jī)構(gòu)和群團(tuán)組織大概在30個(gè)左右，共有副處級(jí)以上級(jí)別的干部100多人，如果再加上二級(jí)學(xué)院的黨政人員100名左右，一個(gè)高校的副處級(jí)以上干部人數(shù)在200人左右，占全部教職工比例的五分之一到十分之一；如果聯(lián)系黨員人數(shù)，則這個(gè)比例在五分之一以下。這一數(shù)據(jù)尚不包括高校黨政部門(mén)中數(shù)量眾多的科級(jí)干部，其總數(shù)也在100人以上。盡管黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)所增加的工作人員和干部數(shù)量不會(huì)太多，有些甚至可以兼職，但總是在增大黨的領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍。這樣龐大的干部比例顯然不符合機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的原則，不利于提高黨的領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效水平，這樣任其發(fā)展下去，有可能使我們的執(zhí)政黨演變?yōu)楣倭耪h，有損黨的執(zhí)政形象。

從成本-收益的角度衡量，也不宜設(shè)立此類(lèi)常設(shè)機(jī)構(gòu)。即使投入較少，如果效益更少，那么絕對(duì)數(shù)量的成本不是很高，也不應(yīng)該投入，這是資源的浪費(fèi)。[6]在高校的實(shí)踐中，由于黨代會(huì)是執(zhí)政黨的執(zhí)政機(jī)制，這種投入不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的衡量，還包括政治上的衡量因素，如從黨內(nèi)權(quán)力的重組，以及可能相應(yīng)帶來(lái)的政治成本。高校的黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)相對(duì)較為簡(jiǎn)單和明晰，主要的問(wèn)題在于常設(shè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)成本。因?yàn)楦咝１旧硎鞘聵I(yè)單位，其資金來(lái)源于財(cái)政撥款，一次年會(huì)大概花費(fèi)8-10萬(wàn)元，另外還要耗費(fèi)大約20個(gè)人1個(gè)月左右的時(shí)間，實(shí)行常設(shè)機(jī)構(gòu)制度后，這些成本必將繼續(xù)擴(kuò)大。在當(dāng)前機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的背景下，高校設(shè)置黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)更是不妥。

總之，課題組的研究認(rèn)為，高校設(shè)置黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)是不科學(xué)的。在各種關(guān)系尚未理順的情況下，黨代會(huì)的組織實(shí)施載體可以由高校黨的現(xiàn)有組織部門(mén)落實(shí)實(shí)施，如果工作需要，也應(yīng)該不設(shè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，最好實(shí)行非常設(shè)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，這樣可以有效避免黨代會(huì)因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置而出現(xiàn)的各種官僚主義、文牘主義等不良現(xiàn)象。

[1]羅田縣委組織部.從常委當(dāng)家到“全委”謀事——羅田縣試行黨代會(huì)常任制工作回眸[J].黨員生活，2008（11）.

[2][4]鄭衛(wèi)榮，葉建.高校黨內(nèi)民主建設(shè)的制度創(chuàng)新與流程優(yōu)化——高校黨代會(huì)常任制建設(shè)探究[J].理論導(dǎo)刊，2009（5）.

[3]沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)借鑒寶安黨代會(huì)常任制刷新政治生活[N].南方日?qǐng)?bào)，2004-9-22.南方網(wǎng)http://www.southcn.com/news/dishi/shenzhen/shizheng/200409220030.htm

[5]樸林.中國(guó)共產(chǎn)黨代表大會(huì)運(yùn)作機(jī)制研究——對(duì)浙江省臺(tái)州市黨代會(huì)常任制改革的調(diào)查與思考[A].中共中央黨校2006年博士學(xué)位論文.

[6]中共四川省委組織部課題組.黨的代表大會(huì)常任制運(yùn)行及走向研究[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2003（21）.

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1009-928X（2010）01-0017-03

本文為2008年度教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題委托項(xiàng)目“高校落實(shí)黨代會(huì)代表任期制實(shí)施方法研究”的階段性成果。作者系華東政法大學(xué)黨委書(shū)記、教授、博士研究生導(dǎo)師，國(guó)務(wù)院特殊津貼享受者。

■責(zé)任編輯：晏蔚青