●徐 珂 郭小兵

基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的城市基層群眾自治機(jī)制研究
——基于上海市新華街道的個(gè)案分析

●徐 珂 郭小兵

本文分析了我國(guó)基層社會(huì)民主自治的歷史經(jīng)驗(yàn)和面臨的挑戰(zhàn)；通過深入剖析上海市新華街道個(gè)案，闡述了基層黨組織應(yīng)如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，化挑戰(zhàn)為機(jī)遇，既促進(jìn)基層自治建設(shè)，又加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)；總結(jié)了在個(gè)案經(jīng)驗(yàn)中獲得的基層自治機(jī)制的啟示，即：基層群眾自治在現(xiàn)實(shí)生活中應(yīng)該也必然是一種共治，基層自治要采取組織的形式、走專業(yè)化道路，基層黨組織在基層自治中應(yīng)發(fā)揮引領(lǐng)、服務(wù)作用。

基層自治；黨組織；城市社區(qū)

一、中國(guó)基層社會(huì)民主自治的歷史經(jīng)驗(yàn)和面臨的挑戰(zhàn)

中國(guó)鄉(xiāng)村自治的歷史久遠(yuǎn),從秦漢至明清,封建中央集權(quán)國(guó)家組織就一直在基層社會(huì)實(shí)行一定程度的鄉(xiāng)村自治。在新中國(guó)成立后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市基層社會(huì)主要表現(xiàn)為單位而不是社區(qū)，是強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)的狀態(tài)，基層社會(huì)被黨政一體化領(lǐng)導(dǎo)，行政性占主導(dǎo)，城市基層缺乏基本的自治空間和能力。經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使單位制式微和瓦解，強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)局面改觀。我國(guó)的城市基層社會(huì)結(jié)構(gòu)也由單位制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向社區(qū)制結(jié)構(gòu)。社會(huì)的發(fā)育給社會(huì)管理和整合帶來(lái)了新的問題，城市基層社區(qū)的居民自治的實(shí)質(zhì)性發(fā)展正是源于基層社會(huì)治理的需要。單位體制逐漸解體后，原來(lái)單位辦社會(huì)所負(fù)擔(dān)的多元化職能必然要回歸社區(qū)。同時(shí)，單位體制外的社會(huì)空間急劇膨脹，個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)都需要社區(qū)來(lái)管理，外來(lái)民工、流動(dòng)人口更給社區(qū)工作帶來(lái)許多新的難題。

中國(guó)城市社會(huì)由單位制結(jié)構(gòu)向社區(qū)制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，對(duì)于以傳統(tǒng)的單位為基層的中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說面臨著如何調(diào)整和適應(yīng)新的形勢(shì)的問題。無(wú)論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單位黨建還是在新時(shí)期的社區(qū)黨建，其最終目的是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)社會(huì)層的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)社會(huì)層的工作要解決執(zhí)政深度和穩(wěn)度的問題。執(zhí)政深度取決于政黨能夠在社會(huì)上獲得多少支持，這種支持基于何種原因，是否能夠可持續(xù)。執(zhí)政的穩(wěn)度與深度有密切關(guān)系，取決于政黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)，政黨支持人群在社會(huì)中的分布和比例等等。所以社區(qū)黨建是黨的社會(huì)層領(lǐng)導(dǎo)的根基和實(shí)現(xiàn)方式。在社區(qū)黨建中如何保持和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，保證黨對(duì)社會(huì)的有效整合，具有挑戰(zhàn)性。

同時(shí)，社區(qū)自治需要基層黨組織的組織和引導(dǎo)，因此對(duì)黨的建設(shè)也是機(jī)遇。首先，黨的基層組織是國(guó)家協(xié)調(diào)與社會(huì)關(guān)系的重要途徑。其次，黨的基層組織是基層群眾自治發(fā)展的重要政治力量?；鶎幼灾蔚闹黧w是社會(huì)個(gè)體，但是，社會(huì)個(gè)體的結(jié)構(gòu)是多元的，社會(huì)關(guān)系也是比較松散的，自治組織與自治活動(dòng)要在這種社會(huì)中發(fā)展，就需要有一個(gè)主導(dǎo)性的力量。因此，基層群眾自治的發(fā)展需要有效的政治力量支撐。在中國(guó)社會(huì)和政治生活中，這個(gè)主導(dǎo)力量自然是黨的基層組織。從一定意義上講，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，是發(fā)展基層群眾自治的內(nèi)在要求。

二、新華街道的案例分析和典型經(jīng)驗(yàn)

上海市長(zhǎng)寧區(qū)新華街道的基層民主自治工作開展得卓有成效，基層黨建在基層自治中發(fā)揮著積極的領(lǐng)導(dǎo)作用，獲得過全國(guó)明星街道稱號(hào)。

1.小區(qū)物業(yè)自治。新華小區(qū)是老式弄堂，由于缺乏物業(yè)公司管理，長(zhǎng)期以來(lái)存在臟亂差的局面，治安環(huán)境也不好。居民雖然都有改善的愿望，但一直苦于沒有有威望的、具合法性的個(gè)人或組織來(lái)把大家組織起來(lái)。后來(lái)新一屆新華居委會(huì)黨總支書記，從建立與大家的信任開始，最終把小區(qū)的物業(yè)自治小組建立起來(lái)了，小區(qū)的綜合環(huán)境改善非常大。新華小區(qū)黨總支和居委會(huì)在日常工作中非常注意防止自治小組成為一個(gè)脫離民意基礎(chǔ)的組織，無(wú)論大事小事，都引導(dǎo)自治小組去征詢每一戶居民的意見。每次碰到需要解決的社區(qū)問題，小組成員都會(huì)事先開會(huì)討論，設(shè)想出一些解決問題的方案，再去征詢其他居民的意見。凡有重要決議，必須開“聽證會(huì)”。

從以上案例中我們可以看出：小區(qū)物業(yè)自治，是緣于社區(qū)治理的需要。社區(qū)管理出了問題，政府無(wú)法包辦，因?yàn)橘Y金不足，物業(yè)公司也不會(huì)來(lái)管理了，那就只能居民自己管理；需要居民自治并不必然產(chǎn)生居民自治。小區(qū)以前的臟亂差狀況有很長(zhǎng)時(shí)間了，苦于沒有人來(lái)組織他們進(jìn)行自治。基層黨組織及時(shí)組織開展自治小組工作，獲得了居民的贊賞和支持；基層黨組織是通過做群眾工作獲得居民信任后才組織自治小組的；自治小組本身的持續(xù)和發(fā)展需要有一套規(guī)范，規(guī)范的原則是民主協(xié)商。自治的本質(zhì)在于民主而不是某個(gè)人或某幾個(gè)人的專斷，只有大家都參與進(jìn)來(lái)，自治才會(huì)是長(zhǎng)久的。

2.突發(fā)事件處理。2007年10月，地鐵10號(hào)線要在新華街道陳家巷居委的2068弄登云公寓附近施工，需要占用一個(gè)大花園將近三分之二的面積。陳家巷的黨總支書記在接到通知之后，先在黨內(nèi)形成了統(tǒng)一意見。然后黨總支把登云公寓的居民分成三種類型，一是經(jīng)濟(jì)條件好、政治覺悟高的老干部；二是一般的工薪階層家庭；三是經(jīng)常需要依靠政府救濟(jì)的弱勢(shì)群體。黨總支把樓組里所有的黨員都召集起來(lái)，負(fù)責(zé)上門給居民做工作。在這起事件中，黨總支和居委會(huì)的工作并不僅僅是保證居民不要上訪，一方面，他們主動(dòng)與施工單位溝通，幫助居民爭(zhēng)取權(quán)利。他們估算了施工對(duì)于居民的各種損失，代表居民與施工部門商談補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。另一方面還聯(lián)系了上海市房屋質(zhì)量監(jiān)測(cè)中心，實(shí)地測(cè)量施工對(duì)于居民住宅安全的影響，為今后可能產(chǎn)生的法律糾紛收集證據(jù)。最后，居民的情緒保持了穩(wěn)定，施工順利進(jìn)行，沒有發(fā)生一起上訪事件。

以上對(duì)地鐵施工事件的處理，體現(xiàn)出基層黨組織基層群眾工作的方法和策略，有的方法和策略是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，有的是新時(shí)期的創(chuàng)新。具體分析如下：接到通知后，基層黨組織保持鎮(zhèn)定，并首先在黨組織內(nèi)部民主形成意見，分析處理對(duì)象的特點(diǎn)，最后提出解決方案。根據(jù)居民對(duì)象不同，說服工作講究的策略不同：對(duì)于老干部，如果平時(shí)很關(guān)心他們的生活，尊重他們，和他們講市政工程建設(shè)的道理，他們是能夠理解和樂于接受的；對(duì)于相對(duì)弱勢(shì)的群體，由于受到黨和政府的關(guān)心和救濟(jì)比較多，平時(shí)也多和居委會(huì)和基層黨組織打交道，因此對(duì)黨組織和居委會(huì)具有某種情感性和依靠性，他們也是支持這項(xiàng)工作的；對(duì)于最難說服的那一部分居民，黨組織的策略是解決他們目前的實(shí)際困難以及盡量爭(zhēng)取滿足他們的要求，讓溝通力強(qiáng)的黨員去做工作，發(fā)動(dòng)群眾去做群眾工作等等。

說服工作的效果如何，不在于說服工作本身，而在于：黨組織平時(shí)與居民的關(guān)系如何，是否能得到居民的信任，黨組織平時(shí)是否關(guān)心居民、公正維護(hù)居民利益；在修建地鐵的事件中，基層黨組織處于什么樣的立場(chǎng)，是處在極力保障工程施工的政府立場(chǎng)，還是為減少施工單位損失，抑或是公正、切實(shí)地維護(hù)相對(duì)弱勢(shì)的居民的實(shí)際利益？基層黨組織需要發(fā)揮群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)，養(yǎng)兵千日，用兵一時(shí)；需要在利益主體多元化的今天，真正做到公正，維護(hù)弱勢(shì)群體的利益，做合理而藝術(shù)的調(diào)停人，而不要盲目卷入利益沖突中。

3.社區(qū)專業(yè)工作室。俞靜工作室，是主要針對(duì)當(dāng)前各居民區(qū)新老交替、新進(jìn)的社區(qū)工作者缺乏實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)狀而建立的，旨在培養(yǎng)社區(qū)社會(huì)工作者。正式人員共3人，負(fù)責(zé)人為泰安居民區(qū)黨總支書記。君慧心理咨詢服務(wù)工作室，是為滿足社區(qū)各類人群心靈溝通、心理咨詢、心理服務(wù)而建立的。負(fù)責(zé)人為陳家巷居民區(qū)黨總支書記。蓉之林住宅小區(qū)物業(yè)管理工作室，是針對(duì)近年來(lái)因小區(qū)物業(yè)管理矛盾和爭(zhēng)議不斷增多、上級(jí)業(yè)務(wù)部門人力不足而建立的。負(fù)責(zé)人為左家宅居民區(qū)黨總支書記。

隨著改革的深入、社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)群眾的思想觀念發(fā)生一些變化，包括群眾利益訴求、民主訴求的新變化，維權(quán)意識(shí)、精神文化的新需求。專業(yè)工作室具有針對(duì)性，能有效地解決基層社會(huì)和居民出現(xiàn)的一些矛盾和問題，使得基層黨組織和居民群眾有了更多的溝通互動(dòng)。同樣在黨的工作方法上，工作室探討了如何將黨的傳統(tǒng)工作方法與專業(yè)化、社會(huì)化工作方法相結(jié)合，與專業(yè)性社會(huì)服務(wù)相結(jié)合的工作新路。例如，工作室心理咨詢?nèi)藛T認(rèn)為，很多居民的問題不是思想的問題而是心理的問題，如果沒有心理學(xué)的知識(shí)，而按照傳統(tǒng)的思想教育的方法做工作肯定事倍功半，甚至適得其反。工作室源自于哪里？回答這個(gè)問題就不能不提到黨的基層干部的智慧與作用，是他們首先在解決各自社區(qū)的問題中積累了經(jīng)驗(yàn)，然后尋求其他力量的幫助把工作室建立起來(lái)，也是這些基層干部負(fù)責(zé)工作室的主要工作，并取得很好的效果。工作室的工作確實(shí)給基層群眾自治以及社區(qū)群眾帶來(lái)了成效。首先，工作室具有教育的功能，比如俞靜工作室已先后為街道培養(yǎng)了兩批社區(qū)工作者，君慧心理咨詢服務(wù)工作室開展心理知識(shí)培訓(xùn)，蓉之林住宅小區(qū)物業(yè)管理工作室開展物業(yè)管理相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)培訓(xùn)；其次，真正化解了許多社區(qū)矛盾，為社區(qū)提供了免費(fèi)的服務(wù)；最后，它們本身作為一個(gè)居民的自治組織存在，同時(shí)它們也促進(jìn)了自治組織的產(chǎn)生和良性發(fā)展，比如蓉之林工作室協(xié)助小區(qū)成立業(yè)主委員會(huì)，幫助其有序開展工作等等。

三、新華經(jīng)驗(yàn)與啟示

新華街道的基層群眾自治在基層黨組織的引領(lǐng)下取得了階段性成果，其工作理念和思路給我們以如下啟示：

1.基層群眾自治在現(xiàn)實(shí)生活中應(yīng)該也必然是一種共治。所謂應(yīng)該是指，從群眾的概念分析來(lái)看，生活在基層社區(qū)中的黨員是社區(qū)群眾的一員，社區(qū)的基層黨組織除了具有執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，它本身也應(yīng)該是群眾自治中的一股重要的群眾力量。因此，群眾自治組織與基層黨組織應(yīng)該是共治的。所謂必然是基于以下的分析：首先，中國(guó)基層社會(huì)群眾缺乏民主自治的傳統(tǒng)，基層群眾自身自治觀念較弱，難以自發(fā)形成自治組織來(lái)治理社區(qū)。新華小區(qū)物業(yè)自治小組的個(gè)案告訴我們，基層社會(huì)尤其是城市基層社會(huì)缺乏具有威望的群眾組織者，這樣的狀況下談基層自治和基層民主無(wú)疑是口號(hào)上的。因此，其他力量包括黨組織以及國(guó)家行政來(lái)推動(dòng)社區(qū)自治的發(fā)展就是必然了。其次，基層社區(qū)是一個(gè)開放式的社會(huì)系統(tǒng)，社區(qū)自治必定不是封閉于社區(qū)的范圍內(nèi)。從社會(huì)系統(tǒng)的視角來(lái)看，群眾自治要依法自治，法制的制定與完善離不開國(guó)家力量的影響。黨和政府要領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)，它們的政治方針在基層社會(huì)必有體現(xiàn)，也就必然參與到社區(qū)自治中來(lái)?，F(xiàn)代社會(huì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)，商業(yè)組織對(duì)社區(qū)自治的影響從物業(yè)公司可見一斑。因此基層群眾自治不能僅僅從民主選舉的角度封閉地看問題，也不能把自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的行政對(duì)立，而應(yīng)從社區(qū)治理的視角來(lái)看共治的應(yīng)然性和必然性。

2.基層自治要采取組織的形式，走專業(yè)化道路。基層群眾自治需要采取組織化的方式進(jìn)行，組織的制度化、程式化、權(quán)威性等等是自治順利進(jìn)行的必要條件。組織的這些特點(diǎn)使得基層自治具有穩(wěn)定性和極強(qiáng)的操作性。沒有經(jīng)過組織化的群眾是很難有戰(zhàn)斗力的。但組織的這些特點(diǎn)并不能保證組織運(yùn)作的有效性，組織也可能流于形式，成為自治的擺設(shè)，甚至染上官僚的作風(fēng)。因此，成立某種基層自治組織不是來(lái)自于黨政的命令，而是來(lái)自于自治的需要，自然而然地形成于社區(qū)。像新華小區(qū)的物業(yè)小組、社區(qū)的專業(yè)工作室等等都是源于社區(qū)的需要，黨組織加以引導(dǎo)推動(dòng)而成，并不是空降而來(lái)的。組織成效的大小取決于組織成員間以及組織成員與組織外人員的溝通、協(xié)作的程度?；鶎幼灾谓M織要走專業(yè)化的道路是因?yàn)椋菏紫?，隨著社會(huì)分化的加劇，基層群眾的需要或者說基層存在的要解決的問題不是簡(jiǎn)單的籠統(tǒng)的說教或者一刀切的模式能解決，它需要專門的社會(huì)工作服務(wù)、專業(yè)化的知識(shí)來(lái)解決。比如新華街道的三個(gè)工作室，它們解決的是社區(qū)的專業(yè)性的問題，需要具備專業(yè)知識(shí)。就拿心理咨詢來(lái)說，沒有基本的心理學(xué)素養(yǎng)，基層群眾的心理問題就沒法解決。其次，基層社會(huì)包羅萬(wàn)象，分化的社會(huì)必然導(dǎo)致分化的服務(wù)和分化的組織。作為基層的自治組織，它也應(yīng)該多元化和專業(yè)化。另外從組織的效能來(lái)看，越是層級(jí)少的、技術(shù)性高的組織一般越具有效能。

3.基層黨組織在基層自治中應(yīng)發(fā)揮引領(lǐng)、服務(wù)作用。基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位應(yīng)如何在基層自治中體現(xiàn)？從新華街道的經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，他們把領(lǐng)導(dǎo)一詞作了很好的詮釋，也很好地體現(xiàn)了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用?！邦I(lǐng)導(dǎo)”一般的是帶領(lǐng)、導(dǎo)向、管理的含義，具有上級(jí)的俯視的感覺?；鶎狱h組織如果是以一種在上的、領(lǐng)導(dǎo)者、被服務(wù)者的姿態(tài)去領(lǐng)導(dǎo)基層自治無(wú)疑是會(huì)被邊緣化的。其實(shí)，在新華街道，服務(wù)與引領(lǐng)的語(yǔ)詞比領(lǐng)導(dǎo)的語(yǔ)詞更合適?；鶎拥念I(lǐng)導(dǎo)就是引領(lǐng)與服務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)在這里具有高度的一致性。從新華街道處理建地鐵產(chǎn)生的突發(fā)事件中可以看出，平時(shí)服務(wù)了、引領(lǐng)了，關(guān)鍵時(shí)刻才能領(lǐng)導(dǎo)與組織，才能實(shí)現(xiàn)基層自治。

[1]董建輝.傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)社會(huì)治理的歷史思考[J].中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究，2002，（4）

[2]林尚立.社區(qū)黨建:中國(guó)政治發(fā)展的新生長(zhǎng)點(diǎn)[J].上海黨史與黨建，2001，（3）

[3]王琳，宋曉輝.發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))和中國(guó)廣東城市社區(qū)建設(shè)與基層民主之比較[J].廣東培正學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（9）

[4]林尚立.上海政治文明發(fā)展戰(zhàn)略研究[M].上海：上海人民出版社，2004.

[5]施凱.黨的社會(huì)工作導(dǎo)論[M].上海：上海人民出版社，2006.

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A

1009-928X（2010）01-0037-03

本文系上海市政治文明辦2008年課題研究的部分成果。作者徐珂系復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院社會(huì)學(xué)系副教授；郭小兵系復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院社會(huì)學(xué)系碩士研究生。

■責(zé)任編輯：晏蔚青