□ 謝蒲定

自地方人大設立常委會以來，上下級人大常委會之間的關系，一直是人大工作者比較關心且存在疑惑的問題。理清和把握好上下級人大常委會之間的關系，對理順國家機關的關系、提高各級人大工作的水平和效率、推進人大工作實踐，有著積極的意義。

一、對準確定位上下級人大常委會關系的探索

1979年后半年起，縣級以上地方各級人大常委會陸續(xù)在全國各地建立起來。地方人大設立常委會，是我國人民代表大會的新的歷史舉措，各地方均沒有經(jīng)驗和可借鑒的模式，摸索中建立起來的各地方人大常委會如何開展好工作，需要上級的支持、幫助、指導，特別是下級人大常委會在實際中遇到的一些問題和困難，亟須上級人大常委會的幫助。剛剛出臺的地方組織法和之后制定的1982年憲法，對上下級人大常委會的關系并沒有十分明確的規(guī)定，但顯然不應等同或近似于黨委和政府那種上下級之間領導與被領導的關系。當時各地迫切要求全國人大常委會就如何準確把握上下級人大常委會之間的關系，給予較為明確的指導；而且有很多人尤其是許多從事地方人大工作的同志，希望把這一關系明確規(guī)定為領導與被領導的關系。為此，1980年4月8日至16日召開的五屆全國人大常委會第十四次會議，邀請省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責同志列席。常委會會議后的第二天即4月18日，彭真主持召開了全國各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責同志座談會。他說，根據(jù)法律規(guī)定，各級人大常委會直接對本級人民代表大會負責，并向它報告工作。上一級人大常委會與下一級人大常委會要加強聯(lián)系，但是，它們之間沒有領導關系[1]。他明確否定了上下級人大常委會之間存在“領導關系”，而指出了它們之間是“聯(lián)系關系”。后來，邀請省級人大常委會負責同志列席全國人大常委會會議逐漸形成慣例。雖然沒有統(tǒng)一的要求，但全國人大常委會邀請地方人大常委會負責同志列席會議，以及召開各省級人大常委會負責同志座談會的做法，給了地方人大常委會很好的示范。

1981年3月7日，彭真在全國各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責同志第二次座談會上，又一次談到上下級人大常委會的關系問題。全國人大常委會與各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會是什么關系？還是聯(lián)系制度好。全國人大常委會開會時，請地方人大常委會負責人來列席會議，讓大家發(fā)表意見，對全國人大常委會的工作有好處，是一個比較好的方法。他重申，全國人大常委會是對全國人大負責，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會是對各自的人大負責。如果是領導關系，二者的意見不一致了，那怎么辦？所以現(xiàn)在還是聯(lián)系制度好。至于聯(lián)系方法，還可以多研究一些辦法。全國人大常委會對地方人民代表大會及其常委會的監(jiān)督，主要是法律性質的監(jiān)督，保證我們國家在民主基礎上的集中統(tǒng)一。如果各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會制定的某些地方性法規(guī)，同全國人民代表大會或者全國人大常委會制定的法律、法令和根本性的方針、政策有抵觸，全國人大常委會就要干預了；如果同國務院的有關決定發(fā)生抵觸時，也要由全國人大常委會出面處理。當然，這種監(jiān)督、干預可以采取多種方式，可以由全國人大常委會決定糾正，也可以建議省級人大常委會重新考慮自己的決定。彭真進一步明確提出全國人大常委會與各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會的關系，是聯(lián)系關系、法律性質的監(jiān)督關系，不是上下級的領導關系[2]。彭真在這里提到了“監(jiān)督關系”。對于法律監(jiān)督權的行使，彭真在1983年6月六屆全國人大常委會第一次會議上又講到，省級人大和它的常委會行使自己的職權，只要同憲法、法律不抵觸，全國人大常委會就不干預。只是在發(fā)生違憲、違法的行為時，全國人大常委會才行使法律監(jiān)督權[3]。

但是，在地方上，如何把握上下級人大常委會的關系、上級人大常委會如何擺正位置并給予下級人大有效指導，對于已經(jīng)習慣于上級領導下級，上級發(fā)布命令和指示、下級具體執(zhí)行的各地方人大實際工作者，仍普遍感到困惑。因此，1984年5月28日彭真在全國人大常委會委員、各代表團團長和省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責人座談會上，就全國人大常委會和地方人大常委會的關系，作了一次較長的專門講話。全國人大是最高國家權力機關，地方人大是地方國家權力機關，它們都是國家權力機關，都是依照法律規(guī)定行使國家權力機關的職權。全國人大及其常委會對省級人大及其常委會，不好說是領導關系。建立縣級以上地方人大常委會，目的就是下放權力，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。全國人大常委會對省級人大常委會沒有領導關系，使地方國家權力機關的權力真正屬于地方，這才可能發(fā)揮兩個積極性，使地方在中央統(tǒng)一領導下因地制宜地把事情辦好。全國人大及其常委會不干預省級人大及其常委會依法行使職權。全國人大及其常委會對省級人大及其常委會，有法律監(jiān)督的責任，但是，法律監(jiān)督不同于領導關系，監(jiān)督是在事后。彭真還就全國人大常委會聯(lián)系省級人大常委會的內容和方式，做了較系統(tǒng)全面的總結和歸納。針對地方人大常委?會的摸索，除了談到監(jiān)督和聯(lián)系，還首次提到“指導”關系。他說，全國人大常委會對省級人大常委會，是法律監(jiān)督關系，不是領導關系，有些方面有指導作用也可以[4]。彭真的講話雖然主要是針對全國人大常委會和省級人大常委會的關系，但對地方各級人大都有針對性和指導性。這幾個講話經(jīng)中共中央轉發(fā)，下發(fā)全國，對地方人大常委會正確把握和處理好上下級的關系，規(guī)范地方人大常委會的工作，起了非常重要的作用。

應該說，彭真同志已經(jīng)相當全面地闡述了全國人大常委會和省級人大常委會、上一級人大常委會和下一級人大常委會的關系。但是由于各級人大常委會的工作仍處在一個從過去主要依靠政策辦事，逐步過渡到不僅依靠政策，還要依靠健全法制、依法辦事這樣的大轉變的過程中，“工作習慣、工作方法的改變不容易”[5]，關于全國人大常委會對地方人大常委會、上級人大常委會對下級人大常委會，究竟是領導、指導還是聯(lián)系，一些人大工作的同志還不能完全理解，甚至還有些意見。對此，1985年4月3日全國人大常委會副委員長陳丕顯在六屆全國人大三次會議上所作的全國人大常委會工作報告中說，全國人大常委會和地方人大常委會的關系是法律監(jiān)督關系，不是領導關系；有些方面是工作聯(lián)系，有些業(yè)務工作方面有一定的指導關系[6]。1986年9月彭真再一次講，有些問題的確不能領導，地方人大要審查、批準地方的經(jīng)濟計劃、預算、決算，我們怎么領導？選舉地方人大常委會、地方政府，怎么領導？那個權不屬于全國人大，也不屬于全國人大常委會。至于交流工作經(jīng)驗，每次開會都進行。各地人大之間，全國人大和各地人大之間互相交流經(jīng)驗，這方面叫什么都可以，叫聯(lián)系或叫指導都可以。還有在法律方面，各地人大有什么問題，全國人大常委會都作了回答。對于一些爭議，彭真建議不急于作結論，先埋頭干幾年，最后再確定到底是什么關系，監(jiān)督工作也是一樣，要不要領導？地方人大常委會對一些是否違法的問題，可以問全國人大常委會，全國人大常委會有解釋法律的職責，如果兩方對法律的理解發(fā)生了分歧和爭執(zhí)，常委會一解釋，必然會肯定一方、否定一方，所以法律解釋也包括有監(jiān)督的意思在內[7]。

可以說，至上世紀80年代中期，對上下級人大常委會關系的描述逐漸明晰起來。后來這種關系被概括為（法律上的）監(jiān)督、（工作上的）聯(lián)系、（業(yè)務上的）指導關系。雖然尚有一些不同的理解和看法[8]，但對上下級人大常委會關系的定位，“監(jiān)督、聯(lián)系、指導關系”這種概括基本上被普遍接受。

二、為什么是“監(jiān)督、聯(lián)系與指導”的關系

為什么上下級人大常委會之間是“監(jiān)督、聯(lián)系與指導”的關系？要較為準確、全面地理解和闡述這個關系，不僅必須基于我國的政權組織形式和國家結構形式，還要把握我國社會主義憲政和法治的基本原則，而且還得結合我國各級人大及其常委會的實踐。上下級人大及其常委會之間的關系，具有鮮明的中國特色。

第一，作為我國根本政治制度的人民代表大會制度是現(xiàn)代代議制民主制度的一種形式。“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督?！贝h制就是由一定區(qū)域內的人民民主選舉自己的代表，組成權力機關（代表機關），代表本區(qū)域人民的利益和意志，討論決定本區(qū)域內的重大事項；代表機關不論高低，只對所代表的人民負責，而不是對上負責[9]。我國各級人大均由人民（選民）直接或間接選舉產生，全國人大由各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會和解放軍選出的代表組成，也就是說由全國人民間接選舉產生，其權力由全體中國人民所賦予，代表全國各族人民的意志和利益；地方各級人大由選區(qū)選民或下一級人大選舉的代表組成，代表該區(qū)域內人民的意志，對選舉產生它的該區(qū)域人民負責，受該區(qū)域人民監(jiān)督。因此，各級人大在法律上是相對獨立的，地位是平等的，上下級之間不可能存在領導與被領導的關系。而各級人大常委會都是本級人大的常設機關，對本級人大負責并報告工作，因此，上下級人大常委會之間的關系事實上反映出的是上下級人大之間的關系，上下級人大常委會之間也就不可能存在領導與被領導的關系。

第二，人民代表大會實行民主集中制原則。代議機構一個顯著的特點就是集體行使職權，任何個人包括代議機構領導人都沒有權力作出實體性決定。一切法律法規(guī)和有法律效力的決定，都必須按嚴格的民主程序，通過大會民主討論和審議，最終以少數(shù)服從多數(shù)的方式表決作出[10]。以這樣的方式行使權力的不僅是各級人大，也包括各級人大常委會；人大代表和常委會組成人員依據(jù)選舉他的人民的意志行使審議和表決權。這種行權方式使各級人大常委會根本不可能形成領導與被領導、首長負責和快速決策的機制。全國人大及其常委會按照集體行使權力和會議討論決定的方式制定法律，并決定屬于全國性的、需要在全國范圍內統(tǒng)一作出決定的重大事項；省級及較大的市的人大及其常委會，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，依法制定地方性法規(guī)；民族自治地方人大依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例；地方各級人大及其常委會討論決定本行政區(qū)域內的重大事項，依照法律規(guī)定的權限，通過和發(fā)布決議，任免地方國家機關的領導人員，監(jiān)督有關國家機關的工作。人大及其常委會上下級之間的事權劃分基本是明晰的，各自均依照憲法法律獨立行使各自的職權，因此，上下級人大常委會也就沒有必要建立像黨委、政府或檢察院上下級那樣的領導關系。

第三，我國是一個人口眾多、地域廣大的國家，各地社會、政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展又很不平衡，什么都統(tǒng)到中央不行。中央管不了也辦不了那么多事情，中央過分集權對社會主義事業(yè)的發(fā)展不利。開始設立地方人大常委會很重要的目的是下放權力，把中央過分集中的權力分一部分給地方，從而調動地方的積極性。根據(jù)彭真同志對這個問題的說明，全國人大常委會對省級人大常委會沒有領導關系，就使地方國家權力機關的權力真正屬于地方，這才可能發(fā)揮中央和地方兩個積極性。全國人大及其常委會對地方的事情，上級人大常委會對下級行政區(qū)域的事務當然不是完全不管，但其“管”的方式不是直接去管、不是用行政命令的方式，而是通過制定法律和監(jiān)督法律的實施。從實際工作看，本地區(qū)的人民及其代表機關最清楚本地的情況，只有他們才能作出最符合實際、最正確的決定。上級人大及其常委會不能干預下級人大及其常委會依法行使職權，比如一個省的人大審查省政府提出的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算決算，全國人大不好干預，不然就沒有省一級的地方國家權力機關了。又如，省級人大選舉、罷免或者決定任免省級國家機關領導人員，全國人大都不應干預，不好干預也不必干預；地方黨、政對地方人事情況當然更熟悉。再如，全國人大代表是省級人大選舉產生的，省級人大有權罷免全國人大代表，全國人大對此怎么能干涉？所以，凡是省級人大及其常委會依法行使的職權，全國人大及其常委會都不能干預，否則就與憲法精神抵觸了，也不符合中央關于權力下放的精神[11]。

第四，我國畢竟是單一制的國家，國家權力和法制體系是統(tǒng)一的。因此不能以聯(lián)邦制國家議會與地方議會的關系理解我國上下級人大及其常委會之間的關系。全國人大與地方各級人大共同構成了我國國家權力機關體系。雖然全國人大及其常委會的權力范圍是屬于全國性事項，代表全國各族人民共同的意志和利益，地方各級人大的權力范圍是本行政區(qū)域內的事項，代表本行政區(qū)域內的人民的意志和利益，但是在我國，局部的事項從屬于整體的事項，全體的意志制約著部分的意志，局部的利益服從于共同的利益。上級人大常委會的職權事項相對于下級來說總是整體的、共同的，而下級人大常委會的職權事項相對于上級來說卻是局部的、部分的。因此各級人大及其常委會又不可能是完全獨立的。各級人大及其常委會均有義務維護國家權力統(tǒng)一和不可分割，維護社會主義法制體系的統(tǒng)一，保證國家法律法規(guī)的正確有效實施，保證上級人大決議決定的貫徹執(zhí)行。根據(jù)憲法、全國人大組織法、地方組織法、立法法、監(jiān)督法等法律規(guī)定，全國人大及其常委會除了統(tǒng)一行使國家立法權，還監(jiān)督和保證憲法法律的實施，地方各級人大制定的地方性法規(guī)和非立法性規(guī)范性文件，作出的決議、決定，以及其他行使職權的行為，都要受到全國人大及其常委會的監(jiān)督。上級人大常委會對下級人大常委會制定的規(guī)范性文件和決議決定等實施監(jiān)督，地方各級人大及其常委會必須保證全國人大及其常委會制定的法律、作出的決議決定在本行政區(qū)域內的遵守和執(zhí)行，必須保證行政法規(guī)和上級人大的決議決定在本行政區(qū)域內的遵守和執(zhí)行。全國人大常委會有權撤銷省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定的同憲法法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和不適當?shù)臎Q議決定，縣級以上地方各級人大常委會有權撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當?shù)臎Q議、決定、命令等。可見，全國人大及其常委會與地方各級人大及其常委會之間、上一級人大及其常委會與下一級人大及其常委會之間存在法律上的監(jiān)督關系。

第五，國家機關協(xié)調運轉才能實現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益和共同利益。上下級人大常委會之間保持有機聯(lián)系和信息溝通，才有利于上下配合、協(xié)調一致地完成共同的目標任務，保證法律法規(guī)和上級人大及其常委會決議決定的正確有效實施，保障人民群眾的根本利益和共同利益。上下級人大常委會之間保持一定的聯(lián)系溝通，比如通過一定形式的指導、座談、交流和總結，還可以快速提高人大常委會的工作水平和工作效果。另外，上下級人大常委會之間的聯(lián)系，也是各級人大聯(lián)系代表的一種方式。發(fā)揮人大的作用，就必須充分發(fā)揮代表的作用。通過間接選舉的上一級人大代表和常委會組成人員，是由選舉單位即下一級人大選舉產生的；而我國人大代表多為兼職，平常工作、生活在其選舉單位所在的行政區(qū)域內。無論是從對代表的了解程度還是從聯(lián)系代表的程度來看，下一級人大常委會都要勝于上一級人大常委會。因此，上一級人大常委會聯(lián)系本級人大代表，必須要做好與代表選舉單位即下一級人大常委會的聯(lián)系工作。可見，上下級人大常委會的聯(lián)系，是人大常委會行使好職權的要求。上一級人大常委會要行使好職權就要加強與下一級人大常委會的聯(lián)系，及時、充分、全面地了解情況、獲取信息，掌握本行政區(qū)域各部分的社會經(jīng)濟情況、矛盾和問題，了解各部分人民群眾的意見和要求[12]。各級人大代表和常委會組成人員應當和原選舉單位（一般即下一級人大）或者選民保持密切聯(lián)系，上級人大的各項工作要落到實處，離不開下一級人大的協(xié)作、支持與配合。

第六，從實際工作來看，全國人大常委會對憲法法律的內容和精神實質的理解更權威，在地方人大保證遵守和執(zhí)行憲法和法律的過程中，它能給予最權威的指導，有助于地方各級人大更準確、更有效地遵守和執(zhí)行憲法和法律；同樣上級人大常委會對憲法法律及自己制定的法規(guī)和決議決定的理解，一般也要比下級人大常委會權威、準確?，F(xiàn)實工作中地方人大常委會也強烈要求全國人大常委會給予指導，下級人大常委會也經(jīng)常要求上級人大常委會給予指導。事實證明，全國人大常委會站在全國的高度，能夠掌握全國的全面情況，上級人大常委會站在本行政區(qū)域整體的高度，能夠掌握本行政區(qū)域的全面情況，總結下級人大及其常委會好的經(jīng)驗和做法，指導下級人大及其常委會的工作，效果是很好的。

根據(jù)以上分析，上一級人大常委會對下一級人大常委會的關系，可以用“監(jiān)督、指導、聯(lián)系”概括性地加以描述，或者說是法律上的監(jiān)督關系、業(yè)務上的指導關系、工作上的聯(lián)系關系。這樣的定位是恰當?shù)摹?/p>

注釋：

[1]彭真：《關于地方人大常委會的工作》（1980年4月18日），見劉政等《人民代表大會工作全書》第1004～1005頁，中國法制出版社1999年1月版。

[2]彭真：《在全國各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責同志第二次座談會上的講話紀要》(1981年3月7日），見劉政等《人民代表大會工作全書》第1010頁，中國法制出版社1999年1月版。

[3]彭真：《做好省級人大常委會的工作》(1983年6月24日），見劉政等《人民代表大會工作全書》第1012～1013頁，中國法制出版社1999年1月版。

[4]彭真：《全國人大常委會和地方人大常委會的關系》（1984年5月28日），見劉政等《人民代表大會工作全書》第1017～1018頁，中國法制出版社1999年1月版。

[5]彭真：《不僅要靠黨的政策，而且要依法辦事》（1984年3月13日）。

[6]陳丕顯：《全國人大常委會工作報告——1985年4月3日在第六屆全國人民代表大會第三次會議上》。

[7]彭真：《關于全國人大常委會的工作》（1986年9月6日），見劉政等《人民代表大會工作全書》第1028頁，中國法制出版社1999年1月版。

[8]如有人認為“領導”一詞在不同層次的關系中的內涵大不相同。從中央與地方權力義務關系的角度來說的，“領導”是表明兩者在國家政權體系中具有不同等的權力與義務。從這個意義上說，全國人大與地方人大之間存在領導關系。全國人大與地方各級人大在這個層次上的統(tǒng)一領導關系，可以分解為三種具體實現(xiàn)方式：法律監(jiān)督、聯(lián)系和指導。見曾萍：《論全國人大與地方各級人大的關系》，載《人大研究》2003年第4期。

[9][10]蔣文元：《地方人大聯(lián)系工作的現(xiàn)狀及改進問題》，載《人大研究》2006年第8期。

[11]彭真：《全國人大常委會和地方人大常委會的關系》（1984年5月28日），見劉政等《人民代表大會工作全書》第1017～1018頁，中國法制出版社1999年1月版。

[12]曾萍：《論全國人大與地方各級人大的關系》，載《人大研究》2003年第4期。