■許耀桐

值得借鑒的組閣制

■許耀桐

近來，在我國政治生活領域，“組閣制”的消息時有所聞。如，江蘇省睢寧縣教育局于去年9月推行“校長組閣制”，給新聘任校長選拔學校領導班子和中層干部的權力，以進一步提升學校的凝聚力，提高教學質(zhì)量。又如，重慶市忠縣擬在今年春節(jié)后全國“海選”一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和兩個部門的“一把手”，最后的當選者獲得組閣的權力。過去，也曾有一些地方悄悄地嘗試過“組閣制”的做法，但一經(jīng)發(fā)現(xiàn)都被叫停并糾正過來。據(jù)說，之所以不能由著某些部門的“一把手”去“組閣”、挑選干部，原因在于它違背了民主集中制的組織原則，在民主集中制條件下，官員的任免須經(jīng)領導班子集體研究確定、并報上級審批同意才行，而非“一把手”或某個領導所能自行確定?，F(xiàn)在的問題就在于，組閣制究竟對不對呢？它是否真的違反了民主集中制的組織原則呢？

組閣制（to form a cabinet）與內(nèi)閣相關，它起源于英國。內(nèi)閣（cabinet）一詞，原為法文，本義是小房間、密室，被借用來專指英王同親信大臣們舉行密會的議事廳。英國內(nèi)閣是由樞密院的外交委員會演變而來的。早在十一世紀的諾曼王朝時代，英國國王為了加強封建統(tǒng)治，設立了御前會議組織，供其咨詢，并協(xié)理立法、司法和行政諸般事務。此組織又稱“諮政院”，是英國最早的中央政府機構。到亨利六世（1422－1461）時代，由于御前會議人員過多，不能經(jīng)常集會，于是從其中分出一部分，這就是樞密院。在查理一世（1625－1649）時，樞密院開始設立若干常設委員會及臨時委員會，分管各項事務。其中以專管外交的常設委員會權力最大，而且也最受英王信任。后來，這個委員會對于國家大事幾乎無所不問。英王和這個委員會的少數(shù)親信樞密顧問官，經(jīng)常聚在一間房子內(nèi)秘密討論國家的內(nèi)政外交，由此生出“內(nèi)閣”的說法。十三世紀末英國在威廉三世時，樞密外交委員會已有內(nèi)閣之稱。盡管“內(nèi)閣”一詞早就有之，但直到1900年才第一次正式見之于議會布告。而又到了1937年，根據(jù)通過的《國王大臣法》，這一名稱才有了法律依據(jù)。

英國內(nèi)閣由原先的英王主宰到后來由首相領導，經(jīng)歷了一個演變過程。1714年，根據(jù)“王位繼承法”，選帝侯妃索菲亞的兒子喬治一世代表當時新的德意志漢諾威王朝，登上了英王的王位。新王朝在英國人看來當然是外人，它的最初兩個代表者喬治一世和喬治二世也把自己首先看作是漢諾威的選帝侯，認為英國的王位只是他們家族發(fā)財致富的一種工具，只是為經(jīng)營自己的德意志侯國事業(yè)而獲得外交援助的一種便利方法而已。由于喬治一世根本不懂英語，只能吃力地用拉丁語和自己的大臣談話，也不了解英國的情況，所以他不能出席和主持歷經(jīng)各朝代之后職能和重要性都不斷增長起來的樞密院會議（內(nèi)閣會議）。從1717年開始，內(nèi)閣會議改由一位資深大臣主持，開創(chuàng)了政府首席大臣（the first among equals，或 first minister，即“同等閣員之首”、“第一大臣”，與其他大臣并沒有太大區(qū)別；以后于1905年正式改稱prime minister，即“首相”，這才明確區(qū)分了與其他大臣的主次關系）主持內(nèi)閣會議、并實際領導內(nèi)閣、而英王不得參加內(nèi)閣會議的先例。對此，英國人十分樂意，顯然他們不愿意讓一個外族人來主宰自己的國家。由于政府首席大臣以及其后首相的出現(xiàn)，就把樞密院從國王的一個諮議機關變成了不依賴于國王的各部大臣的內(nèi)閣。

從1721年至1742年，受命主持內(nèi)閣會議的財政大臣羅伯特·沃波爾（Robert Walpole，1678－1746），對英國內(nèi)閣制的形成產(chǎn)生了許多重要的影響。首先，他領導的內(nèi)閣由輝格黨人組成，因為當時輝格黨在下院中占有多數(shù)席位。這就開創(chuàng)了內(nèi)閣成員要由議會多數(shù)黨擔任，首席大臣（首相）由議會多數(shù)黨領袖擔任的先例，由是被稱之為“政黨內(nèi)閣”、“議會內(nèi)閣”。其次，沃波爾內(nèi)閣在1742年下院中未獲多數(shù)支持，他立即辭職，他的內(nèi)閣全體成員也集體辭職，這又開創(chuàng)了內(nèi)閣若失去下院支持必須全體辭職、向議會負責的先例，由是被稱之為“責任內(nèi)閣”。因此，一般認為沃波爾政府是英國史上的第一屆責任內(nèi)閣。

1783年，托利黨人威廉·皮特出任首相，第二年皮特內(nèi)閣沒有得到下院多數(shù)支持，但他并不辭職，而是解散了下院，宣布重新選舉，并最終取得了勝利，這又開創(chuàng)了內(nèi)閣在得不到下院支持時，首相可以解散下院舉行大選的先例。

由上可知，經(jīng)過200多年的實踐，英國內(nèi)閣制逐漸形成，大致包括了這樣六項內(nèi)容：第一，內(nèi)閣首相由議會選舉產(chǎn)生的多數(shù)黨領袖出任。第二，組成政府內(nèi)閣的各個閣員（大臣）由首相提出人選名單，呈請英王任命。第三，首相有權免去內(nèi)閣大臣，對于不聽從首相指揮的內(nèi)閣成員，首相以保持內(nèi)閣一致性為理由免去他們職務或迫使他們辭職，補進他所喜歡的大臣。雖然這也要提請英王下令，但英王照例總會同意。第四，英王不負行政責任。所發(fā)布文件必須經(jīng)內(nèi)閣首相和有關閣員的副署，否則無效。因文件而發(fā)生的責任由內(nèi)閣承擔。第五，內(nèi)閣代表英王對議會負責。議會對內(nèi)閣有不信任投票權，如議會通過不信任案，內(nèi)閣就要辭職，或者首相提請解散議會舉行大選。新議會選出后，對內(nèi)閣仍不信任時，內(nèi)閣必須辭職。第六，內(nèi)閣首相和內(nèi)閣閣員，必須是下院議員或上院議員。

英國的首相內(nèi)閣制或議會內(nèi)閣制，其后為許多資本主義國家所采用，如加拿大、意大利、德國、瑞典、挪威、丹麥、法國、日本、印度等國家。而在實行總統(tǒng)制的國家如美國，在組成政府時也采取了由總統(tǒng)提名各部部長來“組閣”的方法，總統(tǒng)所提部長名單還必須經(jīng)過國會參議院審查批準才行。當然，總統(tǒng)所提人選如無明顯問題，參議院一般應予以通過，因為必須尊重總統(tǒng)所擁有的“組閣”權。

那么，應該怎樣認識西方國家所實行的政府內(nèi)閣組閣的方法呢？究其實質(zhì)，內(nèi)閣采取組閣制的方法，就是在民主選舉的基礎上，當產(chǎn)生了行政首腦后，授予他（她）挑選、確定其他政府各部部長即政治性官員的權力，而事務性的官員即公務員則基本上不在此列。對于這樣的內(nèi)閣組閣制方法，馬克思主義和社會主義國家并不反對，而是加以了借鑒采納。馬克思在分析第一個社會主義國家——巴黎公社時就指出，巴黎公社通過普選產(chǎn)生公社委員，組成公社委員會。然后，由公社提名并任命下屬各個委員會的部長，例如，公社就“委任了一個德國工人擔任自己的勞動部長”。（《馬克思恩格斯選集》第3卷，第63頁，人民出版社1995年版）?？梢?，巴黎公社的民主選舉制并沒有排斥委任制形式，而這種委任制是在“民主選舉了國家領導人和企事業(yè)單位的主要領導人后賦于他們的一種權力，他們有權任命其他領導成員，組成領導班子。這種委任制本質(zhì)上是建立在選舉制的基礎上，并不和民主選舉構成對立，而是對民主選舉的補充?！保ㄔS耀桐：《馬克思主義干部學說與實踐》，第40頁，南京大學出版社，1993年版）建立在選舉制的基礎上、賦予經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的委員會和它的主要領導干部的這樣一種權力，實際上也就是“組閣”的權力。后來，列寧甚至在企業(yè)管理領域提出實行“一長制”，即授予廠長統(tǒng)一管理企業(yè)的全部權力并要求廠長負全部責任?！耙婚L制”在實施過程中當然包括企業(yè)的人事權，道理很簡單，廠長既要負全責，自然就要求有權提議和任免企業(yè)的其他領導成員。

至于組閣制是否違反了民主集中制的組織原則呢？其實并沒有。眾所周知，“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合?！泵裰骷兄萍戎v民主，也講集中，即總要形成一個共識或決定；當然，民主集中制所主張的集中，本身就是民主的一種體現(xiàn)，是曰“民主的集中”，具有民主的權威性；而非“專制的集中”，帶著專制的權威性。貫徹民主集中制的組織原則，首先要講民主選舉，通過選舉產(chǎn)生人民代表和政府行政首腦。其次，在民主選舉之后，民主集中制的組織原則可以有兩種表現(xiàn)形態(tài)，一是在人民代表大會中實行代表制或委員制，做決策時廣泛民主議論，一人一票，經(jīng)由多數(shù)決定；二是在政府行政部門實行首長制，就是《憲法》中規(guī)定的“國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制”，即“首長負責制”。政府工作中難免會出現(xiàn)不同意見，行政首長當然也會在聽取各方意見的基礎上進行綜合考量，但由他最后拍板決定，而并非經(jīng)投票才能決定，如果決策失誤，由行政首長負全責。實行首長負責制，是由政府行政管理的性質(zhì)和職能所決定的，政府需要的是行政執(zhí)行力。之所以說首長負責制也是民主集中制組織原則的體現(xiàn)，一是行政首長本身經(jīng)須由民主選舉產(chǎn)生，二是首長負責制體現(xiàn)了“民主的集中”，首長負責制的權力是由“民主的集中”所授權。

以上分析表明，組閣制也是實行民主集中制所需要的一種基本方法，是實施行政首長負責制的必然要求。我們需要組閣制，可以采用組閣制。政府進行公共管理，最重要的是要有行政執(zhí)行力。組閣制從人事制度上保證了行政首長能夠挑選自己稱心如意的執(zhí)政團隊，進而才能名副其實地、雷厲風行地貫徹實施首長負責制。實行組閣制后，行政首長若領導無方、政績不佳或違法行政、出現(xiàn)丑聞等，他也難辭其咎，自然要對整個執(zhí)政團隊并對黨和國家負起全部責任。

必須強調(diào)的是，采取組閣的方式，并不等于行政首長在人事任免上可以為所欲為。有人擔心在我國采取組閣的方式，行政首長在人事任免上會拉幫結派、籠絡親信，容易造成專權或形成個人權力圈子。我認為只要采取必要的、妥善的措施，這樣的擔心是沒必要的，也是可以避免的。根據(jù)我國的實際情況，現(xiàn)在實行組閣制，需要嚴格做到以下四個方面：一是行政首長首先必須經(jīng)由民主選舉、民主程序產(chǎn)生，解決權力來源的合法性和正當性問題。二是行政首長提出的組閣名單，必須主要是政治性官員。我國的《公務員法》已把干部明確地分為選任制、委任制、考任制、聘任制4類。其中選任制、委任制干部就屬于政治性官員，而考任制、聘任制公務員則屬于事務性官員。行政首長的組閣權力大致也只能限于那些政治性官員的職位，而不要涉及那些事務性官員職位。三是組閣名單必須經(jīng)黨委、人民代表大會批準通過。這樣，就可以有效防止行政首長把自己的七大姑八大姨或有劣跡的人員等等塞進領導班子。當然，黨委和人民代表大會的審查批準，主要是對組閣官員品質(zhì)、資格方面的問題把關，如發(fā)現(xiàn)問題可以舉行聽證會進行質(zhì)詢。但批準過程絕不可以故意刁難、無理挑剔，更不是取決于是否順從自己的意愿、口味。四是加強法律監(jiān)督、黨的紀律監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督，形成多渠道的、有效的監(jiān)督機制。

（作者單位：國家行政學院科研部）