■馮興元

提高預(yù)算透明度 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型

■馮興元

我國(guó)財(cái)政總盤子越滾越大，直追西方國(guó)家

我國(guó)政府的財(cái)政盤子不如西方福利國(guó)家的大，不過(guò)近年來(lái)已經(jīng)變得較為可觀，直追西方國(guó)家。我國(guó)實(shí)際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)比較重，體現(xiàn)在稅費(fèi)總額及其占我國(guó)GDP的比重上。根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站公布的材料，如果把我國(guó)政府的一般預(yù)算收入、政府性基金收入、財(cái)政專戶管理資金收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入和土地出讓收入全部加起來(lái)，那么這一較大口徑的財(cái)政收入規(guī)模在2007年占我國(guó)GDP的比重可達(dá)30%。這里面不含當(dāng)年新債收入規(guī)模和一些制度外收入。如果加上約占GDP4.6%的新債收入規(guī)模，那么2007年我國(guó)政府可支配的大口徑財(cái)政收入規(guī)模約占GDP的34.6%，約達(dá)89000億元。這里沒有計(jì)算政府部門的制度外收入。根據(jù)發(fā)改委宏觀研究院有一個(gè)課題估算的數(shù)據(jù)，1999年我國(guó)政府部門制度外收入大約占GDP的4.5%。鑒于政府行政管理水平在提高，財(cái)政管理也比以前規(guī)范，我們就取其1999年數(shù)字的一半，即占GDP的2.25%作為2007年的政府制度外收入規(guī)模。納入這一數(shù)字之后，2007年我國(guó)政府可支配的更大口徑財(cái)政收入規(guī)模約占GDP的比重為36.9%。此外，根據(jù)布坎南的憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)思想，通貨膨脹率相當(dāng)于對(duì)百姓的征稅。2007年我國(guó)的消費(fèi)價(jià)格指數(shù)比上年上漲4.8%，可以把這個(gè)數(shù)字與上面得到的更大的財(cái)政收入規(guī)模占比相加，由此得到我國(guó)2007年政府廣義稅負(fù)為41.7%。

我國(guó)2007年政府財(cái)政盤子業(yè)已如此，2008和2009年也不會(huì)靠后，只能更大。發(fā)生全球金融危機(jī)以來(lái)，我國(guó)政府四萬(wàn)億資金投入造成大量的新的政府負(fù)債，其中單單2009年末地方政府融資平臺(tái)貸款余額（不含票據(jù)）就高達(dá)大約7.2萬(wàn)億元，其中2009年一年凈新增3萬(wàn)億元。地方政府新債陡增，必然造成我國(guó)整個(gè)政府系統(tǒng)財(cái)政盤子急速擴(kuò)大。

近年來(lái)我國(guó)也在著力提倡責(zé)任政府和服務(wù)型政府，而且早在胡總書記上任伊始即已確立了了“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的指導(dǎo)思想。目前社會(huì)上也確實(shí)存在越來(lái)越多的人，日益關(guān)注政府巨大的財(cái)政盤子到底有多大，到底怎么花費(fèi)。如何提高財(cái)政透明度、打造責(zé)任政府和服務(wù)型政府，成為對(duì)政府的一大挑戰(zhàn)。

中央與地方已呈提升財(cái)政透明度雙破局

我國(guó)目前預(yù)算透明度仍然很低。但是，過(guò)去一年是難忘的一年——我們看到我國(guó)政府財(cái)政規(guī)模日趨擴(kuò)大的同時(shí)，也同時(shí)看到我國(guó)政府財(cái)政透明度有了較為明顯的提升。從中央層面看，財(cái)政部年去年開始在網(wǎng)站上公布中央財(cái)政收支數(shù)據(jù)，而且每月翻新月度數(shù)據(jù)。這是史無(wú)前例的進(jìn)步。

在地方層面，各省財(cái)政透明度低下的情況已經(jīng)由上海財(cái)經(jīng)大學(xué)著名財(cái)政學(xué)家蔣洪院長(zhǎng)對(duì)之進(jìn)行了專門的量化衡量。根據(jù)其發(fā)布的《2010年中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度排行榜》，2009年排名靠后的省份，財(cái)政透明度得分率有了一定提高，比如2009年排名最后五位的省份平均得分率有了上升，從15%升至17%。但是，先進(jìn)省份成績(jī)較去年也有大幅度的下降。越是細(xì)節(jié)的項(xiàng)目，公開信息就越少，得分率也就越差。部門預(yù)算項(xiàng)目、支出總分類項(xiàng)目、基金收入項(xiàng)目和轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的平均得分率分別為36.3%、34.4%、19.7%和10.8%，信息透明度一路下降。

雖然我國(guó)地方財(cái)政透明度總體上不樂觀，但也絕非乏善可陳，其提升也呈破局之實(shí)。廣州市率先首次將114個(gè)黨政部門的預(yù)算公布在網(wǎng)上，其中政府各部門撇開不談，僅僅黨組織所涉及部門就包括市委辦，紀(jì)委，組織部，宣傳部，統(tǒng)戰(zhàn)部，政法委，市委政研室共七個(gè)部門，其他部門還涉及人大、政協(xié)、各大民主黨派、團(tuán)市委，以及總工會(huì)、文聯(lián)、殘聯(lián)、紅十字會(huì)等眾多團(tuán)體，甚至還涉及供銷總社這種經(jīng)濟(jì)性社團(tuán)。

值得關(guān)注的是，繼廣州市去年公布部門預(yù)算之后，一位廣東市人大代表在2010年2月初已經(jīng)向省財(cái)政廳廳長(zhǎng)提出了向全社會(huì)公開全部省級(jí)部門預(yù)算的建議。而在今年的北京兩會(huì)期間，代表們不僅分發(fā)到涉及45個(gè)部門、長(zhǎng)達(dá)200多頁(yè)的預(yù)算草案大本，而且可以在會(huì)后帶回家參閱。而在此前則是冠以“內(nèi)部資料”、“注意保管”或“會(huì)后務(wù)必交回”字樣的薄薄的預(yù)決算小冊(cè)子。

提升財(cái)政透明度已成地方政府制度競(jìng)爭(zhēng)工具

如果把廣州市政府網(wǎng)上發(fā)布部門預(yù)算視為一場(chǎng)地方政府財(cái)政信息公開革命，這一點(diǎn)也不為過(guò)。過(guò)去上述部門預(yù)算數(shù)據(jù)只為當(dāng)?shù)睾蜕霞?jí)財(cái)政部門掌握。現(xiàn)在經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)這種渠道向著全世界公開。廣州市的做法實(shí)際上體現(xiàn)了一種制度競(jìng)爭(zhēng)，在這場(chǎng)由它有意無(wú)意發(fā)起的競(jìng)爭(zhēng)中，它在全國(guó)各大城市當(dāng)中因拔得頭籌而勝出。廣州市無(wú)形之中為自己搞了一次成功的“城市營(yíng)銷”。而且這很可能是無(wú)意之舉。不跟進(jìn)的諸大城市，均將在城市之間的制度競(jìng)爭(zhēng)中失分。制度競(jìng)爭(zhēng)對(duì)得分者利莫大矣，而對(duì)失分者則是弊莫大矣。簡(jiǎn)單一個(gè)例子就是外國(guó)在華直接投資。如果您是一位海外歸僑，在其他條件相同情況下，您是愿意投資到一個(gè)財(cái)政透明度高的責(zé)任政府轄區(qū)，還是愿意投資到一個(gè)財(cái)政透明度低的不負(fù)責(zé)任政府轄區(qū)？答案很簡(jiǎn)單明了。選擇后者的情況是難以想象的。

有些人士借助廣州市政府公布的財(cái)政數(shù)字，對(duì)該市政府的一些財(cái)政支出結(jié)構(gòu)提出了一些質(zhì)疑。比如，有人根據(jù)公布的數(shù)字算了一筆賬：廣州市財(cái)政一年對(duì)9所機(jī)關(guān)幼兒園補(bǔ)貼6000萬(wàn)元，其中市政府幼兒園2008年秋季有280名幼兒，財(cái)政預(yù)算支出總額為606萬(wàn)元，分?jǐn)偟矫總€(gè)幼兒頭上，一個(gè)孩子一年要花掉納稅人兩萬(wàn)余元。綜合多種報(bào)道可見，雖然對(duì)于這些質(zhì)疑仍需解讀，但公眾輿論對(duì)于廣州市政府公布部門預(yù)算的做法是一邊倒地支持的。很明顯，如果沒有市政府公布上述數(shù)字，一大堆的質(zhì)疑也就無(wú)從產(chǎn)生?？傮w上看，廣州市政府公布部門預(yù)算的舉措，成就了該市在地方制度競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勝者地位。

財(cái)政透明度：制度基礎(chǔ)業(yè)已奠定，其提升已成大勢(shì)所趨

國(guó)家審計(jì)署表示要力爭(zhēng)在兩三年內(nèi)使所有中央部門的預(yù)算向社會(huì)公開，這也是國(guó)務(wù)院相關(guān)負(fù)責(zé)部門首次為公開中央部門預(yù)算列出時(shí)間表。實(shí)際上，廣州市在公布部門預(yù)算方面捷足先登以及國(guó)家審計(jì)署的表態(tài)兩者已經(jīng)確立了一種全國(guó)層面從中央到地方提升財(cái)政透明度的必然態(tài)勢(shì)。其背后，2007年4月5日頒布、2008年5月1日生效的《政府信息公開條例》功不可沒。很明顯，財(cái)政部和廣州市政府的財(cái)政信息公開都是需要有依據(jù)的，該依據(jù)無(wú)疑就是上述《政府信息公開條例》，而非《預(yù)算法》。此前的《預(yù)算法》雖然規(guī)定了預(yù)算程序，但是不涉及政府財(cái)政信息公開內(nèi)容規(guī)定。

財(cái)政部公布的是該條例規(guī)定的最低主動(dòng)公布要求范圍，廣州市政府公布的同樣符合條例要求，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了最低主動(dòng)公布要求范圍。政府信息公開條例實(shí)施之日，就是各級(jí)政府需要依據(jù)條例公布政府信息之際。此外，個(gè)人和機(jī)構(gòu)還可以根據(jù)條例要求有關(guān)政府部門提供進(jìn)一步的政府信息。實(shí)際上，2008年5月，深圳市政府向提出書面申請(qǐng)的深圳君亮資產(chǎn)管理公司執(zhí)行總裁吳君亮提供了2008年部門預(yù)算方案材料。而且2008年10月，衛(wèi)生部也根據(jù)他的書面請(qǐng)求向他公布了一份接近完備的本級(jí)部門預(yù)算。

國(guó)家審計(jì)署力爭(zhēng)中央政府部門預(yù)算向社會(huì)公開，實(shí)際上一方面便利了個(gè)人和機(jī)構(gòu)獲得政府信息，另一方面也便利了中央政府各大部門自身。試想一下，如果不斷有人向同一政府部門提出書面申請(qǐng)，要求政府提供某項(xiàng)可公開信息或者不可公開信息，政府處理這些申請(qǐng)的組織成本是非常巨大的。中央政府很多部門的一個(gè)處室只有數(shù)人，如果要處理很多書面申請(qǐng)，非得增加聘用大量公務(wù)員或者大量臨時(shí)工不可。其實(shí)廣州市政府網(wǎng)上公布部門預(yù)算，是一位公共預(yù)算觀察志愿者書面申請(qǐng)要求公開廣州市2009年本級(jí)部門預(yù)算的結(jié)果。個(gè)中種種考慮，估計(jì)與政府上述組織成本考慮、政府領(lǐng)導(dǎo)人的前瞻性以及廣州市本身有開放精神和“民本”意識(shí)有關(guān)。據(jù)說(shuō)上海市政府也得到了要求公開政府本級(jí)部門預(yù)算的書面申請(qǐng)，但上海市財(cái)政局的回復(fù)是“不予公開”，說(shuō)要求獲取的信息屬于“國(guó)家秘密”。顯然，上海市財(cái)政局的答復(fù)是成問(wèn)題的，觸犯了《政府信息公開條例》?！墩畔⒐_條例》要求各級(jí)政府公開可以公開的、不是國(guó)家秘密的內(nèi)容。上海市財(cái)政局至少需要公布與國(guó)家秘密無(wú)關(guān)的內(nèi)容。

預(yù)算透明度一向?yàn)榘傩账P(guān)心，畢竟政府用的是百姓口袋里掏出的錢。再加上政府日益?zhèn)戎赜凇罢僭臁?，打造“民本政府”和“民生?cái)政”，體現(xiàn)重視民本和民生的儒家治國(guó)倫理，它就更應(yīng)提高預(yù)算透明度。百姓從財(cái)政大盤子中看得見、摸得著的直接和間接受惠日益增多。百姓實(shí)實(shí)在在擁有的權(quán)益越來(lái)越多。這些權(quán)益會(huì)形成一種“棘輪效應(yīng)”，也就是來(lái)則安之，去則不能。這些因素會(huì)導(dǎo)致民眾對(duì)政府財(cái)政的關(guān)注度日益提高，對(duì)提升財(cái)政透明度的要求不斷提高。與其等著民眾書面申請(qǐng)或者質(zhì)疑，毋寧積極公布信息。

財(cái)政部日前向各地財(cái)政機(jī)關(guān)發(fā)出一份通知的征求意見稿，準(zhǔn)備要求各地“規(guī)范、有序”地推進(jìn)地方財(cái)政預(yù)算信息公開工作。該征求意見稿對(duì)各地財(cái)政預(yù)算信息公開的內(nèi)容、方式和范圍作出了統(tǒng)一要求。這里必須指出的是，財(cái)政部只能規(guī)定財(cái)政預(yù)算信息公開的最低統(tǒng)一要求，但不應(yīng)該阻擋地方政府更多公開財(cái)政預(yù)算信息的做法。

提升財(cái)政透明度有利于打造“責(zé)任政府”

打造“責(zé)任政府”要以政府信息公開為基礎(chǔ)。沒有政府信息公開，就沒有“責(zé)任政府”。中央和地方財(cái)政透明度的部分提升已經(jīng)為我國(guó)打造“責(zé)任政府”創(chuàng)造了部分條件，雖然提升財(cái)政透明度已成必然之勢(shì)，我國(guó)政府朝著“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)型也成必然之勢(shì)。執(zhí)政為民，本身就是人心所向。正義論大師羅爾斯曾經(jīng)提出“交疊共識(shí)”，指的就是每個(gè)人對(duì)于正義的觀感不同，但至少有一小部分正義觀是交疊的共識(shí)。這一共識(shí)構(gòu)成了社會(huì)凝聚和社會(huì)合作的基礎(chǔ)。“責(zé)任政府”要求無(wú)疑就屬于這類“交疊共識(shí)”的一部分。

真正要打造“責(zé)任政府”還需要付出大量的制度建設(shè)努力，包括進(jìn)一步落實(shí)財(cái)政透明度的制度安排。這里，我們要把政府看作為廣義的政府，包括黨政機(jī)關(guān)、人大等機(jī)構(gòu)。全國(guó)人大幾年以前就取消了由財(cái)政部長(zhǎng)宣讀年度預(yù)決算報(bào)告。其目的是提高會(huì)議效率。實(shí)際上，鑒于民眾對(duì)預(yù)決算報(bào)告的關(guān)心，財(cái)政部或者全國(guó)人大完全可以在人大審閱草案之前或者之間把它公布到指定網(wǎng)站，供百姓參與討論，發(fā)表看法。

當(dāng)然，財(cái)政部的預(yù)決算報(bào)告可能篇幅太小，每年只有20-30頁(yè)左右。這種預(yù)決算報(bào)告放在任何人面前，都無(wú)法真正審核。人大代表也一樣，面對(duì)這些數(shù)字，同樣會(huì)一籌莫展。財(cái)政預(yù)決算報(bào)告不能說(shuō)幾十張紙，而應(yīng)該是幾百頁(yè)的書，幾千頁(yè)的資料。按照預(yù)算類型區(qū)分，它涉及部門預(yù)算，零基預(yù)算，功能預(yù)算，項(xiàng)目預(yù)算，債務(wù)預(yù)算，年度預(yù)算，中期預(yù)算，經(jīng)常預(yù)算，建設(shè)預(yù)算，績(jī)效預(yù)算等等，審核預(yù)決算也不是會(huì)議期間能夠做的，而是需要人大專設(shè)一個(gè)常設(shè)性預(yù)算編制審核部門。這一部門必須做到政務(wù)和專業(yè)人員相結(jié)合。這個(gè)審核部門的人數(shù)，很可能不亞于財(cái)政部的人員規(guī)模。預(yù)決算的編制必須細(xì)到部門，功能，項(xiàng)目，績(jī)效指標(biāo)。只有細(xì)到這一程度，才有可能真正地落實(shí)審核。人大和行政部門的良性互動(dòng)，一般要做到這樣的程度：財(cái)政部遞交的預(yù)算基本上不需要大的審核，因?yàn)樨?cái)政部迫于人大的預(yù)算審核能力，在遞交預(yù)決算方案之前已經(jīng)把瑕疵自行挑剔修改完畢；而且在財(cái)政部遞交預(yù)決算報(bào)告之前，已經(jīng)與人大有多次溝通。

財(cái)政透明度有助于落實(shí)和推廣績(jī)效預(yù)算。我國(guó)一些地方政府正在試點(diǎn)績(jī)效預(yù)算，比如上海市浦東區(qū)從2005年開始試點(diǎn)，2007年列入績(jī)效評(píng)估的項(xiàng)目達(dá)到41個(gè)，涉及資金91.53億元。江蘇省淮安市從2008年開始，對(duì)信息化建設(shè)和50萬(wàn)元以上大型專業(yè)設(shè)備購(gòu)置等兩類項(xiàng)目支出進(jìn)行績(jī)效預(yù)算管理改革試點(diǎn)。這些地方的績(jī)效預(yù)算對(duì)于打造“責(zé)任政府”有著重要的意義。

提升財(cái)政透明度有利于促進(jìn)公民參與預(yù)算和決策過(guò)程

財(cái)政透明度不僅有利于公民通過(guò)其人大代表機(jī)關(guān)間接參與審核預(yù)算，而且也有利于公民直接參與到預(yù)算和決策過(guò)程當(dāng)中。目前江蘇無(wú)錫市、浙江溫嶺市、黑龍江哈爾濱市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展參與式預(yù)算改革試點(diǎn)。焦作市參與式預(yù)算做法為：一是部門申報(bào)，即由部門申報(bào)部門預(yù)算，之后由財(cái)政局加以匯總。二是民意測(cè)評(píng)，即把為民辦事項(xiàng)目選出來(lái)一些，大家聽取民眾的意見。三是專家論證，即組織了決策咨詢委員會(huì)和專家?guī)鞂＜艺J(rèn)證民生項(xiàng)目、重大支出項(xiàng)目。四是社會(huì)聽證，即抽取部分預(yù)算單位的重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行聽證。五是人大公審，即由人大公開審查部分預(yù)算單位的重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目。六是財(cái)政政府公開。地方層面的參與式預(yù)算和參與式民主很有必要，是對(duì)當(dāng)前我國(guó)地方治理體制的重要補(bǔ)充，也會(huì)引發(fā)進(jìn)一步的地方治道變革。不過(guò)，我們要清楚，地方層面的參與式財(cái)政民主，不同于地方財(cái)政民主本身。要打造“責(zé)任政府”，地方財(cái)政民主是必不可少的。

提升財(cái)政透明度仍然任重而道遠(yuǎn)

我國(guó)政府落實(shí)政府信息公開條例，真正全面提升財(cái)政透明度尚需一個(gè)過(guò)程。比如條例規(guī)定了各級(jí)政府公開土地征收征用信息和各種稅費(fèi)信息。按此，如果政府征收征用了土地，那么需要公開的信息包括土地補(bǔ)償情況、補(bǔ)償發(fā)放情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級(jí)政府從中獲得的收入情況，地方政府土地儲(chǔ)備投入支出和收入，土地稅費(fèi)收入，開發(fā)商出價(jià)，等等。如果這些信息都能公布，那是一件很好的事情。這是因?yàn)橛行┑胤秸袝r(shí)從土地征收征用中掙了很多錢，比如向農(nóng)民支付一畝地8萬(wàn)補(bǔ)償費(fèi)，但實(shí)際可能出讓價(jià)為一畝地30多萬(wàn)，地方政府即便在“三通一平”之類的投入中花費(fèi)了一些費(fèi)用，仍然可以攫取大量的土地出讓收入。

此外，政府信息公開條例本身的規(guī)定也還不徹底。比如債務(wù)預(yù)算這一塊，該條例只要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府公開，沒有明文規(guī)定縣級(jí)以上公開。條例也沒有規(guī)定公布預(yù)算外、社?；鸬鹊?。不過(guò)，民眾可以通過(guò)要求公布相應(yīng)的政府項(xiàng)目信息獲得有關(guān)特定信息。

再者，人大代表能否獲得充分的財(cái)政信息是人大履行其審核預(yù)算職責(zé)的重要前提條件。迄今為止的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告明顯不合需要。

最后，提升財(cái)政透明度不是財(cái)政體制改革的全部，還需要真正的預(yù)算體制改革。比如我們還需要修改預(yù)算法的內(nèi)容。預(yù)算法把決定所有財(cái)政體制的權(quán)力都一次性交給了國(guó)務(wù)院。實(shí)際上，有必要規(guī)定人大要對(duì)國(guó)務(wù)院所規(guī)定的財(cái)政體制加以審核批準(zhǔn)。目前的體制是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)決定財(cái)政體制，征收財(cái)政收入，同時(shí)花費(fèi)財(cái)政收入。這種體制屬于總體上的“坐收坐支”或者“統(tǒng)收統(tǒng)支”，不符合現(xiàn)代財(cái)政管理的分權(quán)理念要求。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）