劉 勇 朱 瑜

自從美國眾議院于2009年通過《美國清潔能源與安全法案》(The American Clean Energy and Security Act,H.R.2454)以來,該法案所包含的“碳關(guān)稅”(carbon tariffs)條款引發(fā)了國際社會的普遍關(guān)注和巨大爭議。在發(fā)展中國家看來,這是美國國會為應(yīng)對國內(nèi)經(jīng)濟復(fù)蘇乏力、失業(yè)率居高不下等沉疴積弊而采取的主要針對中國、印度等碳排放大國和新興經(jīng)濟體的新型貿(mào)易保護手段。①發(fā)展中國家對碳關(guān)稅普遍表示譴責(zé)和擔(dān)憂。在2010年10月召開的天津氣候變化會議上,巴西、南非、印度和中國甚至一致要求在聯(lián)合國框架下通過一項決議,禁止碳關(guān)稅等單邊貿(mào)易保護措施的采用。ICTSD,“Tianjin Climate Meeting Delivers Little,Overshadowed byUs-China Spat”,B ridgesWeekly Trade News Digest,Vol.14,Number 35,October 13,2010,http://ictsd.org/i/news/bridgesweekly/86988/.(上網(wǎng)時間:2010年10月27日)事實上,碳關(guān)稅的產(chǎn)生背景和立法目的并非如此簡單,而且片面地指責(zé)美國的貿(mào)易保護主義傾向也無助于問題的解決。究其本質(zhì),碳關(guān)稅是進口產(chǎn)品應(yīng)承擔(dān)的碳排放成本的體現(xiàn),而不同國家(包括不同發(fā)達國家)的同類產(chǎn)品在國際貿(mào)易中承擔(dān)不同的碳排放成本從而導(dǎo)致所謂“不公平競爭”是美國主張開征碳關(guān)稅的重要原因。已經(jīng)對生產(chǎn)企業(yè)采取“總量控制、強制減排”等“有償排放”政策的國家,往往通過碳排放交易體制(emission trading scheme)②目前碳交易體系可分為政府主導(dǎo)的強制性交易體制以及企業(yè)主導(dǎo)的自愿性交易體制。鑒于本文的主題,除非另有說明,本文所稱碳交易體制是指強制性交易體制。來推進國內(nèi)溫室氣體③按《京都議定書》的定義,溫室氣體具體包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物及六氟化硫等六類氣體。其中,二氧化碳增溫效應(yīng)占全部溫室氣體的63%以上,所以是國際社會削減溫室氣體的主要對象,也成為了溫室氣體的代名詞。本文對溫室氣體的闡述以二氧化碳為主。的減排,即溫室氣體的排放者必須通過交易市場有償獲得特定數(shù)量的排放許可或配額,因此其每一單位產(chǎn)品都承擔(dān)了特定的碳排放成本。目前,全球統(tǒng)一的碳排放交易市場尚未建立起來,即使是按照《京都議定書》承擔(dān)強制性減排義務(wù)國家所構(gòu)建的碳排放交易體制也基本處于相互割裂狀態(tài),客觀上導(dǎo)致排放許可不可能在統(tǒng)一的交易市場上進行定價、分配和流通,所以不同國家生產(chǎn)同類產(chǎn)品的企業(yè)也就承擔(dān)了不同的排放成本,遑論不少國家尚未建立全國性甚至是地區(qū)性的碳排放交易體制。碳關(guān)稅等單邊貿(mào)易措施正是在如此背景下產(chǎn)生的。本文試圖從另一個角度來解讀國際社會熱議的碳關(guān)稅問題,即從澄清碳關(guān)稅的概念和產(chǎn)生背景入手,探討構(gòu)建全球性碳排放交易體制的必要性與初步設(shè)想,并簡要提出中國的應(yīng)對策略。

一、“碳關(guān)稅”概念的澄清

從嚴(yán)格意義上講,“碳關(guān)稅”的稱呼并不十分準(zhǔn)確,①目前,沒有一部國內(nèi)或國際法律文件正式使用“碳關(guān)稅”這一稱呼,包括引發(fā)“碳關(guān)稅”爭議的2009年《美國清潔能源與安全法案》。盡管“碳關(guān)稅”的稱呼并不準(zhǔn)確,但考慮到不少國內(nèi)外文獻(包括正式的官方發(fā)言)均使用該名稱,為便于讀者理解和行文方便,本文也沿襲這一習(xí)慣。因為它并非我們通常所理解的傳統(tǒng)意義上的關(guān)稅措施,而是一國為確保進口產(chǎn)品與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)承擔(dān)同樣的碳排放成本并依據(jù)進口產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的碳排放量而對進口產(chǎn)品征收的特別費用。②Paul-Erik Veel,“Carbon Tariffs and The WTO:An Evaluation of Feasible Policies”,Journal of International Econom icLaw,No.3,2009,p.750.碳關(guān)稅產(chǎn)生于各國為應(yīng)對全球氣候變化而采取的國內(nèi)溫室氣體減排措施。

為應(yīng)對全球氣候變暖,不少國家已經(jīng)或正在考慮通過市場機制與經(jīng)濟手段來減少本國企業(yè)的溫室氣體排放,其指導(dǎo)思想是依據(jù)“污染者付費”的原則,將企業(yè)生產(chǎn)過程中對環(huán)境產(chǎn)生的外部影響內(nèi)化為企業(yè)的生產(chǎn)成本,也就是要求企業(yè)承擔(dān)特定的碳排放成本,從而為企業(yè)減排提供驅(qū)動力。具體措施主要包括設(shè)立碳排放交易制度以及征收碳稅(carbon tax)兩類。前者主要表現(xiàn)為政府在控制碳排放總量的前提下向企業(yè)分配排放配額或許可(emission allowance),并允許企業(yè)之間交易排放配額;后者主要表現(xiàn)為政府根據(jù)單位產(chǎn)品生產(chǎn)加工過程中產(chǎn)生的碳排放量(實踐中一般以所需化石燃料的碳含量水平為標(biāo)準(zhǔn))征收特定的環(huán)境稅。本質(zhì)上,碳關(guān)稅措施是碳排放交易制度、碳稅等國內(nèi)碳減排措施的延伸與拓展,其目的是使進口產(chǎn)品承受與國內(nèi)產(chǎn)品同樣的碳排放成本,以抵消前者由于沒有承擔(dān)相應(yīng)的減排負(fù)擔(dān)而可能享有的競爭優(yōu)勢。③黃志雄:“國際貿(mào)易新課題:邊境碳調(diào)節(jié)措施與中國的對策”,《中國軟科學(xué)》,2010年,第1期,第2頁。實施上述兩類減排措施的國家理論上都有可能對進口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅,碳關(guān)稅因此可分為兩類:基于國內(nèi)的碳排放交易制度而要求進口產(chǎn)品購買與國內(nèi)產(chǎn)品同樣的碳排放許可;或基于國內(nèi)的碳稅制度而對進口產(chǎn)品征收與國內(nèi)產(chǎn)品同樣的碳稅。

與碳排放交易機制相比,碳稅具有行政強制性,靈活性較弱,不能顧及不同企業(yè)的減排能力與成本,而且課征碳稅會直接增加本國企業(yè)的生產(chǎn)成本,甚至導(dǎo)致工人失業(yè),④如美國會就提出,課征碳稅將可能導(dǎo)致美國內(nèi)400萬勞動力失業(yè)。梁詠:“WTO框架下碳關(guān)稅可能引致的貿(mào)易爭端與解決”,《法學(xué)》,2010年,第7期,第77頁。因此不具有普遍性,⑤可資佐證的是,曾經(jīng)高調(diào)支持征收碳稅的法國政府也已經(jīng)改變了態(tài)度,聲稱將擱置此前制訂的征收二氧化碳排放稅方案。楊舒:“碳排放稅計劃在歐洲還有戲嗎?”《國際商報》,2010年4月6日。目前只有芬蘭、瑞典等少數(shù)歐洲國家采用該措施,而且迄今也沒有跡象表明這些國家打算將國內(nèi)的碳稅直接擴展適用于進口產(chǎn)品。因此,在國內(nèi)碳稅制度的背景下探討碳關(guān)稅問題并不具有足夠的現(xiàn)實意義。與之相反的是,碳排放交易機制得到了國際社會的普遍認(rèn)可,因為它肇始于旨在減少溫室氣體排放的國際法律文件《京都議定書》,是該文件所創(chuàng)設(shè)的三大靈活機制之一。⑥另外兩個機制分別是“聯(lián)合履約”機制(joint implementation mechanism)和清潔發(fā)展機制(clean development mechanism),前者用于發(fā)達國家之間的合作減排,后者旨在實現(xiàn)發(fā)達國家與發(fā)展中國家的合作減排。在《京都議定書》下承擔(dān)強制性減排義務(wù)的不少發(fā)達國家已經(jīng)紛紛制定了相關(guān)立法與政策,建立了全國或地方性的碳排放交易體制。碳排放交易制度正在成為不少國家推動溫室氣體減排的一種最重要手段。因此,本文所探討的碳關(guān)稅實質(zhì)上就是進口國基于國內(nèi)的碳排放交易體制而要求進口產(chǎn)品購買與國內(nèi)產(chǎn)品同樣的排放許可。

二、全球性碳排放交易體制的缺失

碳關(guān)稅的本質(zhì)決定了它是建立在某一產(chǎn)品的碳排放成本基礎(chǔ)上的,而碳排放成本則往往通過所謂的碳排放配額以及碳排放交易制度來確定。這是我們探討碳關(guān)稅問題的邏輯起點,同時也說明碳關(guān)稅的出臺有其必然性,因為它是《京都議定書》所確立的碳排放交易機制的一個“衍生品”。

碳排放交易又稱為碳排放權(quán)交易,是以“限額與貿(mào)易”體制(cap-and-trade)為基礎(chǔ)的二氧化碳等溫室氣體排放權(quán)交易。在碳排放交易中,交易的標(biāo)的是排放配額,該配額作為排放權(quán)的載體,可以如同證券和商品一樣在市場上自由交易。在“限額與貿(mào)易”體制下,一般由政府主管機關(guān)依據(jù)法定減排目標(biāo)設(shè)定一個強制性的、在一定期限內(nèi)的碳排放總量限額,其數(shù)量往往為該國或該地區(qū)過去某一年度溫室氣體排放總量減少一定百分比。政府主管機關(guān)在某個固定期限之初,向具體的排放實體或污染源免費分配或拍賣與其排放限額相當(dāng)?shù)呐欧排漕~。每個排放實體在固定期限之期末必須向政府主管機關(guān)繳納與其實際排放量相當(dāng)?shù)呐欧排漕~,如其實際排放量少于所持有的排放配額,那么它就擁有多余的配額,這些多余的配額可以在市場上銷售換取現(xiàn)金;如其實際排放量大于所分配到的排放限額,則需在市場上從其他具有剩余配額的實體購買不足部分的配額。①曾冠:“碳排放貿(mào)易及其與WTO體制的關(guān)系”,《世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究》,2009年,第7期,第10-11頁。

碳排放交易體制的建立基于以下重要思路:由于國際社會都面臨減排的壓力,因此溫室氣體排放權(quán)已經(jīng)成為一種稀缺資源,在保持企業(yè)和經(jīng)濟活力并遵循公平原則的條件下,可將之量化分配給生產(chǎn)企業(yè)并賦予其流通性。那些因采取了有效減排措施而有多余排放權(quán)的企業(yè),可以通過出售這些多余的排放權(quán)而獲利,那些實際排放量超出配額的企業(yè)將不得不購買其他企業(yè)多余的排放權(quán)而增加生產(chǎn)成本,這就使得所有企業(yè)都努力減排,從而使整體的溫室氣體排放量呈現(xiàn)下降趨勢。②王偉男:“歐洲排放交易機制分析及其成效評析”,《世界經(jīng)濟研究》,2009年,第7期,第68頁。

碳排放交易機制是《京都議定書》的一個重大創(chuàng)新,表明國際社會試圖通過市場手段(而非行政強制措施)來提高溫室氣體減排的效果。它有助于增強各國履行溫室氣體減排義務(wù)的靈活度,并充分考慮到各國在減排溫室氣體方面的不同能力,能有效降低各國減排的成本,同時也能提高各國及其企業(yè)節(jié)能減排的積極性。碳排放交易體制一定意義上也培育了碳關(guān)稅產(chǎn)生的“土壤”。

碳關(guān)稅的概念最早由法國政府于2006年正式提出絕非偶然。依據(jù)第2003/87號指令,歐盟自2005年1月1日起建立了內(nèi)部統(tǒng)一的、同時也是目前全球最大和最先進的碳排放交易市場,涉及能源、鋼鐵、采礦、造紙等排放大戶,覆蓋了1萬多種產(chǎn)品,這些產(chǎn)品的排放總量占?xì)W盟全部二氧化碳排放量的一半左右。歐盟的碳排放交易秉持溫室氣體“總量控制、逐步削減”的基本思路。配額的分配原則上由各成員國通過國內(nèi)立法的形式自主決定(2010年12月31日后歐盟即采用統(tǒng)一的配額分配方法),但成員國同時也要遵守某些統(tǒng)一的要求,如2005-2008年間成員國至少應(yīng)免費分配95%的配額,而2008-2013年間該比例應(yīng)降低至90%;免費配額之外的其他排放許可必須通過拍賣來分配,而至少50%的拍賣所得必須用于削減溫室氣體、發(fā)展可再生能源、保護森林等環(huán)保目的等。歐盟還對各成員國的實際排放量實行統(tǒng)一的監(jiān)測、報告和核查制度。歐盟企業(yè)通過清潔發(fā)展機制和聯(lián)合履約機制獲得的減排信用可等同于其擁有的排放配額。③“Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC”,Official JournalL275,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0087:EN:HT ML.(上網(wǎng)時間:2010年10月25日)該指令嗣后經(jīng)過了兩次修訂,主要是逐步增加參加碳排放交易的產(chǎn)業(yè)部門,同時也降低了免費分配的配額比例。④“Directive 2008/101/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 amending Directive 2003/87/EC so as to include aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance tradingwithin the Community”,Official JournalL 008,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008L0101:EN:HT ML;“Directive 2009/29/EC of the European Parliament and of the Council of 23?April 2009 amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading scheme of the Community Text with EEA relevance”,Official JournalL 140,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:140:0063:01:EN:HT ML.(上網(wǎng)時間:2010年10月25日)不過,內(nèi)部統(tǒng)一的碳排放交易體系固然可以幫助歐盟各成員國履行其減排義務(wù),但也可能給歐盟企業(yè)的國際競爭力帶來不利影響,因為碳排放交易建立在排放配額的基礎(chǔ)上,而有償?shù)呐欧排漕~可視為各生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)的碳排放成本。如果歐盟的貿(mào)易伙伴國沒有建立與歐盟相等同的碳排放交易市場,或者沒有與歐盟之間建立統(tǒng)一的碳排放交易合作機制,那么就意味著其企業(yè)可能無須提交相應(yīng)的排放配額并承擔(dān)相應(yīng)的排放成本,這對歐盟企業(yè)顯然是不利的。法國政府正是基于以上理由而首先提出了碳關(guān)稅的主張。為應(yīng)對上述問題,歐盟委員會也于2008年1月提出了兩種解決方案(草案):向特定的國內(nèi)生產(chǎn)商免費分配排放配額,或建立有效的“碳平衡體制”(carbon equalization system),后一種方法要求進口商以不低于歐盟企業(yè)的條件來獲得和提交排放配額。①“Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amendingDirective 2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading system of the Community”,COM(2008)16 final,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/Lex-UriServ.do?uri=COM:2008:0016:F IN:en:PDF.(上網(wǎng)時間:2010年10月26日)這實質(zhì)上就是本文所稱的碳關(guān)稅,盡管它迄今還停留在草案階段。

盡管碳關(guān)稅的概念最早由歐盟成員國提出,但導(dǎo)致其引發(fā)國際社會(特別是發(fā)展中國家集團)巨大爭議的是美國眾議院于2009年6月通過的《美國清潔能源與安全法案》,而該法案也是在構(gòu)建全國性碳排放交易市場的同時規(guī)定了“碳關(guān)稅”。該法第三部分“抑制全球變暖”修訂了美1990年《清潔空氣法》的相關(guān)條款,規(guī)定美國同樣將采取“總量削減”的方式來推進溫室氣體的減排,即以2005年的溫室氣體排放總量為基數(shù),將2012年的排放量控制在2005年的97%以內(nèi),2020年控制在80%以內(nèi),直至2050年實現(xiàn)排放量不高于2005年的17%的“宏偉目標(biāo)”。為此,美國政府將自2012年開始確定每一年度的排放配額,并在逐年削減的前提下,以免費提供和拍賣兩種方式向企業(yè)分配該配額;排放總量超過其配額的企業(yè)可向其他企業(yè)購買排放許可來抵消其超額排放部分,否則就要向政府交納相應(yīng)的罰款。在構(gòu)建碳排放交易市場的同時,《清潔空氣法》還計劃自2020年起建立一個所謂的“國際儲備配額項目”(international reserve allowance program),以“適當(dāng)解決美國與其他國家的同類產(chǎn)品由于執(zhí)行不同減排政策而導(dǎo)致的成本不平衡問題”。②The American Clean Energy and Security Act,http://energycommerce.house.gov/Press_111/20090701/hr2454_house.pdf.(上網(wǎng)時間:2010年10月25日)簡言之,所有進入美國市場的進口產(chǎn)品必須提交與產(chǎn)品制造相關(guān)的、合格的碳排放配額,以反映產(chǎn)品的碳排放成本,否則就只能在美國交易市場上購買配額。由此產(chǎn)生的額外成本就是本文所稱的“碳關(guān)稅”。

可見,發(fā)達國家正試圖通過碳關(guān)稅將進口產(chǎn)品納入到本國的碳排放交易體系內(nèi),使進口產(chǎn)品同樣受到其國內(nèi)排放配額的約束,從而確保其與國內(nèi)企業(yè)在承擔(dān)公平的碳排放成本的基礎(chǔ)上展開競爭,這是歐美等發(fā)達國家主張?zhí)缄P(guān)稅的根本原因。因此我們可以理性地認(rèn)為:目前發(fā)達國家所主張的碳關(guān)稅與《京都議定書》所設(shè)立的碳排放交易機制有著密切的聯(lián)系,而《京都議定書》所倡導(dǎo)的全球性碳交易制度目前還沒有真正建立起來,現(xiàn)有的區(qū)域性或國內(nèi)碳交易體制基本上都是各自為政,其適用范圍只是局限在特定的地域內(nèi);全球?qū)用娴奶寂欧沤灰左w系的缺失導(dǎo)致各國對碳排放配額的分配和定價機制以及排放量的核算、監(jiān)測等可以采取不同做法,由此導(dǎo)致不同國家的產(chǎn)品承擔(dān)了不同的排放成本,在此背景下碳關(guān)稅遲早會納入到某些率先建立“有償排放”體系的發(fā)達國家的法律或政策范圍內(nèi);因此,碳關(guān)稅是國內(nèi)碳排放交易體制發(fā)展到一定階段、尚沒有實現(xiàn)相互銜接與融合時所出現(xiàn)的特定事物。我們還可以合理地設(shè)想,在全球性碳排放交易機制建立之前,或者說在全球性碳減排合作機制建立之前,各國企業(yè)所承擔(dān)的碳排放成本就必然會存在較大差異,③當(dāng)然,本文并非主張所有國家的同類產(chǎn)品應(yīng)承擔(dān)完全相同的碳排放成本。至少,公平的排放成本分?jǐn)倯?yīng)考慮到“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則以及發(fā)展中國家減排能力的不足。從而可能導(dǎo)致進口國對外實施碳關(guān)稅措施;任何已經(jīng)建立國內(nèi)碳排放交易市場的國家都有可能針對進口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。例如,從歐盟委員會的觀點來推斷,歐盟同樣擔(dān)心來自其他沒有建立碳排放交易體制的發(fā)達國家出口產(chǎn)品給歐盟同類產(chǎn)品帶來的不利影響,同樣有可能依據(jù)其自己的排放配額標(biāo)準(zhǔn)對來自其他發(fā)達國家(如美國)的產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。④早在2000年歐盟委員會就主張,如果其他工業(yè)化國家同樣也依據(jù)《京都議定書》建立碳排放交易體制,那么歐盟企業(yè)的國際競爭力因碳排放交易而遭遇的負(fù)面影響就可以基本消除;國際性碳排放交易體系建立后,工業(yè)化國家的企業(yè)將承擔(dān)基本相同的成本。Green Paper on greenhouse gas emission trading within the European U-nion,Com(2000)87,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2000/com2000_0087en01.pdf.(上網(wǎng)時間:2010年10月25日)

基于此,碳關(guān)稅引發(fā)了我們對建立全球性碳排放交易體制以及相關(guān)國際協(xié)議的認(rèn)真思考。削減溫室氣體排放、清潔大氣環(huán)境本質(zhì)上屬于公共物品。一國削減溫室氣體排放的舉措將使全球所有國家都受益,但因此帶來的成本卻由該國單獨承擔(dān),所以單個國家并無足夠的動力積極采取減排措施,除非減排成本能夠在全球范圍內(nèi)得到比較公平的分?jǐn)?。這是溫室氣體減排所面臨的集體行動困境。國際合作和國際協(xié)議毋庸置疑是解決減排困境的根本辦法,這也是國際社會制定《京都議定書》以及試圖制定“后京都時期”減排協(xié)議的根本原因。在面臨激烈的國際競爭時,如果沒有國際協(xié)議或國際安排的嚴(yán)格約束,各國作為“理性經(jīng)濟人”必然會慎重考慮本國減排的成本與收益并采用本國收益最大化的單邊措施。

在謀求化解外國產(chǎn)品不承擔(dān)或承擔(dān)較低的碳排放成本所帶來的不利后果時,進口國可能會采用以下兩種做法:一是前文所述的碳關(guān)稅,但該措施的違法之處顯而易見,包括違反了WTO體制內(nèi)的最惠國待遇、對發(fā)展中國家的特殊與差別待遇、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》所確立的“共同而有區(qū)別責(zé)任”等重要法律原則,①關(guān)于碳關(guān)稅的違法性分析,可參見黃志雄:“國際貿(mào)易新課題:邊境碳調(diào)節(jié)措施與中國的對策”,《中國軟科學(xué)》,2010年,第1期,第3-5頁;苑路佳:“WTO框架下‘碳關(guān)稅’條款芻議”,《法學(xué)雜志》,2010年,第8期,第139-142頁;梁詠:“WTO框架下碳關(guān)稅可能引致的貿(mào)易爭端與解決”,《法學(xué)》,2010年,第7期,第76-84頁。因此實施該手段的法律風(fēng)險極大,很可能會引發(fā)來自WTO成員(特別是發(fā)展中成員)的訴訟浪潮和貿(mào)易報復(fù)。近期內(nèi)發(fā)達國家采用碳關(guān)稅的政治基礎(chǔ)基本沒有,②奧巴馬政府明確反對《美國清潔能源與安全法案》中包含的“碳關(guān)稅”條款,認(rèn)為可以通過其他辦法來解決“非公平競爭問題”,因此該條款獲得本屆總統(tǒng)簽署的可能性極小。歐盟內(nèi)部(包括歐委會)目前對是否開征碳關(guān)稅也有巨大爭議。ICTSD,“Obama Criticizes theBorder TaxAdjustments in House Climate Bill”,http://ictsd.org/i/news/bridgesweekly/49962/.(上網(wǎng)時間:2010年10月25日)況且實施碳關(guān)稅所遇到的技術(shù)復(fù)雜和成本高昂問題也令人望而卻步;二是已經(jīng)建立比較完善的碳排放交易體制的進口國可能會向國內(nèi)企業(yè)免費分配(而不是有償拍賣)特定數(shù)量的排放配額,以抵消相對應(yīng)的外國產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢。這無疑是一種“競爭到底”的消極手段,同時會影響到進口國所承擔(dān)的減排承諾,并進而損害全球溫室氣體削減的正常進度。不過,盡管這對實現(xiàn)《京都議定書》的減排目標(biāo)是極度不利的,但由于《京都議定書》沒有針對不履行承諾行為建立嚴(yán)格的懲罰機制,因此進口國的違約成本較低,真正實施該措施的可能性并不小。無論如何,以單邊措施解決因他國碳排放成本不同帶來的所謂不公平競爭問題,并無助于完成全球溫室氣體的削減目標(biāo),何況它還可能導(dǎo)致國際關(guān)系的緊張以及可預(yù)見的法律訴訟。國際社會需要采取適當(dāng)?shù)霓k法來應(yīng)對各國在建立國內(nèi)或區(qū)域碳排放交易體制后所面臨的產(chǎn)品國際競爭力問題。

我們對碳關(guān)稅的理解不應(yīng)局限于其貿(mào)易保護主義傾向,也不能把碳關(guān)稅簡單地解讀為歐美等發(fā)達國家為懲罰中國、印度等排放大國的減排力度不夠而專門針對這些國家采取的貿(mào)易制裁措施。已經(jīng)有學(xué)者冷靜地指出碳關(guān)稅與國內(nèi)減排政策(碳排放交易體制)之間的密切聯(lián)系:“碳關(guān)稅并非是一項額外的獨立的懲罰性措施,而是美國作為自己承諾減排的一種配套措施。而對于歐盟的相關(guān)政策動議,其基礎(chǔ)是對已經(jīng)實施的減排政策的補償方案?！雹蹡|艷:“全球氣候變化博弈中的碳邊界調(diào)節(jié)措施研究”,《世界經(jīng)濟與政治》,2010年,第7期,第80頁。因此,引發(fā)碳關(guān)稅的根本原因是各國因減排政策不同而導(dǎo)致其企業(yè)所承擔(dān)的碳排放成本的不同。

全球性碳排放交易機制或碳減排合作機制的建立有助于比較適當(dāng)、公平地分配各國的碳排放成本,因為在這樣一個統(tǒng)一的全球性交易市場上,各國企業(yè)碳排放配額的分配、定價、交易、排放監(jiān)測與核實等能夠得到統(tǒng)一的安排,最重要的是排放權(quán)的定價與交易能夠通過全球性交易平臺和市場機制來完成,從而確保各國企業(yè)承擔(dān)比較公平的排放成本,因此才有可能從根本上杜絕碳關(guān)稅的產(chǎn)生,至少它可以使貿(mào)易保護主義者不再有開征碳關(guān)稅的借口。

三、構(gòu)建全球碳排放交易機制的設(shè)想

通過國際合作(而非單邊措施)來推進全球溫室氣體的減排和應(yīng)對氣候變化,是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》等國際法律文件的基本思路。基于該思路,各國碳排放交易體制之間的逐步協(xié)調(diào)以及各國減排政策之間的相互合作不但是公平分?jǐn)偺寂欧懦杀?、提高企業(yè)減排積極性、避免采用碳關(guān)稅等單邊措施的客觀需要,而且還可以有效避免各國采用“以鄰為壑、各自為政”的非合作性減排措施。但在當(dāng)前缺乏統(tǒng)一的國際協(xié)議或安排的情況下,發(fā)達國家正通過單方面設(shè)立高標(biāo)準(zhǔn)來迫使其他國家采取同等減排力度的氣候變化政策,或迫使后者采用與其相同或相似的減排措施,否則就不接受外國政府所認(rèn)可的排放許可或減排信用,或開征“碳關(guān)稅”。這顯然違背了全球合作應(yīng)對氣候變化的基本方針,抑制了企業(yè)減排的積極性,同時也阻礙了全球溫室氣體減排的合理進程。在這種單邊措施日益盛行、全球合作相對黯淡的背景下,一個全球性的碳交易市場的設(shè)立顯得尤為必要。

全球統(tǒng)一的碳排放交易體制的構(gòu)建應(yīng)遵循以下基本原則。第一,“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。應(yīng)對氣候變化、避免或減輕人類因氣候變化所遭到的自然災(zāi)害和生存危機,是世界各國的共同責(zé)任,因此作為一個整體,全球溫室氣體的排放量應(yīng)有所削減。但不同發(fā)展程度的國家承擔(dān)的減排義務(wù)是不同的:目前大氣中主要的溫室氣體是由發(fā)達國家在工業(yè)化時期排放所致,它們應(yīng)對氣候變化承擔(dān)主要的歷史責(zé)任,而且目前發(fā)達國家的排放總量和人均排放量都位居世界前列,因此主要的削減義務(wù)應(yīng)由發(fā)達國家來履行;而發(fā)展中國家的人均排放量相對較低,且面臨消除貧困和發(fā)展經(jīng)濟的迫切任務(wù),在減排的資金和技術(shù)方面都存在較大的困難,減排成本也遠(yuǎn)高于發(fā)達國家,①如果發(fā)達國家與發(fā)展中國家共同減排,其中發(fā)達國家到2020年在2005年基礎(chǔ)上減排30%,發(fā)展中國家在正常趨勢水平基礎(chǔ)上減排30%,多數(shù)情況下,發(fā)展中國家的福利損失都遠(yuǎn)高于發(fā)達國家,尤以中國、印度等能源密集度高的經(jīng)濟體的損失最大。參見李向陽:“全球氣候變化規(guī)則與世界經(jīng)濟的發(fā)展趨勢”,《國際經(jīng)濟評論》,2010年,第1期,第26頁。因此目前應(yīng)該有一定的排放空間,但應(yīng)盡可能實施減排措施,盡量降低排放增長的速度?！毒┒甲h定書》的內(nèi)容較好地體現(xiàn)了該原則,在第一個減排承諾期(2008-2012年)內(nèi)并未要求發(fā)展中國家承擔(dān)減排義務(wù)。鑒于此,在未作出國際承諾的情況下,發(fā)展中國家并無強制性削減溫室氣體的義務(wù),因此也沒有義務(wù)在國內(nèi)建立碳排放交易體制,發(fā)達國家也不得采用碳關(guān)稅等單邊措施迫使發(fā)展中國家構(gòu)建與其相對應(yīng)的減排計劃及碳交易體制。即使將來全球性的碳交易體制得以構(gòu)建,發(fā)展中國家也仍應(yīng)得到特殊與差別待遇,例如不得強制發(fā)展中國家的所有排放者都參加該市場,或強制發(fā)展中國家的出口企業(yè)以全球統(tǒng)一定價來購買排放許可,否則就剝奪了發(fā)展中國家基于差別待遇的發(fā)展權(quán)利。“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則可以體現(xiàn)為對發(fā)展中國家碳排放指標(biāo)的特殊分配機制、對交易主體和客體的特殊安排、對發(fā)展中國家企業(yè)的交易補償基金、對發(fā)展中國家中小出口企業(yè)的排放豁免等。

第二,強制性與自愿性碳排放交易市場并行發(fā)展原則。強制性交易體制是由承擔(dān)強制性國際減排義務(wù)的政府所構(gòu)建的,由政府向企業(yè)分配所有的排放配額,配額的申請、審核、交易等環(huán)節(jié)由法律加以強制性規(guī)定,處于政府的嚴(yán)格管制之下,并可在市場上自由流通,其目的是滿足《京都議定書》所規(guī)定的減排義務(wù)或本區(qū)域制定的強制性減排目標(biāo)。最典型的強制性交易體制是歐盟碳交易體制。自愿性交易體制則是由會員企業(yè)或單位基于市場營銷、社會責(zé)任、品牌建設(shè)等考慮自發(fā)形成的,由會員單位自主管理排放配額的申請、審核、交易和核證等環(huán)節(jié)。如美國芝加哥氣候交易所(Chicago Cl imate Exchange)實行自愿參與機制,交易所由會員設(shè)計和管理,形成了自己的一套交易制度安排體系。截止2010年10月,芝加哥氣候交易所的會員單位已有450個,主要是來自能源、化工、環(huán)保、汽車、交通運輸、農(nóng)業(yè)、IT等行業(yè)的企業(yè),例如勞斯萊斯、福特、杜邦、摩托羅拉等著名跨國公司。同時,該交易所的會員還涵蓋了美國華盛頓州金縣(King County)、芝加哥市、澳大利亞墨爾本市等地方政府、公共機構(gòu)以及密歇根州立大學(xué)、明尼蘇達大學(xué)等著名高校。交易所的減排成效十分顯著,自2003年以來,通過碳排放交易已經(jīng)累計減排近7億噸二氧化碳,相當(dāng)于每年減少1.4億輛汽車的排放量。所涉及的地域也十分廣泛,包括美國50個州、加拿大的8個省以及其他16個國家。②根據(jù)芝加哥氣候交易所官方網(wǎng)站提供的資料整理。See http://www.chicagoclimatex.com.(上網(wǎng)時間:2010年11月8日)盡管強制性碳排放交易的著眼點就是溫室氣體減排,因此與自愿性交易市場相比,前者的減排效應(yīng)更加明顯和可靠,而且目前強制性交易市場的金額在全球溫室氣體排放交易市場中也占統(tǒng)治地位,但不容否認(rèn)的是自愿性交易市場的發(fā)展?jié)摿O大,特別是它天然地具有跨國性與開放性,突破了國家地域的限制,在參與交易的主體、可交易項目的創(chuàng)設(shè)和管理機制上也有相當(dāng)?shù)撵`活性,不受國際協(xié)議和國際談判的約束,因此在當(dāng)前國際氣候變化談判受阻、強制性交易市場發(fā)展遇挫的背景下,應(yīng)是全球性碳交易市場的發(fā)展重點。鑒于此,在今后一段時間內(nèi),國際社會應(yīng)堅持強制性交易體制與自愿性交易體制并行發(fā)展的原則,并通過后者的發(fā)展來積累經(jīng)驗和完善市場管理機制,為強制性交易體制的發(fā)展輸入足夠的動力。

第三,逐步推進、分階段實施原則。盡管國際社會已經(jīng)意識到碳排放權(quán)交易體制之間相互協(xié)調(diào)的重要性,但由于排放權(quán)交易涉及國家或區(qū)域的現(xiàn)實利益,各國或各區(qū)域都是基于自身利益進行的排放權(quán)交易立法,從而導(dǎo)致彼此之間很少有兼容性,具體表現(xiàn)為排放權(quán)交易的限額、客體、所涉行業(yè)范圍、彈性程度(如能否將在第一階段未使用的排放權(quán)指標(biāo)轉(zhuǎn)到下一個階段使用)等方面存在較大差異。①韓良:“國際溫室氣體減排立法比較研究”,《比較法研究》,2010年,第4期,第108頁。國外學(xué)者也認(rèn)為,目前歐盟的配額定價要高于美國計劃的定價,參與國際交易的美國排放者將要支付更高的價格,而且美國所設(shè)想的碳排放交易機制的適用范圍比歐盟更廣。這意味著美國排放者對美國與歐盟之間的跨國性交易體制將會持有更多的反對意見。②James Chapman,“Linking aUnited States Greenhouse GasCap-and Trade System and the European Union’s Emission Trading Scheme”,Ve rmont Journal of EnvironmentLaw,Fall 2009,p.48.鑒于此,全球性碳排放交易市場的建立不可能一蹴而就,需要逐步、分階段地建立:首先鼓勵部分發(fā)達國家之間率先實現(xiàn)碳交易體制的合作?？梢阅壳白顬槌墒斓臍W盟碳交易體制為基礎(chǔ),總結(jié)其成功經(jīng)驗,鼓勵日本、澳大利亞、新西蘭等已建立的全國性或地方性交易市場在排放配額的分配、適用范圍、定價、核查等方面與歐盟進行協(xié)商,分階段逐步實現(xiàn)相互融合;在此基礎(chǔ)上,幫助部分發(fā)展中國家建立全國性或地方性的碳交易體制,并通過資金、技術(shù)等方面的援助,按照“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,在給予差別待遇的前提下鼓勵發(fā)展中國家與發(fā)達國家實現(xiàn)銜接;最終,在條件成熟時,實現(xiàn)統(tǒng)一的由主要發(fā)展中國家和發(fā)達國家普遍參加的全球范圍內(nèi)的碳排放權(quán)交易。

全球性碳排放交易市場的核心管理機制大致涉及以下幾個方面。一是合理分配碳排放配額。排放配額的分配是排放權(quán)交易的前提和基礎(chǔ)。各國通過談判確定下一階段的減排目標(biāo)后,在國際排放交易主管機構(gòu)的主持下,確定各國的排放配額總量。排放配額的分配應(yīng)堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則及可持續(xù)發(fā)展原則,根據(jù)溫室氣體排放的累積率和各國的貢獻率以及經(jīng)濟承受力綜合考量。特別是發(fā)展中國家由于尚處于工業(yè)化時期及相應(yīng)的碳排放高峰期,不可能承擔(dān)與發(fā)達國家一樣的減排任務(wù),因此即使參與全球性碳排放交易,在分配排放配額的總量時也應(yīng)獲得適當(dāng)?shù)膬A斜。在此基礎(chǔ)上,各國應(yīng)按基本統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)向其排放實體分配配額。在全球碳排放交易市場建設(shè)初期,政府可以向企業(yè)免費分配一定比例的配額,其余部分采用有償分配方式,并逐步減少免費分配的比例,最終實現(xiàn)排放權(quán)的完全有償分配。同時,政府應(yīng)主要根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)能力和能耗量為標(biāo)準(zhǔn)來分配每個企業(yè)的排放配額,并根據(jù)各企業(yè)的減排承諾進度和實際減排能力逐步減少其排放配額。

二是適當(dāng)確定碳排放配額的交易主體(參與交易的排放實體)與客體(可交易的項目范圍)。在建設(shè)全球碳交易市場的初期,為確保該交易體制的可接受度,排放交易的主體范圍不宜過寬,應(yīng)局限于生產(chǎn)過程排放一定數(shù)量的二氧化碳的工業(yè)實體,因此僅涉及少數(shù)對排放有重大影響的行業(yè),主要包括能源、有色金屬、建材、造紙等排放大戶。嗣后可根據(jù)情況發(fā)展將交易機制逐步擴展到其他溫室氣體種類和其他產(chǎn)業(yè)部門。考慮到降低市場管理成本和確保市場有效運轉(zhuǎn)的需要,可交易的項目范圍也不宜過寬,初期應(yīng)局限于企業(yè)通過在本國采用節(jié)能減排技術(shù)后所獲得的多余排放許可,以及企業(yè)通過清潔發(fā)展機制項目所獲得的減排信用,嗣后再逐步擴展可交易對象的范圍。同時,企業(yè)從市場上購買的排放配額可用于抵消實際排放量的比例應(yīng)逐步縮小。碳排放交易的最終目標(biāo)是為了推進溫室氣體的減排而不是讓參與企業(yè)只要付費就可以污染,因此應(yīng)適當(dāng)限制可購買的排放指標(biāo)的比例。

三是理性構(gòu)建碳排放配額的定價機制,以防止碳交易市場的價格過度波動?？傮w上應(yīng)允許市場機制在定價過程中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,由買賣雙方經(jīng)過相互博弈來決定價格。但是,完全聽任市場來決定價格是危險的,因為排放權(quán)的定價不僅直接影響到參與企業(yè)的減排意愿和減排動力,而且還關(guān)乎在全球范圍內(nèi)公平分?jǐn)偱欧懦杀?影響參與企業(yè)在國際上的競爭力:價格過低,參與企業(yè)的減排動力必然受到抑制;價格過高,則將增加購買排放配額企業(yè)的負(fù)擔(dān),同時造成“只有有錢人才可污染”的客觀事實,對來自發(fā)展中國家的企業(yè)十分不利。況且,高額的市場價格還容易激發(fā)市場投機行為,在增加交易金額的同時對削減溫室氣體排放的幫助卻不大?；诖?交易主管機構(gòu)應(yīng)綜合考慮現(xiàn)有市場的交易價格以及各國的可接受度,合理確定交易價格的上限和下限。

四是設(shè)立全球性碳排放交易補償基金,以便適當(dāng)降低發(fā)展中國家企業(yè)因參與排放配額交易而付出的成本。這是吸引發(fā)展中國家參與全球性碳排放交易機制、承擔(dān)相應(yīng)排放成本的關(guān)鍵步驟。為了提高發(fā)展中國家的溫室氣體減排能力和增強國際合作應(yīng)對氣候變化的普遍性,國際社會已經(jīng)制定了發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供資金援助的重要機制。2009年底通過的《哥本哈根協(xié)議》在發(fā)展中國家普遍關(guān)心的資金問題上做出了具體規(guī)定,發(fā)達國家明確將在2010-2012年間向發(fā)展中國家提供300億美元資金,并承諾到2020年每年提供1000億美元。以上資金可考慮部分用于設(shè)立碳減排交易補償基金。具體來講,國際社會應(yīng)根據(jù)發(fā)達國家的碳排放總量和人均排放量來確定其在碳減排交易補償基金中所占的適當(dāng)比例。該基金的資金直接來源于發(fā)達國家企業(yè)在購買排放指標(biāo)時向其政府支付的價款,并直接用于補償發(fā)展中國家企業(yè)參與全球碳交易市場而遭受的損失。這等于是通過政府補償方式來確保發(fā)展中國家與發(fā)達國家企業(yè)在統(tǒng)一的交易平臺和市場上展開競爭,同時又不違反“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。發(fā)展中國家企業(yè)可根據(jù)其購買碳排放配額的交易金額和實際減排效果向主管機構(gòu)申請獲得一定金額的補償。

四、結(jié)語:對中國的政策建議

盡管中國目前尚未承擔(dān)強制性的溫室氣體減排義務(wù),但隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展,中國能源消耗和溫室氣體排放的總量和人均量都在不斷提升,必將面臨更大的國際壓力,事實上國際減排體制應(yīng)約束包括中國在內(nèi)的發(fā)展中大國的觀點正日漸成為世界上不少國家的共識。因此,在后京都時代,強制性的溫室氣體減排義務(wù)離中國并不十分遙遠(yuǎn),采取穩(wěn)定有效的減排政策已迫在眉睫。2009年底,中國政府主動發(fā)布了與其他發(fā)展中國家相似的碳強度減排(而非碳排放的總量控制與削減)行動目標(biāo),即到2020年,其單位GDP二氧化碳的排放量將比2005年下降40%-45%,并將其作為約束性指標(biāo)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃中。

碳強度減排計劃固然“是發(fā)展中國家特別是碳排放大國將國際減排責(zé)任同其發(fā)展權(quán)利相結(jié)合的一種比較理想的漸進式減排方案”①韓良:“國際溫室氣體減排立法比較研究”,《比較法研究》,2010年第4期,第102頁。,但實現(xiàn)該目標(biāo)的具體實施措施更為重要和急迫,而這些措施迄今還沒有完整出臺。碳關(guān)稅的提出和熱議已經(jīng)向我們發(fā)出了警示,那就是,對于其他國家已經(jīng)或?qū)⒁扇〉臏p排措施以及已經(jīng)或?qū)⒁⒌膮^(qū)域性或全球性碳交易體制,我們不能熟視無睹,而是應(yīng)對其可能產(chǎn)生的外部影響作出全面的分析與預(yù)測,及時做好應(yīng)對的準(zhǔn)備;在確立具體減排措施時,應(yīng)考慮到與其他國家的可協(xié)調(diào)性與兼容性,以確保減排措施在國際合作中有較強的可接受度,提高減排的有效性。

鑒于碳排放交易機制是目前國際通行的減排措施,而且中央已經(jīng)把碳排放交易市場作為削減溫室氣體排放的政策考慮之一,②2010年10月18日中共第十五屆七中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》明確指出,應(yīng)“逐步建立碳排放交易市場”,作為應(yīng)對氣候變化、有效控制溫室氣體排放的重要舉措?？梢灶A(yù)見,建立地方性的碳排放交易體制必將成為決策者的重要考慮。本文建議,在條件比較成熟、經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)(如排污權(quán)交易方面取得重大突破和成效的浙江省嘉興市),按“限額與貿(mào)易”的通行做法,可試點運行碳排放交易制度;先期運行的地區(qū)甚至還可考慮率先與歐盟等發(fā)達國家開展合作,構(gòu)建統(tǒng)一的交易市場。

總之,在承擔(dān)強制性減排法律義務(wù)之前,我們?nèi)詰?yīng)在發(fā)展經(jīng)濟的同時主動開始實施適當(dāng)?shù)?、符合國際慣例、且將來能與其他國家實現(xiàn)相互銜接的實質(zhì)性減排政策。