王偉男

歐盟國際氣候政策中的消極因素

王偉男

歐盟的國際氣候政策存在諸多消極因素,主要包括:提出的減排目標(biāo)相對(duì)保守;對(duì)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則采取一種內(nèi)外有別的實(shí)用主義雙重標(biāo)準(zhǔn);在技術(shù)轉(zhuǎn)移問題上過于強(qiáng)調(diào)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和市場機(jī)制的作用;對(duì)發(fā)展中國家的資金援助虛多實(shí)少;其相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致排放轉(zhuǎn)移,某些環(huán)境和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也不利于發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展。這些消極因素與國際氣候政治格局的新形勢(shì)一起,共同決定了歐盟難以重返全球氣候治理議程的領(lǐng)導(dǎo)者地位。

歐盟 國際氣候政策 消極因素

歐盟作為全球氣候治理議程的主導(dǎo)者之一,在節(jié)能、減排、資金、技術(shù)、管理等方面無疑擁有強(qiáng)大的實(shí)力和能力,它領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)議程的主觀意志也很強(qiáng)烈,但它的國際氣候政策存在諸多消極因素,歸結(jié)到一點(diǎn)就是:它未能向全球氣候治理議程提供與其實(shí)力、能力和身份、責(zé)任相匹配的公共物品。

首先,歐盟承諾的減排目標(biāo)相對(duì)保守。根據(jù)歐盟委員會(huì)官方文件,歐盟承諾到 2020年時(shí)將在1990年溫室氣體排放量的基礎(chǔ)上減排 20%;如果其他發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中大國能夠做出“可比擬的”(comparable)承諾,歐盟將把這個(gè)目標(biāo)提高到30%。①Commission of the European Communities,“Towards a comprehensive climate change agreement in Copenhagen”,COM(2009)39 final,Brussels,28 Jan.2009.歐盟在 2010年 3月出臺(tái)的最新氣候戰(zhàn)略中,依然維持這一承諾。雖然歐盟提出的中期目標(biāo)在所有發(fā)達(dá)國家締約方迄今所提的目標(biāo)中最為積極,減排幅度最大,但仍與科學(xué)界論證并建議的目標(biāo)存在較大差距。歐盟針對(duì) 2009年底哥本哈根氣候大會(huì)的專題文件于當(dāng)年 1月發(fā)布后,“世界自然基金會(huì)”(World Wide Fund for Nature)于同年 3月在一份報(bào)告中針鋒相對(duì)地指出,歐盟從 2013年到 2020年通過碳市場等途徑就可以實(shí)現(xiàn) 20%減排目標(biāo)中的絕大部分,估計(jì)內(nèi)部再減排 4%就可以完成任務(wù),所以 20%的目標(biāo)對(duì)歐盟來說實(shí)在太低,40%才應(yīng)該是歐盟的最低目標(biāo)。②World Wide Fund for Nature,“WWF Expectations for the Copenhagen Climate Deal 2009”,http://www.worldwildlife.org/climate/Publications/WWFBinaryitem12417.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2009年 4月 25日)同年 9月,來自包括歐盟國家在內(nèi)的世界各地 40余位著名科學(xué)家聯(lián)合呼吁發(fā)達(dá)國家把它們2020年的減排目標(biāo)至少提高到 40%。③“Scientists’statement on 40%emissions reduction target for developed countries”,http://assets.wwf.org.uk/downloads/scientists__statement_16_sept.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2009年 10月 9日)哥本哈根氣候大會(huì)召開后不久,“斯德哥爾摩環(huán)境研究所”(Stockholm Environment Institute)和“歐洲地球之友”(Friends of the Earth Europe)聯(lián)合發(fā)布一份研究報(bào)告,認(rèn)為歐盟把中期減排目標(biāo)由 20%提高到40%、把遠(yuǎn)期目標(biāo)由 50%提高到 90%在經(jīng)濟(jì)上和技術(shù)上都是可行的,對(duì)于應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的氣候變化形勢(shì)以及償還歐洲自身的“氣候債”來說也是必需的。④Friends of the Earth Europe&Stockholm Environment Institute,“The 40%Study,Mobilizing Europe to achieve climate justice”,http://www.foeeurope.org/climate/FoEE_SEI_40_study_summary_Dec09.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 1月 12日)

需要指出的是,上述三個(gè)國際環(huán)保組織的成員大多是國際知名的環(huán)境科學(xué)家或?qū)I(yè)人士,他們的研究成果往往是官方文獻(xiàn)、包括聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)官方報(bào)告的主要引證來源,其對(duì)歐盟承諾目標(biāo)的批評(píng)具有足夠的權(quán)威性。這從一個(gè)側(cè)面說明,歐盟的氣候科學(xué)家群體并未有效主導(dǎo)歐盟的氣候政策、包括其減排承諾目標(biāo)的設(shè)定,這種情況的出現(xiàn)與歐盟的政治運(yùn)作模式密切相關(guān)。歐盟本身作為擁有某種超國家職能的國際行為體,其內(nèi)部與普通國家行為體內(nèi)部一樣,在幾乎所有重大決策過程中都要受到各種利益集團(tuán)不同程度的影響。歐盟作為當(dāng)今世界上科技最發(fā)達(dá)的行為體之一,擁有全球頂級(jí)的氣候科技精英和知識(shí)積累,但其在氣候決策過程中,氣候?qū)＜业淖饔脜s受到多種因素制約。歐盟承諾的中期和遠(yuǎn)期減排目標(biāo),實(shí)際上就是氣候?qū)＜胰后w與各種利益集團(tuán)之間博弈的結(jié)果。這樣的結(jié)果不可避免地?fù)p害了科學(xué)的嚴(yán)肅性與有效性,導(dǎo)致實(shí)際政策與真實(shí)需求之間出現(xiàn)明顯差距?？梢灶A(yù)見,這些干擾因素未來仍將制約歐盟作為全球氣候治理議程主導(dǎo)者的行動(dòng)能力。

其次,歐盟對(duì)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則采取一種內(nèi)外有別的雙重標(biāo)準(zhǔn)。這項(xiàng)原則是國際社會(huì)合作應(yīng)對(duì)氣候變化的基石。落實(shí)這項(xiàng)原則的根本途徑是:發(fā)達(dá)國家要做出強(qiáng)制減排承諾,并向發(fā)展中國家提供必需的技術(shù)和資金援助;發(fā)展中國家不需做出任何強(qiáng)制承諾,但要在力所能及的范圍內(nèi)進(jìn)行減排,努力實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。歐盟在簽署《京都議定書》時(shí),其 15個(gè)成員國都屬發(fā)達(dá)國家之列,理應(yīng)全部做出強(qiáng)制減排承諾。但考慮到不同成員國之間在發(fā)展程度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)等方面的差異,歐盟決策層把這項(xiàng)原則創(chuàng)造性地運(yùn)用到它的整體減排戰(zhàn)略中:歐盟 15國作為一個(gè)整體,承諾到 2012年前在1990年排放總量的基礎(chǔ)上減排 8%;但在歐盟內(nèi)部,它允許“欠發(fā)達(dá)”或減排“有困難”的成員國排放量有某種程度的增加,只有少數(shù)幾個(gè)最發(fā)達(dá)成員國需要進(jìn)行大幅減排。

事實(shí)上,在歐盟內(nèi)部減排責(zé)任分擔(dān)安排中受到特殊照顧的幾個(gè)成員國,如西班牙、葡萄牙、希臘、愛爾蘭和瑞典,其人均 GDP遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國、印度、巴西等發(fā)展中大國和全球平均水平。然而,根據(jù)這一安排,上述五國到 2012年前仍可以在 1990年排放量的基礎(chǔ)上分別增加排放 15%、27%、25%、13%和4%,而 2008年上述五國的排放增長比例已分別達(dá)到 57.8%、21.1%、27.8%、21.1%和 24%。①UNFCCC:“GHG emission profiles for Annex I Parties and major groups”,http://unfccc.int/ghg_data/ghg_data_unfccc/ghg_profiles/items/4625.php.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 9月 16日)除了在減排責(zé)任分擔(dān)上的特殊安排外,歐盟還通過“結(jié)構(gòu)基金”(Structural Fund)、“凝聚基金”(Cohesion Fund)等財(cái)政金融工具,對(duì)歐盟范圍內(nèi)相對(duì)落后的國家和地區(qū)的環(huán)境與氣候項(xiàng)目提供支持。這兩個(gè)基金在 2007-2013年間將獲得約為 3055億歐元的財(cái)政預(yù)算,其中與氣候相關(guān)的項(xiàng)目、特別是交通和能源部門,都占有較高的比例。②Official Journal of the European Union,L 210,Volume 49,July 31,2006.

當(dāng)初國際社會(huì)確立“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則時(shí),主要依據(jù)兩個(gè)事實(shí):一是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在溫室氣體排放方面有差別的歷史責(zé)任,二是它們差別更大的現(xiàn)實(shí)發(fā)展程度。時(shí)至今日,這項(xiàng)原則所依據(jù)的歷史條件和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)依然存在,尤其是發(fā)達(dá)國家的大量奢侈排放與發(fā)展中國家為滿足基本生存和發(fā)展需求而產(chǎn)生的必需排放依然并存。歐盟在其內(nèi)部可以對(duì)所謂的“欠發(fā)達(dá)”成員國提供各種便利,包括碳排放繼續(xù)增長和巨額資金援助;但對(duì)于比這些歐盟“欠發(fā)達(dá)”成員國落后很多的所謂“較發(fā)達(dá)的”發(fā)展中大國,卻提出了越來越嚴(yán)苛的要求。如歐盟要求中國、印度、巴西等國把溫室氣體排放的增長速度降下來,到 2020年時(shí)能在“既有水平”(business as usual)基礎(chǔ)上減排 15%-30%。③Commission of the European Communities,COM(2009)39 final.人們不免要質(zhì)疑:為什么歐盟允許它的成員國通過制造更多排放以追求更高福利,卻要求更落后的發(fā)展中國家為減緩全球氣候變化而繼續(xù)忍受落后狀態(tài)或降低發(fā)展速度?

面對(duì)日益嚴(yán)峻的全球氣候變化形勢(shì),發(fā)展中國家確實(shí)需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,在追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí),盡力避免發(fā)達(dá)國家早期走過的高耗能、高排放老路。發(fā)展中國家在氣候問題上的根本責(zé)任就是盡其所能地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但歐盟和所有發(fā)達(dá)國家也必須清楚自己的根本責(zé)任,那就是無條件地、盡最大努力在最大程度上降低碳排放,而不是把自己的減排承諾同其他國家、尤其是發(fā)展中國家的行為掛起鉤來。對(duì)歐盟來說,它要想成為全球氣候治理議程的領(lǐng)導(dǎo)者、而非僅僅一個(gè)主導(dǎo)者,就應(yīng)該在全球范圍內(nèi)、而非歐盟范圍內(nèi)真正落實(shí)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則;除了自身要實(shí)現(xiàn)無條件大幅減排外,還應(yīng)督促其他發(fā)達(dá)國家同樣進(jìn)行無條件大幅減排,同時(shí)向廣大發(fā)展中國家提供必需的技術(shù)和資金援助。很顯然,歐盟在這方面做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

第三,歐盟在技術(shù)轉(zhuǎn)移問題上過于強(qiáng)調(diào)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和市場機(jī)制的作用。雖然氣候問題從根本上說是一個(gè)發(fā)展問題,但它首先是一個(gè)自然科學(xué)的問題,因?yàn)樗某梢颉C(jī)理、前景都需要自然科學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展來解答。目前已形成的共識(shí)是,人類有效應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵在于科學(xué)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展。在減緩氣候變化方面,開發(fā)新能源與改造化石能源都離不開先進(jìn)技術(shù)的支撐;在適應(yīng)氣候變化方面,建造更節(jié)能更堅(jiān)固的建筑、修建更堅(jiān)固的堤壩、培育更耐旱耐澇的高產(chǎn)作物、加強(qiáng)對(duì)氣象災(zāi)害的預(yù)報(bào)能力等,都離不開高新科技的支撐。發(fā)達(dá)國家由于多年的物質(zhì)和技術(shù)積累,擁有比發(fā)展中國家強(qiáng)大得多的研發(fā)能力和科技實(shí)力。更重要的是,發(fā)達(dá)國家今天擁有的強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力,正是建立在長期以來通過碳排放實(shí)現(xiàn)的發(fā)展之上。也正是基于這種邏輯關(guān)系,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》都規(guī)定發(fā)達(dá)國家有向發(fā)展中國家提供技術(shù)援助的義務(wù)。但在拖延履行這一義務(wù)方面,歐盟與美、日等其他發(fā)達(dá)國家并無二致。它們借口尊重和保護(hù)西方企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán),強(qiáng)調(diào)應(yīng)通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)氣候友好型技術(shù)從發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家的轉(zhuǎn)移,其結(jié)果是發(fā)達(dá)國家的企業(yè)通過壟斷氣候友好型技術(shù)來牟取暴利,而在氣候變化面前更脆弱的廣大發(fā)展中國家卻由于西方搞技術(shù)壟斷而用不上急需的技術(shù)資源。①關(guān)于這方面的詳細(xì)討論,可參見周元春等:“低碳技術(shù)如何邁過知識(shí)產(chǎn)權(quán)門檻?”,《環(huán)境保護(hù)》,2010年第 2期,第 68-70頁。

事實(shí)上,目前在絕大多數(shù)國家內(nèi)部已普遍存在一種專利權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制許可制度,其基本含義是:國家或政府出于公共健康等基本公益的考慮,可以強(qiáng)制要求專利權(quán)或知識(shí)產(chǎn)權(quán)的所有者無償或低價(jià)出讓這種權(quán)利,而無需征得所有者同意。在國際層面,世界貿(mào)易組織部長級(jí)會(huì)議曾于 2001年 11月通過《關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議與公眾健康問題的宣言》,發(fā)展中國家關(guān)于尊重人的生命權(quán)、健康權(quán)、維護(hù)公共利益的呼吁在宣言中得到了發(fā)達(dá)國家的某種善意回應(yīng)。迄今為止,這些強(qiáng)制許可制度在實(shí)際操作上主要針對(duì)艾滋病之類的單一疾病威脅。由于氣候變化帶給人類的挑戰(zhàn)遠(yuǎn)比單一疾病威脅來得復(fù)雜和不確定,原有的國際安排已難以適應(yīng)新的形勢(shì)。發(fā)達(dá)國家和國際社會(huì)應(yīng)該擴(kuò)大此類安排的適用范圍,把發(fā)展中國家急需的氣候友好型技術(shù)納入其中并積極執(zhí)行。這是在國際層面上通過制度安排解決重大市場失靈問題的根本出路。歐盟作為大量氣候友好型技術(shù)的聚集地,完全有條件率先垂范,通過財(cái)政稅收手段降低相關(guān)技術(shù)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移的成本。很顯然,迄今為止歐盟在這方面的表現(xiàn)令人失望。

第四,歐盟在對(duì)發(fā)展中國家的資金援助上虛多實(shí)少。無論是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向氣候友好型方向改造與升級(jí),還是進(jìn)行適應(yīng)氣候變化的能力建設(shè),都需要投入大量的資金。由于多數(shù)發(fā)達(dá)國家的資金相對(duì)充裕,而多數(shù)發(fā)展中國家的資金相對(duì)短缺,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》規(guī)定了發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供資金援助的義務(wù)。與其他發(fā)達(dá)國家相比,歐盟在資金援助方面相對(duì)積極一些。2003年 3月,歐盟出臺(tái)《發(fā)展合作背景下的氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》,提出歐盟幫助發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化的四個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn):協(xié)助制定氣候政策的基本框架、適應(yīng)氣候變化、減緩氣候變化、能力建設(shè),在每個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)下又提出若干具體措施。②“EU action against climate change:working with developing countries to tackle climate change”,European Communities,2007.它還通過亞歐會(huì)議、歐盟 -東盟對(duì)話機(jī)制、非加太集團(tuán)等,以多邊或雙邊形式對(duì)發(fā)展中國家在能源利用、森林保護(hù)、科技研發(fā)、清潔發(fā)展等方面規(guī)劃一定數(shù)量的資金援助。此外,根據(jù)歐盟最新出臺(tái)的氣候變化戰(zhàn)略,歐盟計(jì)劃在 2010-2012年提供總額為 72億歐元的快速啟動(dòng)資金,用于援助發(fā)展中國家,約為《哥本哈根協(xié)議》提出的 300億美元快速啟動(dòng)資金的 1/3。③“International climate policy post-Copenhagen:Acting now to reinvigorate global action on climate change”,COM(2010)86 final,Brussels,9 Mar.2010.

歐盟的上述計(jì)劃和承諾是一個(gè)積極信號(hào),有助于督促其他發(fā)達(dá)國家盡快采取相應(yīng)行動(dòng)。然而,歐盟的承諾與發(fā)展中國家的實(shí)際需求之間仍存在較大差距,這些承諾能否最終兌現(xiàn)也令人懷疑。根據(jù)歐盟委員會(huì)在哥本哈根氣候大會(huì)召開前的估計(jì),到2020年發(fā)展中國家為減少溫室氣體排放和適應(yīng)氣候變化的災(zāi)難性影響,每年需要 1000億歐元左右的資金。歐盟委員會(huì)主張這筆資金應(yīng)有三個(gè)來源:其中的 20%-40%由發(fā)展中國家通過公共和私人融資渠道在其內(nèi)部自籌;約 40%來自未來建成的國際碳排放交易市場所得收入;余下部分由歐盟等發(fā)達(dá)國家承擔(dān)。歐盟的主張立即遭到國際環(huán)保組織的批評(píng)。綠色和平組織一位發(fā)言人說,歐盟并沒有為保護(hù)全球環(huán)境“埋單”,而只是留下一點(diǎn)兒“小費(fèi)”。國際人道主義機(jī)構(gòu)“樂施會(huì)”警告說,歐盟很可能會(huì)因?yàn)槌鲑Y應(yīng)對(duì)氣候變化援助而減少已經(jīng)承諾的官方發(fā)展援助,實(shí)際上是玩“改頭換面的把戲”。此外,歐盟還提出“經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)”的發(fā)展中國家也應(yīng)該做出貢獻(xiàn),被認(rèn)為是企圖轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。①“歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化出資承諾暗藏玄機(jī)”,http://news.xinhuanet.com/world/2009-09/13/content_12044314.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2009年 9月 14日)

歐盟提出的資金援助承諾之所以不被信任,與歐盟乃至整個(gè)發(fā)達(dá)國家陣營在這方面的歷史記錄有關(guān)。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署發(fā)表的《2007/2008年人類發(fā)展報(bào)告——應(yīng)對(duì)氣候變化:分化世界中的人類團(tuán)結(jié)》,2008年包括歐盟在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家承諾的全部資金實(shí)際只有 2.79億美元,且要經(jīng)過多年才能撥付到位。即使最終全部到位,這些資金也僅是實(shí)際所需數(shù)額的一小部分,還不到德國巴登 -符騰堡州為增強(qiáng)防洪能力而撥付資金的一半。②The United Nations Development Programme,Human Development Report2007/2008, http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2007-2008/chapters/.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 7月 6日)因此,歐盟的最新承諾到底有多大含金量,仍然值得觀察。

第五,歐盟在內(nèi)部推行的某些氣候政策有轉(zhuǎn)嫁責(zé)任之嫌。這些政策主要涉及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策、能源政策、稅收政策、環(huán)境政策等。歐盟之所以在減排溫室氣體方面取得優(yōu)于其他發(fā)達(dá)國家的成績,主要得益于這些政策的有效推行,特別是排放交易機(jī)制(ETS)的建立。在這樣的政策背景下,那些無法獲得足夠排放配額以滿足生產(chǎn)需求的企業(yè),最終可能選擇轉(zhuǎn)移到歐盟以外環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低的發(fā)展中國家和地區(qū)從事生產(chǎn)活動(dòng),這就造成排放源從歐盟向發(fā)展中國家和地區(qū)的轉(zhuǎn)移。而歐盟的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系對(duì)這些企業(yè)產(chǎn)品的需求卻不可能消失,只能通過進(jìn)口來滿足,其結(jié)果就是歐盟國家在繼續(xù)享用這些產(chǎn)品的同時(shí),其溫室氣體排放總量下降了,而接受轉(zhuǎn)移的國家和地區(qū)的排放總量卻上升了。

以中國為例,根據(jù)美國《自然地理科學(xué)》2009年11月的一篇文獻(xiàn),在 2002-2005年期間中國溫室氣體排放的增量中,約有 50%來自于出口生產(chǎn);在2005年的總排放量中有 30%來自于出口生產(chǎn)。美國商務(wù)部長駱家輝 2009年夏季時(shí)曾一度傾向于美國消費(fèi)者對(duì)中國的這些排放承擔(dān)部分責(zé)任,馬上引起軒然大波,美國政府很快壓制了駱家輝的這種說法。③Corinne Le Quéré,Michael R.Raupach,Josep G.Canadell,et al.,“Trends in the sources and sinksof carbon dioxide”,Nature Geoscience,December 2009,pp.831–836.但駱家輝確實(shí)從科學(xué)的角度闡明了國際分工、國際貿(mào)易與排放轉(zhuǎn)移之間的內(nèi)在邏輯。歐盟也是中國的最大貿(mào)易伙伴之一,駱家輝的“排放責(zé)任觀”同樣適用于中歐貿(mào)易關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計(jì),2009年中國與歐盟的雙邊貿(mào)易額高達(dá) 4125億美元,其中歐盟對(duì)中國出口 1131億美元,自中國進(jìn)口 2994億美元,中國是歐盟在該年度的第一大進(jìn)口來源地。④《2009年歐盟 (27國)貨物貿(mào)易及中歐雙邊貿(mào)易概況》,中國商務(wù)部國別數(shù)據(jù)網(wǎng):http://countryreport.mofcom.gov.cn/record/view.asp?news_id=18838.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 6月 21日)盡管我們難以完全厘清中國對(duì)歐盟出口的商品中到底包含多少碳排放,但歐盟的產(chǎn)業(yè)政策、特別是其排放交易機(jī)制造成溫室氣體排放的跨境轉(zhuǎn)移卻是不爭的事實(shí)。所以,當(dāng)歐盟和其他發(fā)達(dá)國家一味指責(zé)所謂的“經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)”的發(fā)展中國家排放量增長過快時(shí),其實(shí)是在轉(zhuǎn)嫁責(zé)任,更是“過河拆橋”。

除了排放交易機(jī)制外,歐盟在內(nèi)部實(shí)行并力圖推向全球的產(chǎn)品“能耗標(biāo)簽”和“生態(tài)標(biāo)簽”制度,以及各種環(huán)境和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),雖然確實(shí)有助于歐盟在其內(nèi)部推行節(jié)能減排戰(zhàn)略,甚至可以說代表著人類生態(tài)文明的發(fā)展方向,但在短期內(nèi)也對(duì)其他國家、尤其是廣大發(fā)展中國家的對(duì)歐出口造成相當(dāng)大的壓力。如果歐盟不能通過適當(dāng)安排區(qū)別對(duì)待發(fā)展程度各不相同的國家和地區(qū),就會(huì)在事實(shí)上構(gòu)成針對(duì)發(fā)展中國家的貿(mào)易壁壘,妨礙后者的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,使它們?cè)谌找鎳?yán)峻的氣候變化面前更加脆弱。從全球角度講,歐盟制定的一系列環(huán)境和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)改變了其國際貿(mào)易伙伴的貿(mào)易條件,重塑著全球貿(mào)易體系。

歐盟一直自詡為全球氣候治理議程中的“領(lǐng)導(dǎo)者”,一方面是因?yàn)樗诠?jié)能減排等方面取得了比美、日等其他發(fā)達(dá)國家好得多的成績,①例如,2008年歐盟 (EU-27)的溫室氣體排放總量比 1990年下降 10.4%,而美、日、加、澳卻在同期分別增加 19.1%、6.8%、47.3%和 89.6%。數(shù)據(jù)來源:UNFCCC:“GHG emission profiles for Annex I Parties and major groups”,http://unfccc.int/ghg_data/ghg_data_unfccc/ghg_profiles/items/4625.php. (上網(wǎng)時(shí)間:2010年 9月16日)另一方面也由于它作為全球氣候治理議程的最初發(fā)起者和持續(xù)推動(dòng)者,在“京都進(jìn)程”和“后京都”談判中發(fā)揮著重要作用。但就目前來看,它與一個(gè)真正的領(lǐng)導(dǎo)者之間存在較大差距,與“最重要的主導(dǎo)者”的距離也漸行漸遠(yuǎn),只能算是“主導(dǎo)者之一”。所謂全球氣候治理議程的“主導(dǎo)者”,主要是指這樣的行為體:它擁有相當(dāng)強(qiáng)的綜合實(shí)力,尤其是擁有以這種實(shí)力為基礎(chǔ)在相當(dāng)大程度上影響全球氣候治理議程的能力。而“領(lǐng)導(dǎo)者”不僅要有上述實(shí)力和能力,還需要向這一議程提供與其實(shí)力、能力和身份、責(zé)任相匹配的“公共物品”(public goods),以獲得作為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者所必需的國際社會(huì)“民意基礎(chǔ)”。美國之所以在冷戰(zhàn)期間成為西方陣營的領(lǐng)導(dǎo)者而不僅僅是主導(dǎo)者,就在于它不但擁有領(lǐng)導(dǎo)者所需的強(qiáng)大實(shí)力和基于這些實(shí)力的強(qiáng)大能力,還通過向整個(gè)陣營提供其他成員難以提供的安全、政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的公共物品,獲得其他成員對(duì)美國領(lǐng)導(dǎo)地位的認(rèn)可與支持。

歐盟在應(yīng)對(duì)氣候變化方面行動(dòng)積極、成效顯著是事實(shí),但歐盟國際氣候政策中的消極因素不容忽視。包括西方媒體、科學(xué)家群體和非政府組織在內(nèi)的國際社會(huì)已經(jīng)對(duì)歐盟國際氣候政策中的消極因素提出諸多批評(píng)。雖然目前歐盟在全球氣候治理議程中仍然發(fā)揮著一定程度的主導(dǎo)作用,但從 2009年底的哥本哈根氣候大會(huì)來看,它已不是唯一的主導(dǎo)者,距離領(lǐng)導(dǎo)者的地位甚至更遠(yuǎn)。如果不對(duì)歐盟國際氣候政策中的消極因素進(jìn)行深入分析,我們就無法理解為什么成績斐然的歐盟,在哥本哈根氣候大會(huì)的最后階段卻幾乎淪為一個(gè)配角。

回顧全球氣候治理議程的歷史,我們不難發(fā)現(xiàn),在 2005年《京都議定書》生效之前的相當(dāng)長時(shí)期內(nèi),歐盟確實(shí)曾是這個(gè)議程的領(lǐng)導(dǎo)者。美國曾同歐盟一道發(fā)揮過領(lǐng)導(dǎo)作用,并先后促成《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》,但在小布什政府上臺(tái)并宣布退出議定書之后,歐盟就成為全球氣候治理議程的唯一領(lǐng)導(dǎo)者。它為推動(dòng)議定書早日生效而做出的巨大努力尤其令人印象深刻。②歐盟在 2004年底承諾支持俄羅斯加入世界貿(mào)易組織,以換取俄羅斯批準(zhǔn)《京都議定書》,從而使該議定書達(dá)到生效門檻,并于次年 2月正式生效。但在議定書生效之后,歐盟一直未能提出既鼓舞人心又切實(shí)可行的長期愿景,在履行國際責(zé)任方面更是推諉不前。與此同時(shí),國際氣候政治格局出現(xiàn)了新的形勢(shì)。2005年 9月的“卡特里娜”颶風(fēng)開始喚醒美國公眾的氣候意識(shí),到 2008年美國大選時(shí),兩黨候選人爭相主打“氣候牌”。2009年初奧巴馬政府上臺(tái)后,提出了若干與氣候變化相關(guān)的戰(zhàn)略與政策,并重新加入國際氣候談判的主渠道。同一時(shí)期,以中國、印度、巴西等發(fā)展中大國為代表的新興經(jīng)濟(jì)體異軍突起,它們的碳排放在全球排放總量中的比重持續(xù)上升,從而成為全球氣候治理議程中的“新玩家”。由小島嶼國家和最不發(fā)達(dá)國家組成的氣候脆弱國家集團(tuán),出于求生本能而團(tuán)結(jié)一致,奔走呼號(hào)于國際社會(huì),也取得了一定的國際氣候話語權(quán)。在上述諸多因素的綜合作用下,歐盟在全球氣候治理議程中的顯赫地位日益遭到稀釋與削弱,從曾經(jīng)的唯一領(lǐng)導(dǎo)者下降為多個(gè)主導(dǎo)者之一。

未來的全球氣候治理議程很可能延續(xù)目前“群雄并起”的格局,存在眾多的主導(dǎo)者,卻缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)者。歐盟國際氣候政策中的上述消極因素在短期內(nèi)難以克服,決定了它雖然仍擁有相當(dāng)強(qiáng)的實(shí)力和能力,但無法將之轉(zhuǎn)化為與其身份和責(zé)任相匹配的國際“公共物品”。這些消極因素與國際氣候政治格局的新形勢(shì)一起,共同決定了歐盟難以重返全球氣候治理議程的領(lǐng)導(dǎo)者地位。○

(責(zé)任編輯:張浩)

[作者介紹]王偉男,上海社科院亞太所助研、博士,主要研究氣候政治、國際戰(zhàn)略和臺(tái)灣問題。