徐本鑫

(重慶大學法學院,重慶 400045)

依世界自然保護聯盟 (The InternationalUnion forConservation ofNature,IUCN)所界定的概念,自然保護地(p rotected areas)是“一塊清晰界定的,以法律或其他有效方式予以認可的、旨在實現長期保存自然以及相關生態(tài)系統(tǒng)的服務和文化價值(ecosystem services and cu ltural values)的地理空間 (geographical space)”[1]。為加強對自然的保護,中國建立了包括風景名勝區(qū)、森林公園等在內的各類自然保護地。但隨著中國經濟和文化事業(yè)的快速發(fā)展以及隨之而來的對旅游資源的高度開發(fā),“許多風景區(qū)出現商業(yè)化、園林化、城鎮(zhèn)化現象,……這些‘亂象’的出現”[2],亟需社會各界做出回應。法制建設是自然保護地建設和管理的重要基礎,也是自然保護事業(yè)科學發(fā)展的重要保障。研究中國自然保護地立法模式問題對于完善自然保護地立法,促進中國的自然保護事業(yè)和旅游業(yè)的科學發(fā)展具有重要意義。

1 中國自然保護地立法模式現狀透視

上世紀 80年代以來,中國的自然保護地立法從無到有;特別是開展自然保護國際合作以來,中國在借鑒國際先進經驗的基礎上進行了一系列的自然保護地立法,從不同層次和不同角度對自然保護地的諸多事務作了制度安排?？傮w上看,中國自然保護地立法既形成了自己的模式特點,也存在許多不足。

1.1 特點:類型化部門立法與其他法律規(guī)范相結合

中國現行的自然保護地立法與其對保護地的分類模式密切相關。中國沒有采用世界自然保護聯盟(IUCN)的“保護地”的概念,而是以保護對象的自然屬性為主要依據,設立了自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、濕地保護區(qū)、自然遺跡、世界生物圈保護區(qū)、世界遺產、文物保護單位等保護地類型。

從目前中國自然保護地立法的模式來看,綜合性立法尚未形成,類型化部門立法形形色色。類型化部門立法是指,在將保護地按保護對象進行類型劃分的基礎上,由各主管部門就其管理對象制定單行法規(guī)。已有的立法如林業(yè)部的《森林公園管理辦法》、文化部的《世界文化遺產保護管理辦法》、地質礦產部的《地質遺跡保護管理規(guī)定》等,都是基于這種模式的單行立法。

中國至今沒有一部自然保護地基本法。國務院于 1994年頒布的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》(下文簡稱《自然保護區(qū)條例》)具有一定的綜合立法的性質,然而《森林與野生動物自然保護區(qū)管理辦法》(林業(yè)部 1985年發(fā)布)還先于《自然保護區(qū)條例》制定,《自然保護區(qū)條例》作為《森林與野生動物自然保護區(qū)管理辦法》的指導性上位法缺乏立法依據。結合《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國刑法》等法律規(guī)范中的自然保護規(guī)定來看,中國自然保護地立法模式呈現出類型化部門立法與其他法律規(guī)范相結合的特點。

1.2 反思:現行立法模式的缺陷

中國現行自然保護地立法模式下的法律法規(guī)對引導和規(guī)范中國自然保護地的建設和發(fā)展提供了一定的法律保障。但是,隨著經濟社會的進一步發(fā)展,現有立法模式已不能滿足實際需要。

1.2.1 立法層級低,法制統(tǒng)一性不足

在中國現行的自然保護地法規(guī)中,《自然保護區(qū)條例》屬行政法規(guī)層級,在層次上不能統(tǒng)領其他自然保護地立法,在效力上也不能有效地協(xié)調各自然保護地的部門立法。而《森林公園管理辦法》、《地質遺跡保護管理規(guī)定》等屬于行政規(guī)章,其效力層級就更低了。承載著大量風景遺產和文化景觀的自然保護地不僅是促進經濟發(fā)展的旅游勝地,而且是維持生態(tài)系統(tǒng)平衡和文化傳承的特殊區(qū)域。隨著社會對環(huán)境資源問題的日益重視,行政法規(guī)的效力等級與自然保護地的重要地位已明顯不符。檢視其他國家自然保護地的立法情況,美國的《國家公園基本法》、俄羅斯的《俄羅斯聯邦特保自然區(qū)法》、韓國的《自然環(huán)境保護法》、日本的《自然環(huán)境保全法》等,都是以保護自然為目的的高層級的綜合性立法①參見:朱廣慶.國外自然保護區(qū)的立法與管理體制[J].環(huán)境保護,2002(4):10-13;王權典.再論自然保護區(qū)立法基本問題——兼評《自然保護地法》與《自然保護區(qū)域法》之草案稿[J].中州學刊,2007(3): 92-96.。

法制統(tǒng)一性不足首先體現在立法依據不統(tǒng)一上。例如,《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》(林業(yè)部,1985)的制定依據主要是《中華人民共和國森林法》,而《海洋自然保護區(qū)管理辦法》(國家海洋局,1995)則主要是根據《自然保護區(qū)條例》制定的。針對同樣級別的自然保護地所進行的立法,在指導思想和上位法上并不統(tǒng)一。法制統(tǒng)一性不足還體現在立法內容的沖突上。例如,《自然保護區(qū)條例》規(guī)定,申報國家級自然保護區(qū),必須“經國家級自然保護區(qū)評審委員會評審后,由國務院環(huán)境保護行政主管部門進行協(xié)調并提出審批意見,報國務院批準”。但是《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》(農業(yè)部,1997)卻規(guī)定 ,“國家級水生動植物自然保護區(qū)的建立,需經自然保護區(qū)所在地的省級人民政府同意,由省級人民政府漁業(yè)行政主管部門報國務院漁業(yè)行政主管部門,經評審委員會評審后,由國務院漁業(yè)行政主管部門按規(guī)定報國務院批準”。國家級水生動植物自然保護區(qū)屬于國家級自然保護區(qū),然而其設立程序中卻沒有涉及國務院環(huán)境保護行政主管部門,由此可見,不同效力等級的法律法規(guī)之間在部分具體內容上產生了沖突。

1.2.2 立法體系封閉,制度建設滯后于實際需要

如前所述,中國對自然保護地的分類是基于保護對象的自然屬性,這與 IUCN基于管理目標對保護地進行的分類不同。1993年頒布的中華人民共和國國家標準《自然保護區(qū)類型與級別劃分原則》(GB/T 14529-93),根據自然保護區(qū)的主要保護對象,將自然保護區(qū)分為三個類別九個類型①三個類別為:自然生態(tài)系統(tǒng)類別,野生生物類別,自然遺跡類別。九個類型為:森林生態(tài)系統(tǒng)類型,草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)類型,荒漠生態(tài)系統(tǒng)類型,內陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)類型,海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)類型,野生動物類型,野生植物類型,地質遺跡類型和古生物遺跡類型。;與 IUCN“保護地”的定義及分類②依據自然保護地在主要管理目標和管理方法上的不同,IUCN將自然保護地分為六類,依次為:嚴格的自然保護區(qū)(Stric tNature Reserve)/荒野地 (W ilderness A rea)、國家公園 (National Park)、自然遺跡或特征(NaturalMonumentor Feature)、棲息地或物種管理地 (Habitat/SpeciesM anagementA rea)、受保護的陸地景觀或海洋景觀(Protected Landscape/Seascape)以及可持續(xù)利用自然資源保護地 (Pro tec ted A rea w ith Sustainab le U se of Natu ral Resources)。相比,它顯然沒有把國家公園、風景∕海景保護地等保護地類型納入立法[3]。不僅如此,目前中國各類型的自然保護地部門規(guī)章只有六部③《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》(林業(yè)部,1985)、《森林公園管理辦法》(林業(yè)部, 1993)、《海洋自然保護區(qū)管理辦法》(國家海洋局,1995)、《地質遺跡保護管理規(guī)定》(地質礦產部,1995)、《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》(農業(yè)部,1997)和《世界文化遺產保護管理辦法》(文化部,2006)。,且類型與國家標準也不完全對應。自然保護地綜合性立法的缺失和自然保護地分類模式的缺陷造成了中國自然保護地立法體系的封閉。類型化的自然保護地立法在保護對象上未能涵蓋自然保護地的所有類型,存在不少立法空白。

中國的自然保護地是在強大的資源壓力和搶救性保護政策導向下發(fā)展起來的?，F有的自然保護地立法只是將自然資源保護規(guī)則和污染控制規(guī)則簡單組合,是經濟優(yōu)先思想指導下的被簡化的特殊區(qū)域保護法,其正面臨著數量與質量、保護與利用及如何有效管理等各種問題,需在立法體系上加以解決。而且,中國已加入世界“人與生物圈保護區(qū)”網絡和一些有關自然保護的國際公約,需要通過完善國內立法來兌現國際義務。還有一些類型的自然保護地立法尚屬空白,亟需納入法制軌道。

1.2.3 部門立法弊端多,地方立法缺乏協(xié)調性

中國現行的關于自然保護地的六部“管理辦法 (規(guī)定)”分別由國務院所屬的不同部門制定,各部門往往不能從全局考慮,而是較多地考慮本部門、本系統(tǒng)的利益,從各自的角度管理、保護和開發(fā)利用相關資源。各部規(guī)章之間相互協(xié)調性差,系統(tǒng)性不強,“不但未形成協(xié)同統(tǒng)一的保護和合理開發(fā)資源的規(guī)范體系,反而成為擴展部門權力、維護部門利益的工具”[4]。如何在立法中達到各個部門利益均衡,實現部門責任與利益并舉,實現在保護中利用、在利用中保護的共贏目的,是自然區(qū)保護立法中的關鍵性問題[5]。

部門立法模式導致中國現行自然保護地法大多屬行政法規(guī)范。以部門規(guī)章形式表現的行政法規(guī)范受其自身能效的限制而給地方保護主義留下了可乘之機。例如,關于自然保護地的變更和撤銷,能找到的法律依據只有《自然保護區(qū)條例》第十五條第一款:“自然保護區(qū)的撤銷及其性質、范圍、界線的調整或者改變,應當經原批準建立自然保護區(qū)的人民政府批準?！钡?條款中沒有具體規(guī)定因何種原因、有何種情形、在何種條件下才可以為之,將撤銷或變更自然保護區(qū)的權力交給了地方政府,這樣,地方政府以地方經濟建設需要為由即可“合法”地裁剪自然保護區(qū)了。

自然保護地的地方性立法是中國自然保護地法律法規(guī)體系的重要組成部分,且大多屬于專門立法。單項專門立法的針對性雖強但往往缺乏綜合性法所具有的全局意識和統(tǒng)籌優(yōu)勢,法制的內在協(xié)調性差。如,2005年浙江省人民政府頒布的《浙江省普陀山風景名勝區(qū)保護管理辦法》(簡稱《辦法》)以及舟山市人民政府審議通過的《浙江省普陀山風景名勝區(qū)保護管理辦法實施細則》與 2006年國務院頒布的《風景名勝區(qū)條例》(簡稱《條例》)就有諸多不協(xié)調的地方。《辦法》對在風景區(qū)內采石、采沙,在建筑、樹木上刻、劃、涂、寫等行為,對不符合規(guī)劃要求在風景區(qū)內設置大型戶外廣告以及張貼各類宣傳品等違法行為規(guī)定的罰款數額與《條例》明顯不符[6]。完善自然保護地法律制度,除加強各保護地內部的制度構建外,還要及時修正已經過時的或不協(xié)調的法規(guī)規(guī)章,以實現法律的協(xié)調和統(tǒng)一。

1.2.4 法律概念模糊,保護對象不明確

在中國現有的法律法規(guī)中,沒有采用“自然保護地”的概念,而是廣泛采用“自然保護區(qū)”這一概念?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》第 2條規(guī)定:“本條例所稱自然保護區(qū),是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域,依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域?！比欢?自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質公園三者之間存在交叉,自然保護區(qū)與森林公園,風景名勝區(qū)與文物保護單位之間又存在重疊,加之主管部門不同,給管理和保護工作增加了難度[7]。概念是解決法律問題的重要工具。沒有限定嚴格的專門概念,我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。因此,明確“自然保護地”這一法律概念的內涵和外延是明確自然保護地立法的保護對象及其范圍的關鍵。對同一保護對象在概念闡述或理解上不統(tǒng)一,極可能導致以下兩種后果:一是出現對保護對象的多重管轄或無人管轄的局面,致使某些自然資源無法得到國家法律的有效保護;二是管理者在實際工作中難以把握保護對象的范圍與邊界,無從適用有效管理自然保護地的政策措施,也就難以實現自然保護地的管理目標。

2 中國自然保護地立法模式選擇的考量因素

中國自然保護地立法模式的選擇應是從中國的現實需要出發(fā),綜合考量文化、經濟、社會等諸多因素后的客觀表達。

2.1 “和諧秩序”的價值追求

自然保護地的和諧秩序既包括人與人之間的社會和諧,也包括人與自然之間的生態(tài)和諧。然而,自然保護地開發(fā)建設中的種種“亂象”,暴露了政府規(guī)制中的工作重心“錯位”——過于重視旅游開發(fā)的經濟效益,漠視過度開發(fā)對于旅游資源的破壞;還暴露了政府規(guī)制中的利益“失衡”——過于照顧企業(yè)利益,損傷了原居民、旅游者的利益[2]。因此,自然保護地立法的實質是建立健全以界定利益關系、規(guī)范逐利行為為主要內容的制度協(xié)調機制。明確與自然保護地有關的各主體之間的利益關系是自然保護地立法應重點考量的因素之一。

在目前情況下應重點處理好各級政府之間、政府與社區(qū)居民之間的權利義務關系。土地管理權與土地所有權混合在一起造成了地方政府希望通過自然保護區(qū)(地)的設立從中央政府那里獲得利益,并同時利用土地管理權和實際上的土地所有權的優(yōu)勢地位,來參與市場經濟活動,與民爭利[8]。國家通過立法簡單地禁止或限制在保護地內進行某些行為是一種對保護地所有者或使用者物權的剝奪或限制,因此會導致管理機構對于資源保護的管理權和土地權益人的物權之間的嚴重矛盾和沖突[9]。要處理好這些利益關系,傳統(tǒng)的類型化部門立法模式難以勝任。只有能很好協(xié)調各利益相關方的綜合性立法才能增強與自然保護地有關的各主體遵守和使用自然保護地法的利益驅動,實現自然保護地“人與人”及“人與自然”的雙重和諧和科學發(fā)展。

2.2 “自然資源系統(tǒng)”的一體保護

20世紀的自然保護地法主要是以維護經濟利益為主要目的的自然資源利用法,在立法的指導思想及立法原則上,都沒有突出保護生物多樣性、維護國土及生態(tài)安全、促進生態(tài)文明建設及社會經濟可持續(xù)發(fā)展的精神,而這些精神正是自然保護區(qū) (地)法的“靈魂”所在[10]。自然資源不僅包括生態(tài)系統(tǒng)層面的生物多樣性,自然與文化相融而成的景觀多樣性,也包括諸多非物質形態(tài)的文化資源。各類保護地所承載的各種自然資源是作為有機聯系的整體而共存于自然界的,其中任何一種資源的變化都可能影響到其他資源的變化,任何一種類型保護地的變化也極有可能影響到其他類型保護地的變化。這就要求改變以往對各種不同類型的自然資源在不同地區(qū)、不同部門內分區(qū)而治、各自為政的立法和管理模式。保護地立法模式的選擇要著眼于自然資源系統(tǒng)的整體性,注重各類保護地之間的相互依存、相互影響的關系,促進自然保護地整體效益的發(fā)揮。

2.3 “社會法治化”的客觀要求

實現自然保護地立法的體系化、科學化和現代化是自然保護地法治化的客觀要求。自然保護地法治化是現代社會法治化的一個重要方面,也是一個包括立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等在內的動態(tài)的系統(tǒng)工程,推進保護地法治化進程離不開上述各環(huán)節(jié)的相互支持和密切配合。從中國自然保護地法治化進程中存在的問題來看,無論其表現為哪個方面的問題,追根溯源還是立法的問題,即現有自然保護地立法的不科學、不健全,法律制度建設滯后于實際需要。所以,我們應該從根源上著手解決問題。此外,自然保護地的建設和管理不應滿足于點狀、片狀的局部保護,也不應是簡單的區(qū)域分割和資源保留,而應該主動地去建設、管理、維護、恢復甚至重建綠色空間網絡,實現人類社會的可持續(xù)發(fā)展。因此,自然保護地立法不僅要滿足現階段的需求,而且還應該具有一定的前瞻性,以適應時代的發(fā)展,這就要求與之相適應的立法模式既具有一定的革命性,又具有足夠的開放性。

3 中國自然保護地綜合性框架立法模式的構建路徑

反思中國自然保護地現有立法模式的缺陷,借鑒他國的立法經驗,是探求適合中國國情的自然保護地立法模式的必經之路。美國是世界上環(huán)境保護法律制度體系較為完善的國家,其保護地立法體系的特點主要有:①參見:國家林業(yè)局野生動植物保護司、國家林業(yè)局政策法規(guī)司編《中國自然保護區(qū)立法研究》,中國林業(yè)出版社 2007年版,第 23-24頁;楊銳《美國國家公園的立法和執(zhí)法》,載《中國園林》2003年第 4期,第63-66頁。以《國家公園基本法》作為其他國家公園立法的立法依據和指導原則;②有與《國家公園基本法》配套的可操作性強的單行法律,如《國家公園及娛樂法案》、《國家公園署組織法》等;③對特定國家公園進行立法,如《黃石國家公園法》,通過此類立法解決特定國家公園內出現的特殊問題,從而使國家公園的立法體系得以完善;④其他自然資源法律對國家公園也有相關規(guī)定,如《魚和野生動物保護法》等①。借鑒他國的經驗,中國自然保護地立法應從以下兩個方面來努力。

3.1 加強綜合立法,制定《中華人民共和國自然保護地法》

基于中國自然保護與生態(tài)建設的現實需要,完善自然保護地法律制度,提高立法層級,是克服現行自然保護地立法模式弊端的必然選擇。也就是,針對中國自然保護地法制建設的現狀,“制定一部能涵蓋我國各類型自然保護區(qū)(地)建設與管理的綜合性立法確有必要”[11]。綜合性立法就是基于系統(tǒng)論原理提出具有普適性的法律控制方法。綜合性立法將充分考慮到不同類型保護地的特點,對于保護地的開發(fā)建設和管理活動做出原則性規(guī)定,能夠很好地協(xié)調各保護地相關立法之間的關系。

從立法理念上看,自然保護地綜合立法應充分尊重保護地生態(tài)系統(tǒng)結構和功能的完整性,體現科技立法、跨部門立法、跨區(qū)域立法和公眾參與立法的特點和要求。應按照自然保護優(yōu)先、人與自然和諧發(fā)展、公眾參與和政府調控相結合的基本原則,合理利用和有效保護自然保護地的自然和文化資源。

從立法內容上看,自然保護地綜合立法是關于資源、環(huán)境、經濟和社會之間關系的一體化設計。綜合運用民事、行政和刑事責任的制約作用,將自然保護地的設立與管理、土地權屬與當地居民權利保障、資源利用與保護等做出統(tǒng)一的制度設計。

從立法名稱上考慮,建議采用“中華人民共和國自然保護地法”。雖然采用“自然保護地”的概念可能存在不妥之處,有專指“陸地”之嫌,但至少是創(chuàng)造了一個超越目前的自然保護區(qū)的狹窄范圍而將所有需要保護的地理空間納入其中的機會。在“保護地”前加上“自然”一詞,一是沿用“自然保護”的用詞習慣,二是“自然一詞有兩個主要的含義:它或者是指事物及其所有屬性的集合所構成的整個系統(tǒng),或者是指未受到人類干預按其本來應是的樣子所是的事物”[12]。自然的系統(tǒng)性和本原性應體現于中國自然保護地立法的保護范圍和保護方式之中。而且,IUCN的“保護地”概念已得到國際社會的普遍認同,本著與國際接軌的需要,中國目前應該制定一部綜合性的“自然保護地法”。

3.2 完善框架立法,構建合理的保護地分類體系

框架性立法就是將立法置于一個合理的法律框架內進行,是對各自為政的部門單行立法之固有缺陷的一種克服。自然保護地框架立法能夠用一種整體的觀念看待環(huán)境資源問題,是一種以人類社會與自然生態(tài)系統(tǒng)的整體和諧為價值取向的一體化制度設計,為合理利用與有效保護自然保護地提供一個靈活的法律框架 。同時,保護地是專業(yè)性非常強的領域,必須按照其不同類型,分別制定不同的法律,不能“—勺燴、一鍋粥”。這是有效保護不同類型保護地的可靠的立法保障,否則只能空談保護[13]。所以,還須在“中華人民共和國自然保護地法”的框架內,補充制定或修改完善各類自然保護地的“管理辦法”,確保各類保護地實現其發(fā)展目標。必要時可以通過地方人大或政府制定具體自然保護地的“實施細則”。

選擇綜合性框架立法作為中國自然保護地立法模式,建立起合理的保護地分類體系至關重要。IUCN在 2008年版的《保護地管理類別運用指南》(Guidelines forApp lying Protected A reasM anagem entCategories)中依據管理目標和管理方法的不同將保護地劃分為六類 (具體類別前文已述)。對于管理目標,該指南作了“主要管理目標”和“其他管理目標”的細分。主要管理目標是劃分自然保護地類別的基礎。一類自然保護地具有一個主要管理目標,只有在主要管理目標實現的情況下才考慮實現其他目標。同時,該指南還認為對主要管理目標的確定也不是固定不變的。對于某類劃分為嚴格保護類別的區(qū)域,其自然恢復不能實現而持續(xù)的人工干預方法成為必需的時候,調整這類區(qū)域為其他類別則更為合適。這說明管理方法的選擇在保護地類別的劃分中還具有矯正功能。這樣做可以避免自然保護地分類標準的僵化,為構建合理的保護地分類體系提供了可能。

有學者認為,對自然保護地按照“嚴格保護”、“保護優(yōu)先、適度開發(fā)”、“擇項保護以實現可持續(xù)利用”三個等級對自然保護地進行分類是必要的,也是可行的[14]。這一分類方式充分反映了新形勢下自然保護地立法的目的,即通過立法來協(xié)調保護地的開發(fā)與保護的關系。這一分類方式與 IUCN的分類體系也不沖突。IUCN是按照管理目標和管理方法對保護地進行分類的,而管理目標的差異與保護或開發(fā)的力度是具有一致性的。這種按照對自然保護地的保護或開發(fā)力度進行自然保護地類型劃分的做法能夠革除目前我們依自然要素進行自然保護地類型劃分的弊端,既能充分反映了新形勢下自然保護地立法的目的,又不會與 IUCN依管理目標而進行的功能性分類相沖突,具有合理性,值得重視和深入研究。

4 結語

自然保護地具有經濟、生態(tài)、文化與美學上的多元價值,需要從政府到個人、從科技到法律的多主體和全方位的關注。本文針對自然保護地立法所提出的一些問題,或許綜合性框架立法也不能從根本上解決它,而且這一立法模式的實踐也將面臨許多困難,但是,對中國自然保護地法律保護的理論研究不能受到冷落,各級政府或立法機關也不應該礙于某種阻力而延遲采取行動。

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