張 明

摘要:美國(guó)地方保護(hù)主義由來已久。最初構(gòu)成美國(guó)的13個(gè)殖民地,是在不同時(shí)間、不同地點(diǎn),由不同的團(tuán)體、業(yè)主或代理人分別建立的,因而它們自成體系、互不相屬。為了解決矛盾、促進(jìn)合作,各州之間首先進(jìn)行自我協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)通常是通過簽訂具有約束性的雙邊和多邊法律協(xié)定或行政協(xié)議來實(shí)現(xiàn)的。美國(guó)在克服地方保護(hù)主義上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)中國(guó)很有啟發(fā)意義。

關(guān)鍵詞:美國(guó);地方保護(hù)主義;立法;舉措

中圖分類號(hào):D927 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)29-0153-02

幾乎所有的地方政府,不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的還是發(fā)展中國(guó)家的,都存在保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)。這是由于地方政府的運(yùn)行依賴于當(dāng)?shù)氐亩愂?另外,就業(yè)情況也直接關(guān)系到政治家的選票及社會(huì)穩(wěn)定。為了保證稅收基礎(chǔ)和確保地方就業(yè)率,地方政府可以構(gòu)建各種貿(mào)易壁壘以保護(hù)地方行業(yè)免于外部的競(jìng)爭(zhēng)。

一、歷史回顧

諾斯(1999)在他的《西方世界的興起》一書中認(rèn)為,由于市場(chǎng)分割和管制,使法國(guó)和西班牙兩個(gè)大國(guó)走向衰落。在這兩個(gè)國(guó)家,君主制逐漸奪取了代議制機(jī)構(gòu)的權(quán)利,發(fā)展了一套稅收制度和標(biāo)準(zhǔn)。這套稅收制度提高了地方性和地區(qū)性的壟斷,抑制了創(chuàng)新和要素的流動(dòng),導(dǎo)致生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在法國(guó)相對(duì)下降和在西班牙絕對(duì)下降。

美國(guó)也不例外。

構(gòu)成美國(guó)的最初13個(gè)殖民地,是在不同時(shí)間、不同地點(diǎn),由不同的團(tuán)體、業(yè)主或代理人分別建立的,因而它們自成體系、互不相屬。建國(guó)之前及以后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),各個(gè)地區(qū)與歐洲和加勒比海地區(qū)西印度群島的貿(mào)易聯(lián)系仍然頻繁,但彼此間——尤其是南方和北方之間的——經(jīng)濟(jì)聯(lián)系則非常微弱,區(qū)際交易極不發(fā)達(dá)。有研究顯示,獨(dú)立前夕,在地理上分為四大塊的北美 13個(gè)殖民地之間的貿(mào)易,占其對(duì)外貿(mào)易的比重平均不到15%,即85%以上屬于海外貿(mào)易。

美國(guó)在南北戰(zhàn)爭(zhēng)以后,各州之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系逐步加深,貿(mào)易利益沖突也不斷加劇,各州為了維護(hù)自己的利益,也紛紛筑起貿(mào)易壁壘。某些州政府訂出一些巧妙的方法來刁難來自本州以外的商販,如故意訂出一些有關(guān)等級(jí)和標(biāo)簽的規(guī)定,或制定一些為其他州不易達(dá)到的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格等,以幫助本州的生產(chǎn)者。在20世紀(jì)二三十年代汽車運(yùn)輸大發(fā)展的時(shí)候,許多州制定通過本州公路的卡車載重和尺寸標(biāo)準(zhǔn),筑起運(yùn)輸壁壘,阻塞了原本暢通的公路交通,增加了汽車運(yùn)輸?shù)某杀?等等。

美國(guó)先有獨(dú)立的各州,后有統(tǒng)一的聯(lián)邦這一獨(dú)特的建國(guó)史使各州擁有廣泛的權(quán)力,特別是各州擁有相對(duì)獨(dú)立的立法和司法權(quán)力,上述種種行為都是以州立法機(jī)關(guān)頒布法令的形式出現(xiàn),具有法律依據(jù)。比如紐約州為了保護(hù)本州牛奶生產(chǎn)商的生產(chǎn)和銷售,曾頒布 《牛奶控制法》,以限制其它州的競(jìng)爭(zhēng)。某些州還鉆法律空子,以憲法第21條修正案(1933)中“禁止違反當(dāng)?shù)胤?為發(fā)貨或使用而運(yùn)送或輸入致醉的酒類”的規(guī)定為楔子,制定法律對(duì)外地的酒類征收更高的營(yíng)業(yè)稅,對(duì)外地來的制造商頒發(fā)特別許可證等,其目的在于協(xié)助當(dāng)?shù)蒯劸粕?、蒸酒商或農(nóng)民。這些措施常常引起報(bào)復(fù),直發(fā)展到一個(gè)州對(duì)另一個(gè)州進(jìn)行攻擊,如此等等。

二、完善立法

在美國(guó),地方保護(hù)主義由來已久。在美國(guó)獨(dú)立初期,不少州法院存在“歧視外地當(dāng)事人”現(xiàn)象。所以,美國(guó)《憲法》在1789年通過之時(shí)便明文規(guī)定,要設(shè)立一個(gè)特別法院,專門審理涉及來自不同州的訴訟當(dāng)事人案件,以便中立審判?！稇椃ā愤€明確要求,必須由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)監(jiān)督管理跨州的商貿(mào)關(guān)系,各州不允許干涉、破壞。為了解決矛盾,促進(jìn)合作,各州之間首先進(jìn)行自我協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)通常是通過簽訂具有約束性的雙邊和多邊法律協(xié)定或行政協(xié)議來實(shí)現(xiàn),各州所簽契約受美國(guó)法律保護(hù),具有法律效應(yīng)。相應(yīng)各州之間可以形成一種正式和穩(wěn)定的州際合作。契約的內(nèi)容涉及州際商品貿(mào)易的互惠條款,一些大型州際項(xiàng)目的建設(shè)與管理(如跨州大橋、隧道、水利工程等),以及具有超越本州利益的項(xiàng)目建設(shè)。如馬薩諸塞州和新罕布什爾州通過協(xié)議聯(lián)系成立了梅爾馬克峽谷水控制委員會(huì),負(fù)責(zé)在新罕布什爾州內(nèi)建設(shè)一項(xiàng)抗洪工程,該州由此而損失的稅收收入則由馬薩諸塞州給予補(bǔ)償 。另一方面,建立各種形式的州際合作組織與機(jī)構(gòu),頻繁地活動(dòng)于各州之間,建立彼此的聯(lián)系,增加信任,對(duì)于未雨綢繆,化解矛盾,促進(jìn)州際合作也起到了十分重要的作用。

由于各州不平衡,在實(shí)行州際自行協(xié)調(diào)時(shí)難免出現(xiàn)不公正,這時(shí)需要求助于聯(lián)邦法律的規(guī)制。美國(guó)憲法授予國(guó)會(huì)在處理州際關(guān)系中具有優(yōu)先權(quán),國(guó)會(huì)可以超越各州彼此對(duì)立和矛盾的法令,制定全國(guó)統(tǒng)一法律,規(guī)范市場(chǎng)。美國(guó)通過構(gòu)建,從立法到司法層次來著力打破地方保護(hù)主義,其中一個(gè)典型案例就是1824年“吉本斯訴奧格登案”,引起了打破地方保護(hù)主義的州際貿(mào)易法的修訂。

這宗案件起因于1808年紐約州授權(quán)汽船的投資商和發(fā)明者利文斯頓和富爾頓在紐約州水域的30年的汽船經(jīng)營(yíng)特許權(quán)。其他州則進(jìn)行報(bào)復(fù)性的仿效,汽船航運(yùn)壟斷在沿海和沿河(密西西比)各州形成敵對(duì)氣愾,各州各自為政、相互報(bào)復(fù),不允許其他州的船只進(jìn)入本州。奧格登買斷了其中一條航線的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán),而吉本斯因也經(jīng)營(yíng)這條航道的的航運(yùn)業(yè)務(wù)而違反奧格登的特許權(quán),被判敗訴,吉本斯最后向聯(lián)邦最高法院起訴。這一問題牽涉到聯(lián)邦與各州共同擁有主權(quán)這一至關(guān)重要的問題上來。判決結(jié)果是憲法只授予國(guó)會(huì)管理州際貿(mào)易的權(quán)力,從此水域開放,航線增多,航運(yùn)業(yè)繁榮。

這一判例①的深遠(yuǎn)意義在于,任何看來會(huì)妨礙州際交通和貨物自由流通的地方法律法規(guī)都會(huì)被判定違法,地方再也無法為了自己的局部利益而犧牲國(guó)家的前途。州際貿(mào)易條款成為聯(lián)邦政府最大的權(quán)力來源。隨后美國(guó)1887年通過的《州際商業(yè)法》、1890年的《謝爾曼反托拉斯法》以及后來的《克賴頓法》都對(duì)美國(guó)統(tǒng)一自由市場(chǎng)的形成起到了極為關(guān)鍵的作用。

美國(guó)聯(lián)邦憲法作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)憲章,它規(guī)定整個(gè)國(guó)家——從緬因州到佐治亞州,從大西洋到密西西比河谷——是一個(gè)共同市場(chǎng),對(duì)各州之間的貿(mào)易不得課取關(guān)稅或捐稅(第1章第9條)。憲法規(guī)定,“在整個(gè)美國(guó),所有關(guān)稅、流入稅、國(guó)內(nèi)貨物稅必須是統(tǒng)一的”(第1章第8條)。國(guó)會(huì)制定稅率時(shí),不能對(duì)某些州采取區(qū)別稅率,包括歧視性稅率和優(yōu)惠稅率,全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一稅制和稅率?！皩?duì)于自各州輸出之貨物,不得課稅?！薄皩?duì)開往某州或從某州開出的商船,不得強(qiáng)令在他州報(bào)關(guān)、辦出港手續(xù)或納稅”。這也就是原產(chǎn)地規(guī)則(the rule of origin),即在國(guó)家任何一個(gè)地區(qū)合法生產(chǎn)的產(chǎn)品在國(guó)家各地的銷售都自動(dòng)地具有合法性,任何對(duì)不同地區(qū)生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行差別待遇都是非法的。

三、現(xiàn)實(shí)舉措

僅有完善的立法并不夠,因?yàn)榈胤秸艿胤嚼骝?qū)動(dòng),自然都會(huì)偏向本地區(qū)的生產(chǎn)者和消費(fèi)者,所以不能指望地方政府(包括司法)自我約束。為了防止有法不依,保證憲法原則能夠得到有效貫徹,美國(guó)專門建立了“州際貿(mào)易管理委員會(huì)”,設(shè)計(jì)了雙層(two-tier)司法體系。在地方層面,除存在各州司法體系外,還有獨(dú)立于各州的由聯(lián)邦財(cái)政支持的聯(lián)邦司法體系。聯(lián)邦司法體系從下至上包括地區(qū)法院、巡回法院(或稱上訴法院)和最高法院。所有聯(lián)邦法官均由總統(tǒng)直接任命,完全不受州政府的影響。凡屬跨州性貿(mào)易糾紛,都由聯(lián)邦司法體系進(jìn)行仲裁,從而從制度設(shè)計(jì)上保證了跨州貿(mào)易司法的公正性和有效性。這從一個(gè)方面說明了,一個(gè)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是不會(huì)自然形成和自我維持的,而在一個(gè)大國(guó)內(nèi)要建立統(tǒng)一的大市場(chǎng),司法制度的組織安排十分重要。

更多的時(shí)候,美國(guó)是依靠司法來制止地方保護(hù)主義的。首先,可以通過法官的憲法審查來實(shí)現(xiàn)。美國(guó)哈佛大學(xué)法學(xué)院戴維·巴倫教授說,對(duì)于《憲法》賦予聯(lián)邦政府管理不同州之間的商貿(mào)活動(dòng)的權(quán)力,法官們除了字面解釋外,還會(huì)這樣理解:對(duì)州來說,除非立法賦予它這種權(quán)力,否則不允許它干涉州際之間的商務(wù)活動(dòng)?！皩?shí)際上,一旦地方政府想去管理本轄區(qū)內(nèi)市場(chǎng)的事務(wù),你都可以說它影響到了其他的州,因?yàn)槿魏我粋€(gè)政府里所有的事務(wù)都可以跨境流動(dòng),都會(huì)影響到其他地方?！?/p>

其次,美國(guó)法院還對(duì)政府與市場(chǎng)的幾種互動(dòng)模式予以審查。在管理和服務(wù)方面,如果政府明顯區(qū)別對(duì)待不同主體,大多數(shù)情況下可以說是違法的,還有些政府規(guī)章可能不區(qū)分外地和本地,但如果實(shí)際上違反了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng),也是違法的;在稅收方面,如果一個(gè)地方政府區(qū)別對(duì)待本地和外地的商品,課以不同稅率,肯定違法,但也有例外,因?yàn)橛袝r(shí)稅率應(yīng)該和該市場(chǎng)主體在本地區(qū)的商務(wù)活動(dòng)程度、本地政府的成本支出成比例。

金融危機(jī)期間,美國(guó)國(guó)會(huì)議員中也有人喊出了“買美國(guó)貨”的口號(hào),但美國(guó)各州之間并沒有開始摩擦,沒有出現(xiàn)地方保護(hù)主義。因?yàn)槊绹?guó)各州之間,州與聯(lián)邦政府之間一旦在商業(yè)條款方面爭(zhēng)執(zhí)不下,都由美國(guó)聯(lián)邦法院來調(diào)整。美國(guó)聯(lián)邦法院的所有法官均由總統(tǒng)提名,再由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。聯(lián)邦法官是終生制,其薪酬也由聯(lián)邦政府支付,且只有美國(guó)國(guó)會(huì)有權(quán)罷免聯(lián)邦法官?？偨y(tǒng)都奈何不了聯(lián)邦法官,更何況各州州長(zhǎng)。負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)地方保護(hù)主義問題的機(jī)構(gòu)只有最高法院。另外,美國(guó)發(fā)達(dá)的市場(chǎng)機(jī)制,四通八達(dá)的交通系統(tǒng),以及完善的國(guó)家銀行系統(tǒng),將各州各地區(qū)聯(lián)結(jié)起來,共同保證了統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。美國(guó)在克服地方保護(hù)主義上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)中國(guó)很有啟發(fā)意義。

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