寧波興普房產(chǎn)有限公司 倪雅波

淺談如何規(guī)范寧波市土地整治專項(xiàng)資金的管理與使用

寧波興普房產(chǎn)有限公司 倪雅波

土地整治是加快新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要抓手和新的平臺(tái)，是解決建設(shè)用地指標(biāo)的有效途徑，是一項(xiàng)“政府得民心、投入得利潤、農(nóng)民得實(shí)惠”的民生工程。土地整治專項(xiàng)資金主要包括：新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)（含土地指標(biāo)費(fèi)）、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入和土地復(fù)墾費(fèi)等。

為充分發(fā)揮土地整治的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，筆者通過對(duì)寧波市上述專項(xiàng)資金的征收管理、使用情況存在的問題等進(jìn)行了調(diào)查研究，并對(duì)如何規(guī)范寧波市土地整治專項(xiàng)資金的管理與使用提出了對(duì)策建議。

一、寧波市土地整治專項(xiàng)資金征收管理及使用情況存在的主要問題

寧波市土地整治專項(xiàng)資金的征收管理及使用情況總體是好的，相關(guān)政策制度健全，征收使用執(zhí)行“收支兩條線”和財(cái)政專戶管理，個(gè)別縣（市、區(qū)）還實(shí)行“國庫集中支付”制度，但在以下方面還存在一些問題。

1、土地指標(biāo)費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)高、名目多，征收依據(jù)不足。寧波市地屬沿海地區(qū)，土地資源少，要達(dá)到耕地占補(bǔ)平衡，主要依靠圍海造地和異地指標(biāo)調(diào)劑，因而投入成本高，難以執(zhí)行省定的標(biāo)準(zhǔn)，只能根據(jù)投入成本來征收委托耕地開墾費(fèi)或土地指標(biāo)費(fèi)，超出省定標(biāo)準(zhǔn)的部分難免依據(jù)不足。2006年財(cái)綜49號(hào)文件明確規(guī)定“新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)在國有土地使用權(quán)出讓收入等財(cái)政性資金中列支，嚴(yán)禁將該費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁由用地單位繳納”，事實(shí)上個(gè)別地方財(cái)力有限，重點(diǎn)項(xiàng)目多，而劃撥用地又無土地出讓收入，存在以其他名目向用地單位收取，或在出讓土地收入中重復(fù)計(jì)提補(bǔ)充耕地費(fèi)用的現(xiàn)象。國土部門在徹底的“收支兩條線”管理模式下因財(cái)政資金缺乏而承擔(dān)額外的責(zé)任。

2、土地整治前期墊付資金多，資金缺口大，國土部門資金平衡難。近幾年，寧波市建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模一直居高不下，耕地后備資源又嚴(yán)重匱乏，且造地條件差、難度大，為耕地補(bǔ)充帶來很大壓力。目前，我市一方面是通過實(shí)施灘涂圍墾、低丘緩坡開發(fā)、宅基地整理和建設(shè)用地復(fù)墾、土地整理等方式，大力開展開發(fā)造地活動(dòng)；另一方面按照省國土資源廳關(guān)于易地補(bǔ)充耕地的相關(guān)規(guī)定，想方設(shè)法從省內(nèi)其他地區(qū)購入土地指標(biāo)，以緩解我市墾造耕地與用地指標(biāo)不足的矛盾。無論是造地活動(dòng)還是異地指標(biāo)調(diào)劑，都需要前期投入大量資金，直至農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批土地被批準(zhǔn)后，在實(shí)際供地環(huán)節(jié)，才能向用地單位收取相關(guān)費(fèi)用。按目前“收支兩條線”的管理模式，收入全部進(jìn)入財(cái)政專戶，而財(cái)政部門核撥的主要是耕地開墾費(fèi)及土地指標(biāo)費(fèi)用兩項(xiàng)資金，土地整治資金缺口大，資金難以平衡。

3、土地整治資金不足，重項(xiàng)目申報(bào)、輕施工管理，部分新增耕地質(zhì)量不能保證，項(xiàng)目后續(xù)管理跟不上。由于資金不足，現(xiàn)有土地開發(fā)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，項(xiàng)目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)項(xiàng)目的申報(bào)是積極的，但項(xiàng)目批復(fù)下達(dá)后，所在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就對(duì)施工的進(jìn)度，工程質(zhì)量過問不多，這給不法施工單位留下可趁之機(jī)。以灌渠建設(shè)為例，土地治理項(xiàng)目中的灌渠擔(dān)負(fù)著一片田地的灌溉任務(wù)，要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，對(duì)渠道的寬度、高度、坡度就有一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不能隨意改變，而有的施工單位，為了圖簡單、省錢、減少成本，私自改變?cè)O(shè)計(jì)，使用以往用過的不合要求的模具，建筑材料重復(fù)使用，從而導(dǎo)致渠道擔(dān)負(fù)的灌溉任務(wù)無法完成。部分地塊尤其是建設(shè)用地復(fù)墾位置偏僻且地塊土質(zhì)未達(dá)標(biāo)的情況下，進(jìn)行整理復(fù)墾，造成該地塊不宜耕作，復(fù)墾后出現(xiàn)拋荒等現(xiàn)象。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目實(shí)施單位為獲取建設(shè)用地指標(biāo)和資金，項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)收合格后，后續(xù)管理和利用未能及時(shí)跟上，造成溝、坎、渠、路倒塌等現(xiàn)象。

二、完善土地整治專項(xiàng)資金管理的幾點(diǎn)建議

實(shí)施土地整治，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快兩型社會(huì)建設(shè)的重要舉措，是改變農(nóng)村面貌、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要途徑。通過實(shí)施農(nóng)村土地整治，實(shí)現(xiàn)新增耕地面積，提高耕地質(zhì)量；可以為城市建設(shè)提供更多的用地指標(biāo)，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。而要做好土地整治工作，管好用好項(xiàng)目資金是重點(diǎn)。針對(duì)上述存在的問題筆者建議：

1、進(jìn)一步重視土地整治專項(xiàng)資金的征收使用管理工作，完善“收支兩條線”和專戶管理，采用“國庫集中支付”制度，實(shí)現(xiàn)資金的足額籌措和統(tǒng)籌管理。如占用耕地的，國土部門負(fù)責(zé)按規(guī)定與占用建設(shè)用地的單位和個(gè)人簽訂協(xié)議，財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金統(tǒng)籌安排，按協(xié)議規(guī)定的時(shí)間、金額直接撥到項(xiàng)目實(shí)施單位，從而減少中間環(huán)節(jié)，提高辦事效率，有效發(fā)揮財(cái)政部門的資金調(diào)度職能，明確國土部門與財(cái)政部門在土地整治專項(xiàng)資金征收使用管理中的職責(zé)。

2、進(jìn)一步統(tǒng)籌土地整治資金，減少資金缺口。為了整合資金，浙江省人民政府明確要求各級(jí)人民政府建立造地改田資金，將新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地閑置費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)基金50%部分等全部納入造地改田資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，專項(xiàng)用于墾造耕地、土地整理、土地復(fù)墾、土地改造等支出。各地要積極與財(cái)政協(xié)調(diào)，按省政府的文件執(zhí)行，爭取足額使用造地改田資金，減少土地整治資金缺口。

3、進(jìn)一步完善政策激勵(lì)機(jī)制，靈活融資方式，拓寬資金渠道。建議以自籌資金為主，政府補(bǔ)貼為輔，“誰投資、誰受益、誰開發(fā)、誰使用”，對(duì)整治新增耕地推行“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)”的激勵(lì)機(jī)制。因地制宜地采取多種融資方式，不斷拓寬資金渠道。如：股份制融資，即村集體內(nèi)部人員每人按均等份額出資，土地收益按股份進(jìn)行分配；引進(jìn)投資資金，即吸引外地投資者進(jìn)行投資，整治后由投資者發(fā)展種、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)；引入信托資金參與土地整治項(xiàng)目等，使之成為解決土地整治資金缺口的重要手段。

4、進(jìn)一步加強(qiáng)各職能部門間的分工合作，明確國土部門與財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門在土地整治專項(xiàng)資金征收使用管理中的職責(zé)，加強(qiáng)相互之間的溝通協(xié)調(diào)。土地整治工作做好項(xiàng)目驗(yàn)收是保障。應(yīng)實(shí)行綜合驗(yàn)收制，由各縣（市）、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，組織各相關(guān)部門、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理、施工、村鎮(zhèn)有關(guān)人員依據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)完成情況進(jìn)行工程驗(yàn)收。對(duì)于重大配套工程，可組織單項(xiàng)工程驗(yàn)收。另外，對(duì)已驗(yàn)收合格的項(xiàng)目要進(jìn)一步加強(qiáng)后續(xù)管理，堅(jiān)決防止復(fù)墾后出現(xiàn)拋荒等現(xiàn)象。