徐 剛

事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)：取向、機(jī)制及策略

徐 剛

解決困擾事業(yè)單位高效運(yùn)行的人員編制難題,應(yīng)摒棄既有經(jīng)驗(yàn)化判斷的思維限囿,經(jīng)由規(guī)范化、程式化維度專注于事業(yè)單位人員編制的標(biāo)準(zhǔn)管理?？紤]到事業(yè)單位人員編制的復(fù)雜性和公益導(dǎo)向,宜在編制標(biāo)準(zhǔn)定位上確定“整體性、發(fā)展性、公益性”取向,進(jìn)行以“滿足公共需求”為主旨的組織機(jī)制、職能機(jī)制及構(gòu)造機(jī)制的“全景式”分析,進(jìn)而構(gòu)建事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)“總量控制、單量調(diào)整、增量調(diào)轉(zhuǎn)”的基準(zhǔn)框架,采取“去行政化、社會(huì)化、法制化、信息化”的配套措施,為人員配置幅度及限度的準(zhǔn)確核定提供決策支持,從源頭上消解事業(yè)單位人員編外性的歷史積弊。

事業(yè)單位;人員編制;編制標(biāo)準(zhǔn)

(一)人員編制標(biāo)準(zhǔn)的整體性

我國(guó)事業(yè)單位遍及社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化生活的各個(gè)領(lǐng)域和方面。在行業(yè)劃分上,有教育、科研和綜合技術(shù)服務(wù)、文化藝術(shù)、新聞出版廣播電視、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、農(nóng)林水牧、城市公用事業(yè)、交通、社會(huì)福利、機(jī)關(guān)附屬事業(yè)以及其他事業(yè)機(jī)構(gòu)等12個(gè)大類,近百個(gè)小類;在性質(zhì)上,分為全民所有、集體所有、社會(huì)集資、個(gè)人興辦及中外合資、合作和外資等;在類型上,分為國(guó)家財(cái)政全額撥款、差額補(bǔ)助和自收自支等;在層次上,包括國(guó)家級(jí)、省部級(jí)、地廳級(jí)、縣處級(jí)、區(qū)科級(jí)乃至股員級(jí)等。盡管不同行業(yè)、類型及區(qū)域、層次事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮的作用相差很大,但其人員編制核定卻長(zhǎng)期使用單一化標(biāo)準(zhǔn),時(shí)常出現(xiàn)“挪編”、“擠編”的現(xiàn)象,導(dǎo)致編制外人員的存在成為事業(yè)單位人員編制管理中的常態(tài)。

為此,在事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)上有必要克服單一模式,考慮事業(yè)單位面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和職能任務(wù)要求及其“人員—職位”相匹配的復(fù)雜性,進(jìn)行整體性構(gòu)思,形成事業(yè)單位人員編制的復(fù)合型標(biāo)準(zhǔn)。[2](P13-15)在各類事業(yè)機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃上,不僅要選取事業(yè)單位所屬地域地理因素、人口狀況或社會(huì)發(fā)展水平等重要因素作為依據(jù),還應(yīng)根據(jù)不同事業(yè)單位的組織特征、運(yùn)行規(guī)律及發(fā)展階段、行業(yè)性質(zhì),在確定基礎(chǔ)影響因素的前提下選擇不同參照系來(lái)制定宏觀及微觀編制標(biāo)準(zhǔn)及方案,并詳細(xì)規(guī)定相關(guān)類型事業(yè)單位與該類機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)相異時(shí)的比例關(guān)系。[3]

(二)人員編制標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展性

順應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)知識(shí)化、信息化的要求,事業(yè)單位不斷拓展公共服務(wù)領(lǐng)域并強(qiáng)調(diào)提升公共服務(wù)效能。但由于現(xiàn)行機(jī)構(gòu)編制生成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架,習(xí)慣于以審批為載體的計(jì)劃配置方式,疏于正視不斷變化的新情況和新問(wèn)題,因而在事業(yè)單位職能任務(wù)增置或縮減時(shí),仍然沿襲既有的人員編制框架,導(dǎo)致“空編”及“超編”狀況,不得不以編外人員的不斷擴(kuò)充來(lái)滿足現(xiàn)實(shí)需求。

對(duì)此,在事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)定位上要變靜態(tài)管理為動(dòng)態(tài)化管理,依據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r,適時(shí)對(duì)人員編制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和均衡優(yōu)化。對(duì)于弱化或取消職能的機(jī)構(gòu)職位,要相應(yīng)減少編制,而對(duì)于加強(qiáng)或新增職能的機(jī)構(gòu)職位,要盡量挖掘潛力相應(yīng)增設(shè)編制,從而保證事業(yè)單位編制總量與國(guó)民經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)發(fā)展水平成正相關(guān)關(guān)系,達(dá)到最適合的編制管理狀態(tài)。

(三)人員編制標(biāo)準(zhǔn)的公益性

事業(yè)單位盡管在不同時(shí)期、不同地區(qū)的分類有所區(qū)別,但作為介于政府和企業(yè)之間的公益性服務(wù)組織,顯現(xiàn)的應(yīng)是“非政府、非企業(yè)、非營(yíng)利”的基本特性,側(cè)重于在公共事務(wù)、社會(huì)管理等領(lǐng)域提供公益性服務(wù)。然而長(zhǎng)期以來(lái),事業(yè)單位定位卻多是“二政府”、“準(zhǔn)企業(yè)”甚或“變相營(yíng)利組織”,運(yùn)行方式帶有濃厚的行政色彩,在編制標(biāo)準(zhǔn)上也明顯標(biāo)示以行政需求和政府目標(biāo)為核心的政府意志,這種模糊化行政控制引致“錯(cuò)編”、“混編”現(xiàn)象,在編外人員配設(shè)上泯沒(méi)了事業(yè)單位賴為指向的服務(wù)型訴求及社會(huì)化趨勢(shì)。

因此,應(yīng)當(dāng)扭轉(zhuǎn)事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)“行政化”導(dǎo)向,基于事業(yè)單位公共服務(wù)狀況,正視與公益性密切相關(guān)因素對(duì)確立事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵意義,將關(guān)涉公共服務(wù)狀況的地域面積、人口規(guī)模、行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及公共服務(wù)程度等因素作為事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)的核心參數(shù),充分考慮其與公益性服務(wù)要求的相關(guān)度,以及這些因素的成熟度、滿意度和美譽(yù)度等,將其作為人員編制標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量層面的基本訴求。[4]

二、事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制分析

以“整體性、發(fā)展性、公益性”取向?yàn)閷?dǎo)引,針對(duì)事業(yè)單位人員編制運(yùn)行中管理環(huán)境、管理方式及參與其中的管理主體等編制系統(tǒng)要素彼此依存和自動(dòng)調(diào)節(jié)的復(fù)雜機(jī)理,應(yīng)充分把握人員編制與機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限之間的關(guān)系,從編制標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)、依據(jù)及構(gòu)成要素等角度進(jìn)行組織機(jī)制、職能機(jī)制及構(gòu)造機(jī)制的多維度分析,抓住人員編制標(biāo)準(zhǔn)的制約性因素,確立差異化的編制標(biāo)準(zhǔn)體系。

(一)人員編制標(biāo)準(zhǔn)的組織機(jī)制

確定事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn),首先要考慮其所在機(jī)構(gòu)的行業(yè)、性質(zhì)、類型及地區(qū)、層次,以事業(yè)單位分類管理為基礎(chǔ),依據(jù)不同類別和規(guī)格生成不同的人員編制管理坐標(biāo)。在宏觀意義上,根據(jù)《關(guān)于事業(yè)單位分類試點(diǎn)的意見(jiàn)》,所有事業(yè)單位按社會(huì)功能可劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的三個(gè)大類。而從事公益服務(wù)的事業(yè)單位又可按市場(chǎng)配置資源程度分為公益一類、二類和三類三個(gè)小類。在微觀意義上,根據(jù)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》,在事業(yè)單位內(nèi)部按照工作性質(zhì)分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位三個(gè)類別。同時(shí),在縱向結(jié)構(gòu)上根據(jù)難易程度、責(zé)任大小,任職資格條件也可沿襲既有的等級(jí)體制,區(qū)分為國(guó)家級(jí)、省部級(jí)、地廳級(jí)、縣處級(jí)、區(qū)科級(jí)乃至股員級(jí)。

針對(duì)目前事業(yè)單位性質(zhì)類型、規(guī)格層級(jí)的復(fù)雜情勢(shì),在為編制標(biāo)準(zhǔn)確定分類基準(zhǔn)時(shí),要充分考慮事業(yè)單位和政、黨、群、企“混沌邊緣”的清晰化問(wèn)題。依據(jù)編制標(biāo)準(zhǔn)的公益性導(dǎo)向,對(duì)行政類事業(yè)單位,可將其與現(xiàn)行行政機(jī)構(gòu)整合,抑或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu),其人員編制標(biāo)準(zhǔn)依照“精簡(jiǎn)效能”原則由中央編辦另行下達(dá)。而對(duì)經(jīng)營(yíng)服務(wù)類事業(yè)單位,可將其從事業(yè)單位序列中剝離,轉(zhuǎn)為企業(yè),改核定編制標(biāo)準(zhǔn)為核定政府購(gòu)買服務(wù)量或者項(xiàng)目撥款。至于公益服務(wù)事業(yè)單位,可基于職位目標(biāo),以“工作差異化”為導(dǎo)引,依據(jù)職責(zé)效能而非身份地位確定屬性規(guī)格,并進(jìn)行縱向和橫向的職群或職等細(xì)分與梳理。以事業(yè)單位回應(yīng)民愿、關(guān)注民生的公益性職能為根基,在橫向上實(shí)現(xiàn)行政職位和專業(yè)職位的二元規(guī)劃及細(xì)分,在縱向上實(shí)現(xiàn)決策職位和執(zhí)行職位的二元?jiǎng)澐旨凹?xì)化,充分重視專業(yè)性職位及決策性職位在編制管理上的貢獻(xiàn)價(jià)值和功用地位,在編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃上盡量向一線職位和重點(diǎn)職位傾斜,以滿足社會(huì)公共服務(wù)的需求。另外,還需對(duì)傳統(tǒng)職位分類制度進(jìn)行不同程度的調(diào)整和改造,對(duì)調(diào)整后的組織部門、職位體系進(jìn)行名稱規(guī)范和清理,構(gòu)建事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)賴以根植的立體性“網(wǎng)狀組織系統(tǒng)”。[5](P135-138)

(二)人員編制標(biāo)準(zhǔn)的職能機(jī)制

事業(yè)單位人員編制作為困擾組織發(fā)展的頑固性問(wèn)題,其標(biāo)準(zhǔn)影響因素尚處于不斷探討之中?？紤]到編制管理因多階段性、多變化性而呈現(xiàn)的不確定性,有必要以“管理復(fù)雜性”為切入點(diǎn)進(jìn)行分析[6],基于機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)與組織職能的密切關(guān)聯(lián),改變“定事—定編—定員—定費(fèi)”的直線路向,代之以“因事設(shè)編”、“以事定費(fèi)”、“以事選人”及“以費(fèi)限編,以人優(yōu)編”的循環(huán)途徑。

在事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)上,應(yīng)以“因事設(shè)編”為基點(diǎn)考慮事業(yè)單位組織職能對(duì)人員編制的影響。這可歸納為涉及職能過(guò)程和職能結(jié)果的工作任務(wù)和工作效益兩個(gè)方面,具體涵蓋工作流程及環(huán)節(jié)、工作職責(zé)及范圍、工作效率與效益乃至工作時(shí)間等。[7]因而,可直接以公眾服務(wù)需求來(lái)平衡各職位人員的工作分工,也可基于考慮寬放因素的凈時(shí)間研究來(lái)探索合適的人員編制標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)公共服務(wù)水平、收益及滿意狀況的工作職責(zé)或工作效能等對(duì)人員編制的影響。[8]除了考慮組織職能對(duì)人員編制的正向效應(yīng)外,也需正視“負(fù)向性”職能對(duì)人員編制的影響,不能忽視“組織、人事、財(cái)政一體化”機(jī)制中的人力成本預(yù)算與人員配置安排。因此,在事業(yè)單位人員編制上應(yīng)遵循“以事定費(fèi)、以事選人”的原則,并考慮以此為基礎(chǔ)的“以費(fèi)限編,以人優(yōu)編”要求,分析人力成本投入產(chǎn)出比,在對(duì)歷史人力成本與人員數(shù)量予以回歸分析的基礎(chǔ)上考慮未來(lái)目標(biāo)以確定編制標(biāo)準(zhǔn)。[9]同時(shí),要考慮編制與人事安排的關(guān)系,充分認(rèn)識(shí)人員優(yōu)化對(duì)機(jī)構(gòu)編制的反向影響,強(qiáng)調(diào)個(gè)人勝任能力與編制狀況的“匹配”與“反匹配”,保持“人員—組織”相適應(yīng)的編制動(dòng)態(tài)調(diào)整。[10]

各組織系統(tǒng)中專業(yè)化分工和協(xié)作要求各部門及人員之間保持一定的比例關(guān)系,事業(yè)單位也不例外。各部門、職位人員編制標(biāo)準(zhǔn)必然會(huì)受同行業(yè)標(biāo)桿性編制標(biāo)準(zhǔn)或是既有的歷史編制狀況的影響,因而可以在橫向和縱向角度的“職能比對(duì)”基礎(chǔ)上,參照行業(yè)或歷史人員規(guī)模比例或數(shù)量狀況規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)。此外,還會(huì)受到事業(yè)單位所處地域、階段及經(jīng)濟(jì)、政治、科技等因素的影響,因而在編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃上也應(yīng)基于“職能順應(yīng)”的要求,顧及政策背景、經(jīng)濟(jì)狀況、技術(shù)條件及組織資源、能力等因素的制約作用。

基于各類因素對(duì)事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)影響層面的不同,我們可以從微觀、中觀、宏觀三個(gè)層面構(gòu)建職能因素體系。在微觀上,要考慮組織業(yè)務(wù)分工基礎(chǔ)上“正向”職能的產(chǎn)出價(jià)值,將事業(yè)單位目標(biāo)實(shí)現(xiàn)下的工作量和價(jià)值量要求作為編制標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)性影響因素;同時(shí)也顧及事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算和人事安排中作為“負(fù)向”職能的人力資本和人力資源的投入,參照國(guó)外公共部門或國(guó)內(nèi)政府機(jī)構(gòu)的成本和資源投入狀況,在控制財(cái)政比例和確定資源規(guī)劃方向的前提下進(jìn)行零基預(yù)算和規(guī)劃。而在中觀及宏觀層面上,則應(yīng)基于“參照”職能考慮人員編制的同行水平和歷史狀況,慮及事業(yè)單位標(biāo)桿部門中及歷史狀態(tài)下的人員編制狀況和比例,參考人員配置環(huán)境要素,依據(jù)事業(yè)單位外部環(huán)境狀況,總體把握和適當(dāng)調(diào)整事業(yè)單位人員飽和度和相應(yīng)的編制規(guī)模。[11]

(三)人員編制標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)造機(jī)制

通過(guò)對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行組織梳理和職能解析,可以確定相對(duì)應(yīng)的編制規(guī)劃方法體系,形成編制標(biāo)準(zhǔn)“根據(jù)自身狀況于不同時(shí)期運(yùn)用不同方法的非固定”的“內(nèi)在精簡(jiǎn)”模式,而非“下指標(biāo)”、“一刀切”的“外在精簡(jiǎn)”[12],以滿足事業(yè)單位資源整合和配置優(yōu)化的要求。在公益一類部門、行政決策類職位編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃上,由于其強(qiáng)調(diào)職能過(guò)程及成本控制,可以對(duì)應(yīng)選擇工作職責(zé)要求、具體成本限制等方法,同時(shí)參考?xì)v史水平、同行水平、組織資源及社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。而關(guān)于公益二類部門、行政決策及行政執(zhí)行類職位的編制標(biāo)準(zhǔn),由于主要強(qiáng)調(diào)職能結(jié)果、成本控制及人事匹配,可以對(duì)應(yīng)選擇工作效能需求、具體成本限制或工作效能需求、具體成本限制及人員素質(zhì)要求,同時(shí)參照同行水平、歷史水平、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及政策環(huán)境或經(jīng)濟(jì)水平等。而對(duì)于公益三類部門、專業(yè)執(zhí)行類職位編制標(biāo)準(zhǔn),由于更為強(qiáng)調(diào)職能結(jié)果及人事匹配,卻不關(guān)注具體成本限制,則可以對(duì)應(yīng)選擇工作效能需求、總體成本預(yù)算及人員素質(zhì)要求,同時(shí)參考行業(yè)比例、歷史比例、技術(shù)條件及社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。事業(yè)單位各類別部門、職位對(duì)應(yīng)性編制標(biāo)準(zhǔn)方法體系可見(jiàn)表1。

表1 事業(yè)單位各類別對(duì)應(yīng)性編制方法體系表

在確定各類編制標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的前提下,可以進(jìn)一步設(shè)計(jì)各事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系。以事業(yè)單位“滿足公共需求”宗旨為導(dǎo)向,必然需要關(guān)注與事業(yè)單位公共服務(wù)密切相關(guān)的指標(biāo),包括人口數(shù)量、地域面積、區(qū)劃幅度、下轄機(jī)構(gòu)、供給總量、服務(wù)范圍、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)滿意度、服務(wù)數(shù)量、費(fèi)用支出、人員素質(zhì)、人員結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)編制水平、歷史編制狀況、政策成熟度、體制轉(zhuǎn)型狀況、法治狀況、廉潔狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、就業(yè)狀況、城市化水平、公共部門成熟度、社會(huì)化程度、信息化程度、環(huán)保水平等,形成“服務(wù)中心主義”人員編制標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)庫(kù)。指標(biāo)庫(kù)中的指標(biāo)還可分為基礎(chǔ)指標(biāo)和參考指標(biāo),并因部門及職位所屬行業(yè)、類型及區(qū)域、層次不同而對(duì)應(yīng)數(shù)量增減乃至權(quán)重各異。人員編制標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)庫(kù)的建立,既為核算事業(yè)單位人員配置幅度及限度設(shè)定了基本路徑,同時(shí)也為區(qū)分各部門、職位對(duì)編外人員的容忍度設(shè)定了衡量標(biāo)尺。[13]事業(yè)單位各類別部門、職位對(duì)應(yīng)性編制標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系參見(jiàn)表2。

三、事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)的基準(zhǔn)框架

任何一種編制方法都難以絕對(duì)準(zhǔn)確地構(gòu)建事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)框架,因而有必要摒棄既有的直接核定、單項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)或總額控制等單一性人員編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃維度,對(duì)不同類別部門、職位所對(duì)應(yīng)的各種人員編制方法及相應(yīng)指標(biāo)體系予以科學(xué)組合和綜合運(yùn)用,通過(guò)編制總量、分量及增量的遞進(jìn)規(guī)劃,構(gòu)建事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)的“一控二調(diào)”基準(zhǔn)架構(gòu)。

表2 事業(yè)單位各類別對(duì)應(yīng)性編制指標(biāo)體系表

(一)分級(jí)規(guī)劃,控制總量

在編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃上,首先需要進(jìn)行分級(jí)規(guī)劃,依據(jù)中央在編制管理上的類別區(qū)分,基于事業(yè)單位的服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平,制定各部門、層級(jí)事業(yè)單位人員數(shù)額和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、結(jié)構(gòu)比例的宏觀編制方案。依據(jù)科學(xué)合理的配置方式和程序而產(chǎn)生的事業(yè)單位編制總體規(guī)劃,除基礎(chǔ)性公共服務(wù)及特殊保障公共服務(wù)的部門、職位編制允許另有專項(xiàng)規(guī)定外,其他事業(yè)單位編制一般應(yīng)采取自上而下的方式予以分級(jí)框定。

對(duì)于各部門、層級(jí)事業(yè)單位的編制總量,宜實(shí)行“總量固化”機(jī)制,強(qiáng)調(diào)的是“管住”,以規(guī)避“功能性冗余”為指向,將功能作為編制設(shè)定的唯一依據(jù),實(shí)現(xiàn)總量幅度限制。這首先應(yīng)按照事業(yè)單位人員編制“總量控制、服務(wù)發(fā)展”的要求,對(duì)自收自支之外的全額撥款、定額補(bǔ)貼的重點(diǎn)教育、基礎(chǔ)科研類等事業(yè)單位,正視其編制總量控制與現(xiàn)實(shí)編制需求的矛盾,控制現(xiàn)有編制不再增長(zhǎng),并且對(duì)編外人員也應(yīng)嚴(yán)格予以控制,如確因工作需要或上級(jí)黨委、政府及編制主管部門有明確規(guī)定必須調(diào)整的,要嚴(yán)格按照“撤一建一”的原則處理。然后,制定統(tǒng)一的人員規(guī)模和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)界定標(biāo)準(zhǔn),在合理選擇與該地區(qū)公共服務(wù)的工作量密切相關(guān)的基本因素的基礎(chǔ)上,確定事業(yè)編制總量配置和控制范圍,并使現(xiàn)有人員編制總量按“出三進(jìn)二”或“出二進(jìn)一”的辦法逐步精簡(jiǎn)至新的標(biāo)準(zhǔn)范圍上限以內(nèi),并將其嚴(yán)格控制在標(biāo)準(zhǔn)幅度范圍內(nèi)運(yùn)行。

要準(zhǔn)確把握編制總量幅度范圍,首先應(yīng)充分考慮職能要求和成本限制在編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃中的基礎(chǔ)功用,以價(jià)值分析、成本分析方法作為人員編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃的基本維度,在“投入—產(chǎn)出”分析框架下勾畫事業(yè)單位在編制管理上的邊際投入成本線與邊際產(chǎn)出效益線,然后尋找其相交的均衡點(diǎn)。[14](P15-17)由于邊際投入成本線和邊際產(chǎn)出效益線呈現(xiàn)的分別是先遞減再遞增及先遞增再遞減的趨勢(shì),其相交均衡點(diǎn)實(shí)際上為兩個(gè),而對(duì)應(yīng)的人員編制數(shù)量臨界點(diǎn)也為二,為此,可以根據(jù)績(jī)效預(yù)算和成本預(yù)算來(lái)設(shè)定事業(yè)單位人員編制總體數(shù)額的均衡區(qū)間及相應(yīng)極值。然后,考慮行業(yè)比例、歷史水平及環(huán)境要素在編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃中的比照效用,以行業(yè)分析、歷史分析、環(huán)境分析路徑確定人員編制總體域值,生成各級(jí)事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)的“總量控制”框架安排。[15]

(二)分類規(guī)劃,調(diào)整單量

在各級(jí)事業(yè)單位編制“總量固化”的前提下,有必要實(shí)施分類規(guī)劃。各地方編制主管部門根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行編制精細(xì)化管理,將既定的編制總額分配到各個(gè)部門,設(shè)計(jì)出各部門具體單量的微觀編制方案。盡管各行業(yè)可以由上級(jí)主管部門制定行業(yè)統(tǒng)一性編制標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)屬指導(dǎo)性質(zhì),仍應(yīng)以強(qiáng)化地方編制管理部門權(quán)限為先導(dǎo),實(shí)際編制單量一般應(yīng)采取自下而上的規(guī)劃方式。

對(duì)于同地區(qū)各部門內(nèi)部的編制單量,宜實(shí)行“單量?jī)?yōu)化”機(jī)制,著重于“管好”,定位于克服“結(jié)構(gòu)性冗余”,在結(jié)構(gòu)比例優(yōu)化中進(jìn)行單量結(jié)構(gòu)整合。首先要解決編制存量調(diào)劑與部門職能調(diào)整之間的矛盾,對(duì)富余編制進(jìn)行資源整合及盤活,引導(dǎo)部門內(nèi)部挖潛及在經(jīng)費(fèi)管理類型相同的單位之間調(diào)劑,向職責(zé)任務(wù)增加的職位或部門流動(dòng),使其盡可能地吸收和消化關(guān)鍵職位、部門的編外人員,最大限度地增強(qiáng)現(xiàn)有編制的使用效益。然后,依據(jù)事業(yè)單位的公益性導(dǎo)向,在全面提升公益性職能價(jià)值的基礎(chǔ)上,調(diào)整事業(yè)單位人員編制,實(shí)行編制優(yōu)化配置和轉(zhuǎn)移。橫向上鼓勵(lì)編制向一線重點(diǎn)職位傾斜,以加強(qiáng)一線及重點(diǎn)工作崗位的力量,而縱向上在同一部門內(nèi)部不同層級(jí)之間進(jìn)行編制下放,鼓勵(lì)向基層職位傾斜,滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)機(jī)構(gòu)編制增長(zhǎng)的實(shí)際需求。

至于編制單量?jī)?yōu)化界域,則應(yīng)基于“協(xié)同化”目標(biāo)對(duì)各級(jí)事業(yè)單位內(nèi)部各類別的實(shí)際狀況進(jìn)行編制額度的細(xì)化框定,在比較優(yōu)化中分配各級(jí)事業(yè)單位各具體類別人員編制的區(qū)間范圍及域值,這就需要考慮職能要求和成本限制在編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃中的基礎(chǔ)功用,以價(jià)值分析、成本分析方法作為人員編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃的基本分析維度。為保證編制單量“多樣性統(tǒng)一”,還要考慮行業(yè)比例、歷史水平和環(huán)境要素在編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃中的比照效用,參考各具體機(jī)構(gòu)人員編制的同行水平、歷史狀況及環(huán)境因素,尤其是行業(yè)內(nèi)外的標(biāo)桿對(duì)照分析,根據(jù)中國(guó)國(guó)情進(jìn)行編制單量修正,形成最佳狀態(tài)域值,從而以優(yōu)化平衡配置理念構(gòu)建事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)的“單量整合”結(jié)構(gòu)關(guān)系。

(三)分期規(guī)劃,調(diào)轉(zhuǎn)增量

在實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)“單量?jī)?yōu)化”的基礎(chǔ)上,還須制定編制標(biāo)準(zhǔn)的分期規(guī)劃,扭轉(zhuǎn)以往機(jī)構(gòu)編制管理隨政策變化“一收就死、一放就亂”的局面,實(shí)行事業(yè)單位編制權(quán)變管理。這就要求考慮事業(yè)單位編制在不同歷史時(shí)期、不同發(fā)展階段的不同要求,正視社會(huì)公眾對(duì)事業(yè)單位服務(wù)要求的不斷提升,允許事業(yè)單位人員保持增量。[16](P32-35)

盡管允許事業(yè)單位編制增長(zhǎng),然而對(duì)于事業(yè)單位人員編制增量,宜采用“增量轉(zhuǎn)化”機(jī)制,防止“體制性冗余”,側(cè)重于“管活”,轉(zhuǎn)化增量形式。這首先需要正視事業(yè)單位人浮于事與人手不足的矛盾,針對(duì)目前編外人員廣泛存在的現(xiàn)實(shí),允許一定期限內(nèi)事業(yè)單位編制在既定的預(yù)期浮動(dòng)范圍內(nèi)可以增加數(shù)量。然后,在增量確定形態(tài)上摒棄固定編制,逐漸形成固定編制基礎(chǔ)上的流動(dòng)編制模式,將現(xiàn)有部分固定編制轉(zhuǎn)化為流動(dòng)編制。由于流動(dòng)編制的人力成本投入相對(duì)較低,所以,在總體財(cái)政預(yù)算保持均衡的條件下,可以增加流動(dòng)編制數(shù)量,將編外人員逐漸納入編制系統(tǒng)之內(nèi),消解編外人員問(wèn)題,而編制轉(zhuǎn)化為流動(dòng)形式也必然為今后事業(yè)單位編制規(guī)模的削減消除阻力。

關(guān)于事業(yè)單位編制各階段增量轉(zhuǎn)化界點(diǎn),需基于“動(dòng)態(tài)化”目標(biāo)進(jìn)行實(shí)際編制極值的綜合估算,然后基于權(quán)變理論及質(zhì)量管理方法,找尋各級(jí)各類事業(yè)單位的最佳編制點(diǎn)。當(dāng)然,同樣要強(qiáng)調(diào)行業(yè)比例、歷史水平和環(huán)境要素在編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃中的比照效用,尤其是強(qiáng)調(diào)“時(shí)間”參量作用,針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期不同階段的不同編制要求,依據(jù)政治形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)環(huán)境、地理因素乃至組織自身狀況對(duì)編制標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)功用,進(jìn)行固定編制向流動(dòng)編制的“自組織轉(zhuǎn)化”,形成定期調(diào)整的“彈性化”編制增量運(yùn)行軌跡,從而建立事業(yè)單位編制“增量轉(zhuǎn)化”自律機(jī)制。

四、事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)的配套措施

以事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)框架為基準(zhǔn),可建構(gòu)作為人員配置公式化比例依據(jù)的綜合性編制標(biāo)準(zhǔn),并由此制訂事業(yè)單位宏觀和微觀人員編制方案。然而,為達(dá)致事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)化管理,在依存于人員編制標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制的同時(shí),也不能忽略社會(huì)發(fā)展對(duì)人員編制標(biāo)準(zhǔn)的體制要求。因而除了構(gòu)建編制標(biāo)準(zhǔn)框架之外,還有賴于編制標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行措施的配套。

(1)理念去行政化。落實(shí)事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn),首先要樹立事業(yè)單位法人治理意識(shí),根據(jù)決策權(quán)力機(jī)構(gòu)、管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督約束機(jī)構(gòu)相互分離、相互制衡和精干高效的原則,形成事業(yè)單位以公益目標(biāo)為導(dǎo)向、內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制完善、外部監(jiān)管制度健全,能夠獨(dú)立運(yùn)作、自我發(fā)展、自我約束的新的編制管理運(yùn)行基礎(chǔ)。

同時(shí),要消除官本位意識(shí),打破事業(yè)單位行政化管理模式,逐步取消事業(yè)單位現(xiàn)行的職務(wù)等級(jí)管理制度及行政級(jí)別規(guī)定,建立有別于黨政機(jī)關(guān)和企業(yè)組織、符合各類事業(yè)單位特點(diǎn)的崗位等級(jí)管理制度以及與之配套的人員聘用制度、工資分配制度和社會(huì)保障制度,鼓勵(lì)績(jī)效管理改革。新成立的事業(yè)單位不應(yīng)確定行政級(jí)別,改為公益目標(biāo)導(dǎo)向下的崗位等級(jí)核定,杜絕事業(yè)單位編制內(nèi)外的差異化工作及待遇。

(2)目標(biāo)社會(huì)化。為推動(dòng)編制標(biāo)準(zhǔn)的配套實(shí)施,有必要推進(jìn)事業(yè)單位后勤服務(wù)社會(huì)化,收回后勤服務(wù)人員占用的事業(yè)編制,改由按比例核定后勤服務(wù)人員數(shù)量及撥付經(jīng)費(fèi)。同時(shí)還要探索公共服務(wù)多樣化供給模式,在公共服務(wù)供給與生產(chǎn)可分離領(lǐng)域嘗試公開招標(biāo)、委托運(yùn)營(yíng)和政府采購(gòu)形式,以“政府承擔(dān)、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的契約方式,將事業(yè)單位原來(lái)由在編人員直接從事的輔助性、階段性、事務(wù)性工作按規(guī)定程序交由非在編人員承擔(dān),所需工作費(fèi)用從財(cái)政撥款中按照服務(wù)崗位和完成工作的數(shù)量、質(zhì)量以一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付,從而最大限度地提高財(cái)政資金使用效益,控制編外人員數(shù)量,提高公共服務(wù)效率。同時(shí),要探索建立事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)管理社會(huì)化績(jī)效評(píng)價(jià)制度,以符合不同類型事業(yè)單位自身特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系為工具,結(jié)合事業(yè)單位法人年檢工作,對(duì)事業(yè)單位崗位設(shè)置、崗位職責(zé)、人員結(jié)構(gòu)、人員數(shù)額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及運(yùn)行狀況、服務(wù)質(zhì)量、財(cái)政資金支出等情況進(jìn)行全方位評(píng)估,并依據(jù)評(píng)估結(jié)果相應(yīng)調(diào)整財(cái)政支持力度和機(jī)構(gòu)編制額度,形成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、政府主管部門、社會(huì)中介組織和社會(huì)公眾對(duì)事業(yè)單位編制方案落實(shí)情況進(jìn)行多方評(píng)估的監(jiān)督機(jī)制。

(3)方式法制化。實(shí)現(xiàn)編制管理標(biāo)準(zhǔn)效用還要構(gòu)筑制度防線,運(yùn)用法律手段予以保證。盡管中央和地方各級(jí)黨委、政府出臺(tái)了不少事業(yè)編制管理文件,但其內(nèi)容滯后性與沖突較為明顯,規(guī)范化及權(quán)威性也不足,因此,在頒布實(shí)施《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上,應(yīng)盡快制定《事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》或《事業(yè)單位編制管理法》,在明確事業(yè)單位以發(fā)展公益事業(yè)、提供公共服務(wù)為導(dǎo)向的職能配備、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、隸屬關(guān)系、規(guī)格級(jí)別的前提下,對(duì)事業(yè)單位人員額度及相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的總量、單量及增量予以嚴(yán)格設(shè)定,從而使事業(yè)單位編制管理標(biāo)準(zhǔn)在法律上明確且具體。同時(shí),要嚴(yán)格執(zhí)行與事業(yè)單位編制管理相關(guān)的法律法規(guī),以“誰(shuí)批準(zhǔn)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”為準(zhǔn)則推行編制管理在職考核、離職審查機(jī)制,將編制法規(guī)落實(shí)作為部門負(fù)責(zé)人績(jī)效管理常態(tài)化內(nèi)容并與提拔、薪資密切關(guān)聯(lián)。同時(shí),扭轉(zhuǎn)編制管理“弱監(jiān)督、軟監(jiān)督、虛監(jiān)督甚而無(wú)監(jiān)督”的局面,推行編制、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)部門同步監(jiān)督下的編制問(wèn)責(zé)制度。此外,以社會(huì)監(jiān)督員、投訴熱線、公示聽證等形式完善群眾公開監(jiān)督制度及投訴舉報(bào)制度,遏止通過(guò)自核員額、自配職數(shù)、自定比例等手段擴(kuò)充編外人員的勢(shì)頭。

(4)手段信息化。事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)有賴于以電子政務(wù)創(chuàng)新編制管理手段,引進(jìn)先進(jìn)的編制管理軟件,建立動(dòng)態(tài)編制數(shù)據(jù)庫(kù),將各類部門職位名稱、人員額度、結(jié)構(gòu)比例、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及實(shí)有人員等信息錄入電腦,實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)及機(jī)構(gòu)編制變化數(shù)據(jù)調(diào)整的及時(shí)更新。同時(shí),建立事業(yè)單位人員編制檔案、編制臺(tái)賬、人員變動(dòng)臺(tái)賬及人員經(jīng)費(fèi)賬冊(cè),對(duì)所有機(jī)構(gòu)編制文件按照時(shí)間和單位進(jìn)行分類整理,建立電子檔案。另外,要繼續(xù)推進(jìn)事業(yè)單位網(wǎng)上監(jiān)管,在聯(lián)合監(jiān)督數(shù)據(jù)交換的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)和信息共享,強(qiáng)化對(duì)事業(yè)單位人員配備的實(shí)名管理,“全面展示機(jī)構(gòu)編制規(guī)格、類別、數(shù)量、職數(shù)、結(jié)構(gòu)比例及經(jīng)費(fèi)來(lái)源等現(xiàn)行編制狀況和人員姓名、性別、職務(wù)、職稱、所占編制類型、出入編制時(shí)間等實(shí)有人員狀況”[17],嚴(yán)格禁止擅自擴(kuò)超或縮減編制范圍以及改變編制經(jīng)費(fèi)用途的情形,推動(dòng)事業(yè)單位編制管理逐步由要件監(jiān)管向要義監(jiān)管、由程序監(jiān)管向?qū)嵸|(zhì)監(jiān)管、由事后懲戒向事前防范和事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

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(責(zé)任編輯 武京閩)

Staffing Standard in Public Institution: Orientation,Mechanisms and Coping Strategies

XU Gang
(Public Management School,South China Normal University,Guangdong,Guangzhou 510006)

To solve staffing problem obsessing public institution's efficient running,it is necessary to give up thought restriction with experienced judge and concentrate on standardization management by the way of normalization and stylization in staffing.So,considering complexity and public service-oriented of public institution,we should set up“integrity,developmental and public interest”orientation in standard position and analyze organization,functions and structure mechanism with multi-angle as the theme of“meeting public demand”,further build benchmark framework of“volume control,individual adjustment and incremental conversion”,and take supporting measures of“non-administration, socialization,legalization and information”in staffing standard,so as to provide decision support for precise calculation of staffing amplitude and limitation to eliminate historical problem about personnel outside the staffing plan from the source.

public institution;staffing;staffing standard

徐剛：管理學(xué)博士,華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授(廣東廣州510006)

盡管目前關(guān)涉事業(yè)單位規(guī)模改革的理論闡釋和策略建議很多,但我國(guó)事業(yè)單位編制改革在漸行深入中仍很大程度地沿襲著單純依據(jù)歷史狀況、行業(yè)比例乃至上級(jí)要求、領(lǐng)導(dǎo)意志概念化確定人員配置的思維定式,妥協(xié)姿態(tài)的操作傾向較明顯。尤其是在事業(yè)單位范圍廣泛,所屬單位、管轄部門不一以及層次復(fù)雜,機(jī)構(gòu)規(guī)格、職能性質(zhì)各異的情況下,已有的觀點(diǎn)和主張難以為事業(yè)單位構(gòu)建科學(xué)化、高質(zhì)量的人員編制約束與控制機(jī)制提供導(dǎo)引,更遑論根除事業(yè)單位人員冗余、“減而復(fù)增”及“吃空餉”、“吃飯財(cái)政”等歷史陳弊。因此,要解決困擾事業(yè)單位高效運(yùn)行的難題,就有必要摒棄既有經(jīng)驗(yàn)化判斷的思維限囿,遏制用編單位與管編部門“討價(jià)還價(jià)”的現(xiàn)象,借用科學(xué)管理理論與方法,經(jīng)由規(guī)范化、程式化維度專注于事業(yè)單位人員編制的標(biāo)準(zhǔn)管理,將人員編制規(guī)劃集中于人員配置賴為參考的標(biāo)準(zhǔn)參數(shù),以實(shí)現(xiàn)人員編制管理由經(jīng)驗(yàn)式研究向科學(xué)化研究的轉(zhuǎn)變。并且,針對(duì)事業(yè)單位的復(fù)雜性狀和公益導(dǎo)向,有必要引入“復(fù)雜管理”及“目標(biāo)管理”理論,進(jìn)行事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)的取向定位、機(jī)制分析及策略探究[1],以為事業(yè)單位人員數(shù)額、結(jié)構(gòu)比例及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的準(zhǔn)確核定提供理論支持,進(jìn)而從源頭上消解日益嚴(yán)峻的編外人員問(wèn)題。

一、事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)的取向定位

事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)管理,不應(yīng)停留于體制視角的理性探討和抽象演繹,而應(yīng)專注于機(jī)制層面的現(xiàn)象剖析和經(jīng)驗(yàn)歸納,針對(duì)既有編制標(biāo)準(zhǔn)的形式單一化、過(guò)程靜態(tài)化及導(dǎo)向行政化等問(wèn)題,在理論探索與實(shí)踐突破進(jìn)程中進(jìn)行基本取向的規(guī)范和轉(zhuǎn)變,在“節(jié)支增效”主旨下以整體性、發(fā)展性及公益性的視維拓展及定位回歸,為作為事業(yè)單位“母管理”的編制管理改革厘定明確指向。

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“政府機(jī)構(gòu)‘人員—職位’適配性研究”(09YJC630093);國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)政府機(jī)構(gòu)編制改革綜合研究”(10CZZ021)