鄭功成

中國社會保障改革與未來發(fā)展

鄭功成

社會保障作為各國重要的基本制度安排,由維護穩(wěn)定、保障民生的工具轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護公平正義、實現(xiàn)合理共享的財富分配機制,是一條不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展規(guī)律。中國社會保障改革與發(fā)展之路,就是在尊重這一制度的客觀規(guī)律與中國國情的基礎上,構(gòu)建有中國特色的社會保障制度,最終將人民引入一個安全、平等、自由、尊嚴的福利社會。

社會保障;改革與發(fā)展;中國之路

經(jīng)過三十余年的改革開放和持續(xù)發(fā)展,我國已經(jīng)站到了中等收入國家行列的新歷史起點上,處于快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的新時代。新的時代要求國家在科學發(fā)展觀的指導下,走上更為公正、健康、可持續(xù)的強國之路。在這條必由之路上,通過構(gòu)建健全的社會保障體系來解除國民后顧之憂,提供穩(wěn)定的安全預期,并促使社會財富得到合理分配,不僅是人民日益強烈的呼聲和社會公正的體現(xiàn),而且是國民經(jīng)濟由外貿(mào)、投資拉動型向居民消費驅(qū)動、民生質(zhì)量改善模式轉(zhuǎn)化并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要條件,更是構(gòu)建和諧社會的應有之義。因此,從戰(zhàn)略高度研究中國社會保障改革與發(fā)展之路,盡快促使社會保障改革從試驗性階段步入定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展階段,客觀上已經(jīng)刻不容緩。

一、國際視野下的社會保障發(fā)展規(guī)律

建設中國的社會保障制度,首先必須明了這一制度的客觀發(fā)展規(guī)律。

在人類社會發(fā)展史上,無論是社會保障思想還是社會保障實踐,均源遠流長。2000多年前中國孔子的大同社會論、墨子的兼愛思想和西方柏拉圖的理想國描述、佛教基督教教義等,其實構(gòu)成了當代社會保障思想的歷史淵源。在社會保障實踐方面,追溯早期歷史,在西方有救苦濟難的宗教慈善,中國則有歷代王朝的救災濟貧措施。進入資本主義初期,由于要求勞工自由流動、自由聘用及土地買賣所導致的流民,承擔并規(guī)范相應的救濟行為便成了社會發(fā)展的內(nèi)在要求,以英國1601年頒布《濟貧法》為標志,以及此后多個歐洲國家仿效建立相應的濟貧制度,成了促進早期資本主義發(fā)展不可忽略的措施。不過,現(xiàn)代社會保障制度的起源,則是在18世紀歐洲工業(yè)革命成功后,工廠制代替了手工工場、機器大生產(chǎn)代替了手工勞動、工業(yè)資產(chǎn)階級和工業(yè)無產(chǎn)階級形成和逐步壯大起來的背景下產(chǎn)生的,它起源于19世紀80年代的德國,并因其顯著地化解了勞資沖突、造就了德國的強大,迅速被其他資本主義國家仿效。此后,又經(jīng)歷1935年美國頒布綜合性的《社會保障法》、1948年英國率先宣布建成福利國家、1955年新加坡建立中央公積金制度等一系列重大事件,并不同程度地影響著其他國家的社會保障制度建設,到20世紀70年代,世界上所有國家或地區(qū)均不同程度地建立了自己的社會保障制度。

從國家發(fā)展縱向角度考察,可以發(fā)現(xiàn)這樣一種帶有普遍性的現(xiàn)象：當一個國家處在低收入國家行列時,社會保障通常是維護社會安定和補救國民生計的工具,它雖然在一定程度上調(diào)節(jié)著收入分配,但調(diào)節(jié)的范圍與程度卻十分有限;當進入中等收入國家行列后,社會保障便不再是雪中送炭式的補救性制度安排,而是在保障民生的基礎上肩負著越來越重要的收入分配調(diào)節(jié)功能,國民福利與國民經(jīng)濟同步增長很自然地成為國家發(fā)展的追求目標;當進入高收入國家行列后,社會保障的核心使命則升華到促使社會財富得到合理分配,讓人民享有平等、自由和尊嚴的生活。[1]從國際橫向比較角度考察,也可以發(fā)現(xiàn)一種帶有普遍性的現(xiàn)象：凡是追求社會公平并想獲得持續(xù)、健康、和諧發(fā)展的國家,必定高度重視社會保障制度建設;凡是社會保障制度健全、完備的國家,通常都是能夠獲得持續(xù)、健康發(fā)展的國家。反之,凡是不重視社會保障或者社會保障制度殘缺的國家,通常也是社會矛盾相對尖銳、社會排斥與社會對抗相對嚴重的國家。[2](P2)盡管也有個別國家例外,但上述現(xiàn)象確實在發(fā)達國家與新型工業(yè)化國家中具有普遍性,在一些發(fā)展中國家也日益呈現(xiàn)出這種普遍性。

正是上述現(xiàn)象的普遍性,揭示了社會保障制度的客觀發(fā)展規(guī)律。主要包括：一是社會保障理念與時俱進,必然經(jīng)歷從慈悲到正義的升華。二是社會保障目標從低到高,需要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應,超前或滯后均將導致不良后果。三是社會保障功能持續(xù)擴張,從消災化險式的被動防范走向合理分配社會財富的積極進取。四是社會保障體系階梯式膨脹,以適應國民需求的剛性增長。五是社會保障制度模式各異,多樣化發(fā)展,但又殊途同歸。社會保障理念的升華必然帶來社會保障目標的升級,進而促使社會保障體系健全、規(guī)模擴大、水平提升,最終將人民引入安全、平等、自由、尊嚴的福利社會。因此,社會保障作為各國重要的基本制度安排,由維護穩(wěn)定、保障民生的工具轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護公平正義、實現(xiàn)合理共享的財富分配機制,是一條不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展規(guī)律。

中外社會保障制度的發(fā)展實踐表明,建設社會保障體系既要立足本國的具體國情,更要遵循這一制度的客觀發(fā)展規(guī)律,任何脫離國情的制度安排都將注定不會被民眾所接受,任何違背這一制度客觀發(fā)展規(guī)律的變革都將扭曲其職能并導致適得其反的后果。因此,中國的社會保障制度需要在尊重這一制度客觀發(fā)展規(guī)律并兼顧發(fā)展變化的國情條件下,努力實現(xiàn)科學發(fā)展。

二、時代背景與面臨的挑戰(zhàn)

理清了應當遵循的社會保障制度發(fā)展的一般規(guī)律,還需要準確把握我國發(fā)展變化中的時代背景與社會保障面臨的挑戰(zhàn),以明確這一制度的改革與發(fā)展任務,構(gòu)建科學的社會保障體系。

我國的經(jīng)濟發(fā)展成就已經(jīng)為世界所公認,經(jīng)濟大國地位已經(jīng)確立,但也急切需要從充滿風險的外向依賴型經(jīng)濟向穩(wěn)定的居民消費-內(nèi)需驅(qū)動型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變、從依靠低勞工成本優(yōu)勢向通過提高勞動者素質(zhì)與技術(shù)創(chuàng)新來提升核心競爭力轉(zhuǎn)變、從單純追求經(jīng)濟增長向?qū)崿F(xiàn)國民福利與國民經(jīng)濟同步發(fā)展轉(zhuǎn)變。從政治角度出發(fā),科學發(fā)展觀已成為國家發(fā)展的指導思想,和諧社會已成為既定的社會發(fā)展目標,以人為本已成為執(zhí)政黨與政府施政的核心理念,公平、正義、共享正在成為新時代的主流價值取向,讓人人享有社會保障已經(jīng)成為黨和政府的莊嚴政治承諾,這些清晰的政治目標,決定了建設健全的社會保障體系已成為國家發(fā)展的重要目標指向。從經(jīng)濟角度出發(fā),不僅經(jīng)濟總量與財政收入的快速增長及所具規(guī)模已經(jīng)為建設健全的社會保障體系奠定了日益豐厚的物質(zhì)基礎,而且國民經(jīng)濟新變革與內(nèi)驅(qū)型經(jīng)濟增長模式的取向更對社會保障提出了迫切需求。因為,內(nèi)驅(qū)型經(jīng)濟發(fā)展模式只能建立在能夠給國民以穩(wěn)定的安全預期的基礎之上,只有健全的社會保障體系才能真正帶來穩(wěn)定的安全預期,社會保障客觀上已成為我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展非常必要的、有益的長效投資。從社會角度出發(fā),在人民生活狀況普遍改善的條件下,社會結(jié)構(gòu)還在進一步分化,社會流動速度在加快,財富分配格局日益失衡,社會風險在加速積累,包括貧富差距、勞資矛盾、農(nóng)民工與市民的利益分歧及城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距等在內(nèi)的諸多現(xiàn)實問題,均迫切需要通過社會保障制度來緩和或化解。[3]民生問題在發(fā)展進步中全面升級,城鄉(xiāng)居民已不再滿足于一般意義上的收入增長與生活水平的提高,而是要求通過社會保障來實現(xiàn)社會公正,追求共建、共享和安全保障及高質(zhì)量生活,人民的普遍需求構(gòu)成了社會保障制度建設的原動力。從國際環(huán)境出發(fā),經(jīng)濟全球化正在異常深刻地影響著國家之間的競爭,社會保障制度建設必定要與國家競爭力和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展緊密聯(lián)系;同時,發(fā)達國家在調(diào)整自己的社會保障制度,新興工業(yè)化國家與許多發(fā)展中國家也在探索社會保障發(fā)展之路,來自國際的經(jīng)驗教訓促使我們保持理性?？傊?經(jīng)過三十多年的快速發(fā)展,就全國總體而言,資本短缺、財力薄弱、發(fā)展不足、共同貧窮的時代確實已經(jīng)或正在成為歷史。中國已經(jīng)從單純強調(diào)經(jīng)濟增長向經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)、健康、持續(xù)發(fā)展為特征的科學發(fā)展時代轉(zhuǎn)變,從不同群體或階層利益分割向城鄉(xiāng)居民普遍受惠的時代轉(zhuǎn)變,從共同貧窮和鼓勵部分人先富起來向全體國民共建共享、共同富裕的時代轉(zhuǎn)變,從以解決低層次溫飽問題為目標向民生問題全面升級并要求獲得全面改善的時代轉(zhuǎn)變,從充滿風險的出口依賴型社會向穩(wěn)定的內(nèi)需驅(qū)動型社會轉(zhuǎn)變,從單純引進的時代向日益全面地融入世界開放體系并持續(xù)提升、維持國家競爭力的時代轉(zhuǎn)變。這樣的時代背景與改革開放前、改革開放初期相比,顯然有了翻天覆地的變化。因此,建立健全的社會保障制度既是新時代十分必要的社會投資、經(jīng)濟投資、政治投資與安全投資,也是走上健康、持續(xù)的現(xiàn)代化強國之路不可或缺的維系機制與促進機制。[4]

從現(xiàn)實國情出發(fā),我國社會保障制度建設所面臨的困難與挑戰(zhàn),主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

第一,城鄉(xiāng)分割與地區(qū)發(fā)展失衡非短期內(nèi)可以改變,決定了社會保障體系建設只能走漸進發(fā)展的道路。城鄉(xiāng)之間不僅差距巨大,而且長期以來是政策分割與分治,這種格局絕非短期內(nèi)可以改變,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要一個漸進的過程;東、中、西部的發(fā)展差距同樣巨大,發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)不僅在社會保障需求方面存在差異,而且保障能力等方面更是差距巨大。這種現(xiàn)實格局決定了在推進我國社會保障制度建設的進程中,尊重規(guī)律需要盡可能防止制度碎片化、努力追求制度整合,而尊重國情必定使一定時期內(nèi)采取多元化制度安排來覆蓋全民成為必然選擇。

第二,人口老齡化與人口流動加速。據(jù)統(tǒng)計, 2007年中國60歲及以上的人口有1.49億人,占總?cè)丝诘?1.3%;65歲及以上的人口達1.06億人,占總?cè)丝诘?.1%,人口老齡化年均增長速度達到3.28%,約為總?cè)丝谀昃鲩L率的 5倍。2010年至2050年將是我國人口老齡化速度最快的時期,65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎卦?040年將達到 22%,2055年達到 25%,此后將在24%～26%之間徘徊。[5](P346-347)人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)小型化,導致家庭保障功能急劇弱化,對社會保障服務的需求驟然提升。同時,人口流動速率在加快,對社會保障制度的整合提出了更為復雜的現(xiàn)實要求。

第三,快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與就業(yè)形式多樣化,對社會保障制度建設構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。況且,我國還將長期處于從農(nóng)業(yè)社會向成熟的工業(yè)社會發(fā)展的動態(tài)進程之中,差距、流動、分化等將構(gòu)成這一進程中的特有現(xiàn)象,這無疑會直接增加社會保障制度建設的艱巨性。

第四,全球化影響的兩面性,決定了在建設社會保障制度時,需要妥善處理好維持國家發(fā)展的長期競爭力和不斷提高人民福祉的關系,它進一步增加了社會保障制度建設的復雜性。

第五,現(xiàn)行社會保障制度自身的不足和以往改革中的缺陷,構(gòu)成了進一步推進這一制度建設的重大的制約因素。例如,各項社會保障制度覆蓋面有限,整個社會保障制度對社會財富的調(diào)節(jié)力度非常有限,部分保障項目還在放大著收入分配差距,職工基本養(yǎng)老保險仍處于地區(qū)分割狀態(tài),醫(yī)療保障體系被人為分割,社會救助領域存在失范,各項福利事業(yè)發(fā)展滯后,部分社會保障制度功能殘缺,各項制度安排的融資機制遠未合理定型,等等。這些現(xiàn)象表明深化現(xiàn)行社會保障制度改革、加快體系建設步伐的任務異常繁重。

在時代背景深刻變化和總體形勢有利、現(xiàn)實挑戰(zhàn)嚴峻的雙重條件下,從全局與長遠發(fā)展來看,我國社會保障改革與制度建設的戰(zhàn)略任務包括：一是加快彌補制度缺失,構(gòu)建能夠覆蓋全民的健全的社會保障體系并促使其完備化。二是盡快推進社會保障制度定型、穩(wěn)定,并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。三是切實提高社會保障制度的公平性,促使這一制度從形式普惠走向?qū)嵸|(zhì)公平。四是不斷提升社會保障的水平,增進國民福祉,促使財富合理分配。

三、理念、原則與戰(zhàn)略目標

在各國社會保障制度發(fā)展實踐中,先進理念的確立優(yōu)于制度的設計,合理的制度設計優(yōu)于技術(shù)方案的選擇,這是建設社會保障體系的一條基本邏輯。

現(xiàn)代社會保障制度的核心價值理念是公平、正義、共享。這一制度應當平等地對待每一個國民并保障滿足其基本生活需求,普遍性地增進國民的福利。如同市場機制天然追求效率一樣,任何社會保障制度都天然地表現(xiàn)出對社會公平的追求,都經(jīng)歷著從縮小不公平到實現(xiàn)并維護公平的發(fā)展進程。從歷史上統(tǒng)治者居高臨下的恩賜與人們源自內(nèi)心的憐憫發(fā)展到普遍以法制為化身的現(xiàn)代社會保障,社會保障發(fā)展史其實就是一條從慈悲到正義之路。首先是社會保障法制化賦予國民平等的社會保障權(quán)益,并通過相應的程序正義來加以保障;其次是社會保障作為財富分配機制,以免除國民的生存危機為正義底線,是當代社會文明進步和法律正義、分配正義的具體體現(xiàn)。而社會保障對公平正義的維護,都是通過共享機制來實現(xiàn)的,共享既是社會保障制度追求的基本目標,也是實現(xiàn)其他多重目標的基本手段,它強調(diào)風險分攤和互助共濟,是以集體的互濟、群體與個體的互助來分散個體遭遇的風險,進而促進整個社會的團結(jié)與融合。如果社會保障制度在發(fā)展進程中偏離了上述理念,必然帶來社會保障制度在實踐中的異化,造成對公平與效率的雙重損害,進而造成其他制度職責紊亂,成為國家發(fā)展的負面因素。因此,我國社會保障制度的發(fā)展,需要用是否公平和是否有利于縮小不公平作為評估現(xiàn)行制度及其發(fā)展的標尺,逐漸消除制度安排中的歧視與排斥現(xiàn)象,實現(xiàn)全體國民都能夠公平享有社會保障的發(fā)展目標。

如果要將公平、正義、共享的理念融入具體的社會保障制度安排中,還需要遵循如下基本原則：一是普遍性原則,它植根于公民社會保障權(quán)利平等的基礎之上,其實質(zhì)即是共享和普惠。二是統(tǒng)一性原則,它要求基本社會保障制度應當實現(xiàn)全國統(tǒng)一,這是確保公民享有平等的社會保障權(quán)、促進和維護全國統(tǒng)一勞動力市場、實現(xiàn)社會團結(jié)的重要條件。三是互助共濟原則,互助是共濟的必要前提,共濟是互助的當然結(jié)果。四是可持續(xù)發(fā)展原則,遵循從縮小不公平到實現(xiàn)公平的路徑,在社會保障建設中采取漸進、持續(xù)發(fā)展的方式,并充分考慮代際之間的公平性,適當體現(xiàn)出激勵性,追求可持續(xù)發(fā)展。五是以人為本與弱者優(yōu)先原則,以人為本是社會保障宗旨的直接體現(xiàn),而優(yōu)先保障社會弱勢群體的基本權(quán)益,又是以人為本的直接體現(xiàn)。六是政府主導與責任分擔原則,社會保障作為公共品或準公共品,是市場機制失靈或部分失靈的領域,因此,政府主導是一條重要原則,但政府主導不等于政府包辦,而是需要明晰政府、企業(yè)、社會、個人等責任主體的責任分擔機制,有效地調(diào)動各方積極性,促使其參與社會保障事務。

國內(nèi)外社會保障發(fā)展的實踐經(jīng)驗還表明,在這一制度的建設與發(fā)展中,必須處理好公平與效率、政府與市場、權(quán)利與義務的關系。在公平與效率關系上,必須確立公平是社會保障制度追求的根本目標,而效率則是幫助實現(xiàn)這一目標的必要手段,社會保障的效率包括宏觀效率與微觀效率,其中：社會保障的宏觀效率是這一制度可以創(chuàng)造或者產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、政治效能、社會效果和倫理道德效應的總和,微觀效率則是指這一制度在管理與運行中的效率,它可以通過成本核算及相應的比較進行計量。[6](P28)在實踐中,社會保障制度需要高度重視微觀效率,但微觀效率應當服從宏觀效率;社會保障不能只算經(jīng)濟投入賬,還要算經(jīng)濟投入后的連鎖效應以及由此帶來的經(jīng)濟、政治、社會、倫理道德大循環(huán)的大賬;只有將兩者有機地統(tǒng)一起來,才能符合社會保障本質(zhì)要求并實現(xiàn)健康、持續(xù)發(fā)展的取向。在政府與市場關系上,必須始終堅持政府主導,但又不能排斥市場介入,而是需要理性利用市場機制、社會機制,以彌補政府功能的不足。在權(quán)利與義務關系上,就社會保障整體而言,國民構(gòu)成了社會保障制度中的權(quán)利主體,政府以及企業(yè)、社會則構(gòu)成了社會保障制度中的責任主體,但強調(diào)國民承擔相應義務并實現(xiàn)互助共濟,又是實現(xiàn)社會保障可持續(xù)發(fā)展的必要條件,因此,應當始終堅持權(quán)利與義務相結(jié)合。此外,在經(jīng)濟全球化背景下,國民福利與國家競爭力同樣構(gòu)成社會保障體系建設中必須妥善處理的重大關系。建設健全社會保障體系,固然會增加勞動力的成本以及國民的稅收負擔,進而可能喪失勞動力成本低廉、稅負較輕的比較優(yōu)勢,但是,支撐一國可持續(xù)發(fā)展的不竭動力卻是國民的人力資本水平,而合理的社會保障制度有利于直接提高國民的身體素質(zhì)、教育水平、勞動技能以及勞動參與的積極性,有利于構(gòu)建和諧、穩(wěn)定、有序的社會氛圍,激勵國民的創(chuàng)新和發(fā)展。從戰(zhàn)略角度出發(fā),建設健全的社會保障制度,是國家獲得長期可持續(xù)的競爭能力的基礎,因此,需要客觀地認識國民福利與國家競爭力之間的正相關關系。

基于30年改革開放所取得的巨大成就和已經(jīng)奠定的發(fā)展平臺,以及億萬人民要求解除生活后顧之憂的愿望,我國社會保障制度的戰(zhàn)略目標,應當是從彌補制度缺失、構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系入手,不斷縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間的差距,積極穩(wěn)妥、循序漸進地推進社會保障制度沿著公平、普惠、可持續(xù)的方向發(fā)展,在解除人民生活后顧之憂的同時,不斷提高人民的生活質(zhì)量并增進人民的幸福感,切實維護個人的自由、平等與尊嚴,最終邁向中國特色社會主義福利社會。

為實現(xiàn)上述目標,國家應當通過覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助、社會保險和社會福利三大系統(tǒng)的綜合、協(xié)調(diào)發(fā)展,再加上面向軍人的特殊保障系統(tǒng),同時輔以發(fā)達的商業(yè)保險與慈善事業(yè)等補充保障,循序漸進地滿足國民的經(jīng)濟保障、服務保障和精神保障需求,實現(xiàn)人人公平地享有全面而有效的社會保障及相關服務。從現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)出發(fā),除繼續(xù)完善綜合型的社會救助、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障系統(tǒng),并使這三大支柱性制度安排走向成熟外,還需要大力促進老年人福利、殘疾人福利事業(yè)的發(fā)展,同時調(diào)整相應的制度安排,如適應人口老齡化時代的到來,建立護理保險制度,將只面向職業(yè)婦女的選擇性制度安排——生育保險轉(zhuǎn)化為普惠性的生育津貼,以及促進包括企業(yè)年金在內(nèi)的各種職業(yè)福利、慈善事業(yè)、商業(yè)保險的發(fā)展。因此,我國社會保障體系需要全面建設、全面發(fā)展。中國社會保障體系如圖1所示。

圖1 中國社會保障體系圖

在社會保障體系中,社會救助是面向低收入群體的基礎性保障制度,其重要性雖然會相對下降,但維護的是底線公平;社會保險是面向勞動者并調(diào)節(jié)勞資利益關系及初次分配格局的基本制度安排,在中國社會保障體系中將占有主體性地位;社會福利則是老幼婦殘群體及全民分享發(fā)展成果的基本途徑;軍人保障是面向軍人的特殊制度安排,補充保障是多層次社會保障體系的具體體現(xiàn)。我國社會保障體系建設的目標任務,即是上述體系由殘缺不全走向健全完備。

四、發(fā)展步驟與目標任務

我國社會保障制度改革與發(fā)展,將最終實現(xiàn)從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,從社會保障體系殘缺到制度健全、完備,從選擇性保障制度安排到公平、普惠的保障制度安排,從只能維護人的生存條件到維護人的自由、平等與尊嚴的轉(zhuǎn)變,這個目標任務將分解成如下三個階段來完成：

第一階段(2008—2012)：以這一屆政府任期屆滿為期,構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本保障制度,為全面建設社會保障制度奠定堅實的基礎。這一階段的目標任務是：通過強力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度、醫(yī)療保障制度與養(yǎng)老保障制度,初步實現(xiàn)“二免除一解除”的民生保障目標,即讓全體人民享有起碼的社會保障,能夠免除生存危機、疾病憂患和從制度上解除養(yǎng)老后顧之憂。因此,這一階段搭建的是社會保障制度的基礎平臺,維護的是底線公平。上述目標任務還可分解為如下主要指標：

(1)城鄉(xiāng)最低生活保障實現(xiàn)制度統(tǒng)一、差距縮小,并走向定型、穩(wěn)定,綜合型社會救助體系框架初步形成,貧困線標準達到人均每天少于1美元(2007年國際標準為1.25美元)。政府對低保及其他社會救助的投入不低于財政支出的1.5%,受助人口不低于總?cè)丝诘?%。

(2)醫(yī)療保障制度覆蓋全民,城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與農(nóng)村新型合作醫(yī)療實現(xiàn)制度整合、差距縮小,經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一,保障水平不低于保障范圍內(nèi)平均醫(yī)療費用的65%(城鄉(xiāng)有別,下同),個人負擔的疾病醫(yī)療費用開支下降到35%以內(nèi),真正切斷因病致貧鏈條,緩解“看病貴、看病難”現(xiàn)象。

(3)用有序組合的多元化養(yǎng)老保障制度覆蓋全民,在制度層面實現(xiàn)人人享有養(yǎng)老金的目標。重點是完善職工基本養(yǎng)老保險制度,改革機關事業(yè)單位退休金制度,加快農(nóng)民養(yǎng)老保險制度建設步伐,盡快實現(xiàn)制度全覆蓋。同時建立相應的城鄉(xiāng)老年津貼制度,從雜亂無序、交叉與遺漏并存的多元制度窄覆蓋向有序組合的多元制度全覆蓋轉(zhuǎn)變。

(4)基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌部分實現(xiàn)全國統(tǒng)籌,個人賬戶由省級機構(gòu)管理;理順監(jiān)管體制,統(tǒng)一經(jīng)辦機構(gòu),實行統(tǒng)一管理。延長退休年齡和繳費年限,促進代際之間的公平,實現(xiàn)制度自身的可持續(xù)發(fā)展。

(5)增加國家財政對社會保障的投入,按照現(xiàn)行口徑統(tǒng)計的財政性社會保障支出占國家財政支出比重從不足12%提高到15%左右,確保“二免除一解除”目標在制度層面上基本實現(xiàn)。同時,完善轉(zhuǎn)移支付,基本實現(xiàn)各級政府社會保障責任與財力相匹配的目標。

(6)穩(wěn)妥有序地推進其他各項社會保障改革與制度建設。尤其是要重視住房保障制度建設,積極推進老年人福利、殘疾人福利事業(yè)及相關社會服務的發(fā)展,促進商業(yè)保險業(yè)發(fā)展,規(guī)范并扶持慈善公益事業(yè)發(fā)展。

(7)初步構(gòu)建社會保障法律體系。制定《社會保險法》、《社會救助法》及《住宅法》、《慈善事業(yè)法》等,修訂《老年人權(quán)益保障法》等,同時制定有關配套法規(guī),為基本保障制度的正常運行提供基本的法律依據(jù)。

(8)建立社會保險預算制,接受立法機關的年度審查與監(jiān)督。同時,治理混亂無序的社會保險經(jīng)辦機構(gòu),分別設置養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)與醫(yī)療保險(含其他社會保險)經(jīng)辦機構(gòu),構(gòu)建全國統(tǒng)一的信息化網(wǎng)絡,科學規(guī)劃人員編制,建立經(jīng)費保障機制。在管辦分離的條件下,盡快明確社會保險費的征繳體制,確保繳費記錄真實有效,并實現(xiàn)精細化管理。

(9)強力推進相關配套改革與制度建設。如理順收入分配關系,規(guī)范收入統(tǒng)計與財產(chǎn)申報,提高勞動所得在初次分配中的比重,達到50%左右;調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),國家財政與社會保障的關系相對定型;加快醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的改革步伐,為覆蓋全民的醫(yī)療保障制度的全面實施創(chuàng)造規(guī)范、有序、健康的環(huán)境;切實維護并保障工會、雇主組織等參與社會保障制度建設的權(quán)力,逐步落實個人賬戶所有者對個人賬戶管理及投資的參與權(quán)等。

如果能夠在2012年(或者最遲延長到2015年即“十二五”期間)完成上述目標任務,就可以使城鄉(xiāng)居民急切的社會保障需求得到基本滿足,持續(xù)擴大的貧富差距將獲得有效緩解,基尼系數(shù)將有所下降。

第二階段(2013—2020)：實現(xiàn)社會保障制度全面定型、穩(wěn)定發(fā)展。這一階段的目標任務是以覆蓋城鄉(xiāng)的基本保障制度為基礎,實現(xiàn)社會保障制度的全面定型、穩(wěn)定發(fā)展,確保人人享有基本的社會保障,并在規(guī)范、有序的條件下實現(xiàn)良性運行。上述目標任務還可分解為如下指標：

(1)綜合型社會救助制度走向定型、穩(wěn)定,貧困線與國際標準相同,生活救助標準與貧困線相同,各種專項救助制度規(guī)范化,對社會救助的投入不低于財政支出的2.5%,城鄉(xiāng)救助水平差距由現(xiàn)在的4∶1逐漸縮小到2∶1。

(2)進一步整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保與職工醫(yī)保,形成區(qū)域型統(tǒng)一的繳費型醫(yī)療保險制度,同時完善多層次的醫(yī)療保障體系,促使疾病風險在更大范圍內(nèi)分散。在這一階段,醫(yī)療保障水平不低于規(guī)定范圍內(nèi)平均醫(yī)療費用的80%,個人負擔的費用開支下降到20%以內(nèi),從根本上化解疾病醫(yī)療的后顧之憂并提高其健康水平,不同群體的醫(yī)療保障待遇差距顯著縮小。

(3)進一步整合養(yǎng)老保險制度,形成以繳費型職工基本養(yǎng)老保險制度為主體,包括公職人員退休養(yǎng)老金制度、農(nóng)民養(yǎng)老保險制度、老年津貼制度在內(nèi)的養(yǎng)老保障體系,輔之以企業(yè)年金、職業(yè)年金或年功年金及人壽保險等,使不同制度的待遇差距顯著縮小,多層次養(yǎng)老保險體系走向成熟。

(4)全面推進并完善工傷保險、失業(yè)保險等制度,發(fā)揮工傷保險、失業(yè)保險的預防功能。促使生育保險向生育津貼轉(zhuǎn)化。建立專門的護理保險制度,并將其與醫(yī)療保險、工傷保險、養(yǎng)老保險等有機結(jié)合起來。

(5)大力發(fā)展社區(qū)老年服務、機構(gòu)養(yǎng)老服務、殘疾人康復服務、婦女兒童福利服務等事業(yè),建立殘疾人專項津貼制度,讓老年人、殘疾人、婦女、兒童都能夠合理分享到國家經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。

(6)全面推進教育福利與住房保障的發(fā)展,實現(xiàn)學有所教、住有所居的目標。將義務教育年限從9年逐漸延長到12年,將廉租房政策擴展成公共房屋政策并增加公共房屋的供應,同時以職業(yè)型住房福利作為有益補充。

(7)全面推進軍人保障及相關制度建設,包括建立健全的軍人保險制度,進一步完善軍人撫恤制度、退役補償制度、軍人福利制度及軍屬優(yōu)待等,確保軍人的社會保障及相關權(quán)益得到切實維護,并能體現(xiàn)出相應的優(yōu)待。

(8)形成一支社會資源動員能力強、運行規(guī)范、公信力高的慈善公益事業(yè)補充力量,所募款物折合價值不低于同期 GDP的1%,志愿者參與率不低于50%以上。同時,商業(yè)保險業(yè)發(fā)展達到或者超過中等發(fā)達國家水平。

(9)落實財力保障。按照現(xiàn)行口徑統(tǒng)計的國家財政性社會保障投入不低于財政支出的20%,同時通過財政支持及稅收減免政策來調(diào)動社會資源投向社會保障領域。全口徑統(tǒng)計的社會保障支出(包括財政性社會保障支出、社會保險基金支出及福利服務支出、補充保障支出等,下同)占 GDP的比重不低于15%?；嵯禂?shù)因社會保障對收入分配的調(diào)節(jié)而降低到0.4以內(nèi)。

(10)形成完備的中國特色的社會保障法律體系,將各項社會保障制度提升到法律規(guī)范的層次。包括進一步修正、完善《社會保險法》、《社會救助法》等法律,制定《社會福利法》等,最終達到社會保障制度全面法制化的要求。同時,健全社會保障司法制度,發(fā)揮司法機關的法律監(jiān)督作用。

(11)設置統(tǒng)一的社會保障監(jiān)管機構(gòu)(社會保障部或者委員會)。各項基本保障制度職責有別、覆蓋群體有別,但都是政府主導并具有福利性的民生保障事業(yè),具有同質(zhì)性。而要保持各項保障制度之間的有效協(xié)調(diào),必須盡可能地集中統(tǒng)一監(jiān)督管理。因此,有必要依照統(tǒng)一、權(quán)威、有效的原則,將基本保障事務盡可能地集中到一個統(tǒng)一的社會保障機構(gòu)實行監(jiān)督管理。

(12)社會保障管理與運行機制實現(xiàn)現(xiàn)代化、規(guī)范化。各項社會保障事務都采用信息化手段,并通過發(fā)達的公共服務體系公開、透明地呈現(xiàn)在公眾面前,接受公眾監(jiān)督。同時,要打破現(xiàn)行條條分割并一直延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的格局,在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立綜合型的社會保障服務平臺,盡可能集中面向各類受保障對象提供相應服務,這是提高服務質(zhì)量與制度運行效率的內(nèi)在要求。

(13)進一步完善相關制度建設。讓立法機關成為社會保障制度的決策機關,行政機關與社會組織切實扮演好監(jiān)督者與執(zhí)行者的角色;切實保障各階層尤其是普通民眾參與社會保障制度建設的渠道暢通;建立家庭社會政策并與社會保障制度有機結(jié)合;將收入統(tǒng)計與財產(chǎn)申報法制化,促使勞動所得在初次分配中所占比重不低于55%。

第三階段(2021—本世紀中葉)：社會保障由基本保障型向生活質(zhì)量型轉(zhuǎn)化,成為合理分配財富的基本制度保障。到本世紀中葉,我國將跨入高收入國家行列,GDP總量位居世界前列,人均GDP超過1萬美元,國家財政實力日益豐厚,社會財富積累達到相當規(guī)模,中產(chǎn)階級成為社會的主體,大多數(shù)城鄉(xiāng)居民的生活水平向富裕階段邁進。在這個階段,我國的城鎮(zhèn)化率將至少達到70%以上,農(nóng)業(yè)勞動者占從業(yè)人口的比重將逐步下降到10%以下,城鄉(xiāng)居民對生活福利的要求會繼續(xù)上升,并不再滿足于解除生活后顧之憂或者基本保障,而是需要通過社會保障制度安排來合理分配社會財富,確保全體國民的生活質(zhì)量和維護公民的自由、平等與尊嚴。因此,進入2021年后,社會保障制度的重點任務將不再是項目擴張,而是通過進一步完善制度、提升保障水平、建設發(fā)達的公共服務體系,向生活質(zhì)量型保障轉(zhuǎn)化。上述目標任務還可以分解為如下主要指標：

(1)各項社會保障制度進一步完善,真正跨入實質(zhì)公平的普惠發(fā)展階段。其中,綜合型社會救助制度逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)標準統(tǒng)一。繳費型養(yǎng)老保險制度成為整個養(yǎng)老保險體系的主體,逐漸覆蓋到85%以上的城鄉(xiāng)勞動者身上,不同養(yǎng)老保險制度之間的差距進一步縮小。全民健康保險制度建成,不僅免除國民疾病醫(yī)療的后顧之憂,還能夠提供疾病預防、醫(yī)療保健服務,城鄉(xiāng)之間的公共衛(wèi)生事業(yè)與醫(yī)療保障水平差距基本消除,人均衛(wèi)生總費用接近或達到發(fā)達國家衛(wèi)生費用水平,個人的現(xiàn)金性衛(wèi)生開支占全部衛(wèi)生開支的比重低于20%。失業(yè)保險與工傷保險實現(xiàn)功能轉(zhuǎn)換,向就業(yè)保障與預防工傷方向發(fā)展;護理保險制度得到全面發(fā)展并發(fā)揮出日益重要的作用。老年人福利、殘疾人福利、婦女福利、兒童福利以及教育福利、住宅福利等制度安排進一步完善。

(2)與社會保障相關的公共服務十分發(fā)達,個人的社會福利服務需求能獲得充分滿足。各種社區(qū)服務網(wǎng)點、老年服務體系、殘疾人康復事業(yè)、婦女兒童福利事業(yè)及具有福利性或者公益性的生活保障服務都獲得空前發(fā)展,不僅為國民生活提供有力保障,而且成為社會就業(yè)的廣闊領域。

(3)社會資源動員能力顯著增強,補充保障事業(yè)獲得大發(fā)展。商業(yè)保險發(fā)展水平接近或者達到發(fā)達國家水平,包括企業(yè)年金、職業(yè)年金等在內(nèi)的補充保險措施幾乎覆蓋到所有勞動者,并相應的體現(xiàn)出社會公平的原則。慈善事業(yè)的職責也發(fā)生根本性變化,由扶危濟困、助殘恤孤向支持教育、環(huán)保及相關社會服務擴展,募捐額不低于GDP的2%,志愿者參與率不低于70%,個人捐獻與參與志愿活動成為普遍的時尚,在助他中獲得他助的互助行為成為社會保障體系完善的一個顯著標志。同時,國民通過各種商業(yè)保險來管理個人生活風險亦成為生活常態(tài)行為,并能夠獲得相應的財政稅收政策支持。

(4)市場機制得到有效利用,社會保障制度的運行效率持續(xù)提升。進入這一時期以后,市場發(fā)育完全成熟,運行在法制規(guī)范的軌道上,政府與社會保障經(jīng)辦機構(gòu)對市場機制的利用趨向嫻熟。一方面,除通過市場競爭行為促使商業(yè)保險更充分地體現(xiàn)風險管理與共濟功能外,社會保障基金屆時將成為資本市場的重要力量,并通過市場機制獲取投資收益;另一方面,相關社會保障服務采取委托與外包方式,通過競爭來降低運行成本,提高管理效率。此外,私人醫(yī)療服務、私人養(yǎng)老服務等均得到大發(fā)展,在滿足較高收入階層的需要的同時,也會相應的節(jié)約公共福利資源。

(5)建立并完善社會保障預算制度,納入國家財政通過復試預算,接受立法機關與公眾的監(jiān)督。

(6)衡量社會保障水平的相關指標接近或者達到發(fā)達國家的水平。其中：全口徑社會保障支出占GDP的比重不低于20%;按照現(xiàn)行口徑統(tǒng)計的財政性社會保障投入不低于國家財政支出的25%;基尼系數(shù)因社會保障制度對收入分配的有力調(diào)節(jié)而進一步降低,不超過0.35,成為世界上較平等的國家。

(7)通過健全民主機制及其他機制,讓不同社會階層都能有效地參與社會保障制度建設。包括人民通過直接選舉或者通過人民代表大會選舉領導人來表達自己的福利意志,通過中國特色的政治協(xié)商制度來發(fā)表所屬階層或群體的福利主張;工會、雇主組織及其他社會組織,都能行使社會保障參與權(quán)、監(jiān)督權(quán);立法、行政、司法機關所擔負的職責分明,相互制衡,共同維系社會保障的良性運行與可持續(xù)發(fā)展;媒體成為重要的監(jiān)督力量。

可以肯定,通過實施上述“三步走”戰(zhàn)略,我國社會保障體系建設將與中國從中等收入國家跨入高收入國家行列同步,用30～40年的時間真正邁進中國特色的福利社會。社會保障制度的統(tǒng)一、公平、普惠,不僅能完全消除人員自由流動、發(fā)展與享受社會保障平等權(quán)利的障礙,個人的自由、平等與尊嚴也會通過社會保障得到全面維護。

五、支撐措施與財力保障

要完成中國社會保障發(fā)展的戰(zhàn)略任務,離不開民主政治的進步、組織與人力系統(tǒng)的支持、信息技術(shù)系統(tǒng)的現(xiàn)代化和社會保障體制改革的深化,尤其是需要有相應的財力保障,這些都是必不可少的支撐條件。

(1)發(fā)展中國特色的民主政治,切實落實人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)與監(jiān)督權(quán)。沒有中國特色民主政治的發(fā)展,不會有成熟的中國特色的社會保障制度。因為社會保障事關國家長治久安與全體國民的福祉,是特別需要人民共同參與建設的制度安排。在這方面,尤其需要保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。知情權(quán)要求社會保障實行政務公開,管理機構(gòu)要定期向立法機關報告社會保障情況,接受立法機關的預算監(jiān)督,并定期發(fā)布政策信息、業(yè)務信息,滿足人民群眾了解、查詢社會保障信息的要求;參與權(quán)要求在社會保障立法中實行開門立法,充分傾聽人民群眾的意見,讓工會、雇主組織等直接參與社會保障制度的設計,等等;表達權(quán)要求有暢通的渠道與途徑,確保人民群眾及時反映自己的福利訴求,讓人民通過直接選舉或者通過人民代表大會選舉領導人來表達自己的福利主張;監(jiān)督權(quán)的落實,不僅要求建立健全權(quán)威的行政監(jiān)督、司法監(jiān)督機制,而且要強化人民代表大會及其常委會的監(jiān)督,接受各人民團體、社會組織及公民個人、媒體的監(jiān)督。

(2)提供有力的組織與人力資源支持。社會保障制度的持續(xù)發(fā)展,離不開組織與人力資源的支持。因此,應當高度重視社會保障組織系統(tǒng)與專業(yè)人才的培養(yǎng)與隊伍建設,這是第一、二階段的重要任務。第一,積極穩(wěn)妥地朝著集中統(tǒng)一監(jiān)管的社會保障管理體制邁進。建議在2013年新一屆政府成立時,設置統(tǒng)一集中的社會保障監(jiān)督管理機構(gòu)(社會保障部或委員會),集中監(jiān)督管理各項基本社會保障事務。同時合理劃分中央和地方政府在社會保障事務中的權(quán)力與職能,形成雙向的信息交流、權(quán)力制約和運行監(jiān)督機制。第二,按照適度集中原則,盡快建設好各類社會保障經(jīng)辦機構(gòu)。包括規(guī)范經(jīng)辦機構(gòu)的設置、統(tǒng)一名稱與服務職責,合理規(guī)劃人員編制,落實經(jīng)費保障機制。同時,盡快強化經(jīng)辦機構(gòu)能力建設。第三,加快專業(yè)人才培養(yǎng),形成一支高素質(zhì)的、專業(yè)化的社會保障專業(yè)工作者、社會工作者和志愿工作者隊伍。

(3)建設先進的信息技術(shù)支撐系統(tǒng)。沒有先進的信息技術(shù)系統(tǒng)支撐,社會保障制度不可能良性運行甚至不可能實施。因此,必須將先進的信息技術(shù)系統(tǒng)建設作為社會保障制度建設的基礎性工程加以重視,并力爭在2012年前基本完成建設任務,包括盡快確立社會保障管理及服務標準體系,確保各地信息標準與管理標準統(tǒng)一;由中央專項投入,建設全國統(tǒng)一的社會保險信息技術(shù)平臺和社會救助信息平臺,實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的信息共享,為勞動力自由流動和真正實現(xiàn)社會保障“一卡通”提供條件。還應建立社會保障服務質(zhì)量考評指標和工作人員素質(zhì)評價體系,形成服務市場的準入與退出機制。

(4)深化社會保障體制改革。當前我國社會保障體制存在的主要問題,是行政主導同時替代或者部分替代了立法機關與司法機關的作用,決策、監(jiān)督與實施通?；鞛橐惑w,立法機關還未能發(fā)揮應有作用,司法機關在社會保障制度中基本缺位。在政府內(nèi)部,通常是管辦合一,部門之間缺乏有效協(xié)調(diào),職責缺位與越位現(xiàn)象并存,條條分割現(xiàn)象嚴重,制度運行效率較低。例如,社會保險費征收體制在全國范圍內(nèi)雙軌并存,醫(yī)療保障在同一地區(qū)多頭經(jīng)辦,浪費與低效現(xiàn)象嚴重。因此,深化體制改革已經(jīng)成為推進整個社會保障體系建設并實現(xiàn)其發(fā)展戰(zhàn)略目標的重要條件。發(fā)達國家的實踐表明,決策、監(jiān)管與實施三大環(huán)節(jié)的執(zhí)行主體相互分離,是確保社會保障在各階段有效運行的前提條件,任何兩個環(huán)節(jié)執(zhí)行主體的重疊都會導致制度整體運行的混亂與效率下降;決策、監(jiān)督與實施三大環(huán)節(jié)執(zhí)行主體的相互分離,還是實現(xiàn)相互制衡的前提條件。決策主體不直接參與監(jiān)督管理,可以確保決策者以中立、理性的態(tài)度參與決策過程;管理監(jiān)督主體不直接參與社會保障制度的實施,可以確保對實施過程監(jiān)督的客觀有效;實施主體在實施過程中發(fā)現(xiàn)問題,則可以向決策主體、監(jiān)督管理主體反饋。因此,我國社會保障體制改革深化的目標,就是有序優(yōu)化并實現(xiàn)社會保障決策體制、監(jiān)管體制與實施機制的分離,讓立法機關切實承擔起確立社會保障制度及修正、完善制度的最終決策之責,讓行政機關與司法機關分別承擔制度運行的監(jiān)督之責,讓實施或經(jīng)辦機構(gòu)承擔制度運行的服務或供給之責,實現(xiàn)決策機關、管理機關與實施機構(gòu)各歸其位、各負其責、相互配合、相互制衡。此外,還應當盡快落實不同社會階層與群體參與社會保障監(jiān)督的權(quán)利,如工會、雇主組織、媒體及其他社會組織、個人都可以監(jiān)督社會保障制度的運行。當然,這種變革不可能一步到位,但確實到了必須有計劃地穩(wěn)步推進的時候了。

除上述因素外,還有更重要的支撐因素是財力保障。加大財政投入和調(diào)動社會資源,是順利完成社會保障體系建設目標的必要條件。從戰(zhàn)略角度出發(fā),我國社會保障的財力保障必須走出政府包辦或者過分倚重政府財力的格局,堅持兩條腿走路：一方面,逐步提高公共投入比重,主要包括財政性社會保障投入有較大幅度的提升,社會保險基金隨著制度覆蓋面的擴大而持續(xù)增長,通過發(fā)行彩票等方式籌集到的公益金等穩(wěn)定增長;另一方面,充分調(diào)動社會資源,主要是大力發(fā)展慈善公益事業(yè),引導各界熱心捐獻及提供志愿服務,同時充分利用市場機制(如各種補充保險、商業(yè)保險等),這方面的潛力巨大。為此,需要確立相應的目標指標,包括總量指標和若干分指標：

(1)全口徑社會保障支出占 GDP的比重。這一指標不僅反映社會保障的發(fā)達程度與社會公平程度,也反映這一制度對國民收入分配格局的調(diào)節(jié)力度,從而是觀察國民福利能否與國民經(jīng)濟同步發(fā)展的核心指標。從世界范圍看,多數(shù)國家的社會保障支出占GDP的比重在10%以上,歐盟國家在2003、2004、2005年用于社會保障的支出占GDP的比重分別為27.4%、27.3%和27.2%,福利國家這一指標甚至超過了30%。在我國,全口徑社會保障支出在2006年約為1.1萬億元,占GDP的比重為5.2%,屬于明顯偏低型國家。因此,應明確社會保障支出占 GDP比重上升的目標,在社會保障“三步走”戰(zhàn)略的目標年份即2012、2020、2049年,這一指標應分別不低于7%、15%、25%。

(2)現(xiàn)行口徑的財政性社會保障支出占財政支出的比重。這一指標既是衡量一個國家或地區(qū)社會保障發(fā)達程度的重要指標,也是衡量政府對民生的關注與重視程度及財政公共性強弱的核心指標。在國際上,福利國家社會保障支出占財政支出的比重高達40%甚至50%,新興工業(yè)化國家及部分發(fā)展中國家的同一指標也在20%～30%,我國現(xiàn)行口徑財政性社會保障支出占財政支出的比重在2007年時為11%強,屬于明顯偏低型。從發(fā)展需要與可能出發(fā),到2012、2020、2049年,同口徑指標應分別不低于15%、20%、30%。

(3)通過擴大社會保險覆蓋面,促使社會保險基金快速增長。從目前僅覆蓋勞動者總量的20%左右到2020年前覆蓋到全體勞動者,這意味著社會保險基金收支規(guī)模在未來十多年內(nèi)將持續(xù)大幅增長。

(4)建立適度的戰(zhàn)略儲備基金。根據(jù)測算,我國基本養(yǎng)老保險制度在2040年前,養(yǎng)老保險基金前期高速積累、后期支大于收,但整個期間可以實現(xiàn)收支平衡;到2040年后則需要尋求外部資金支持。因此,建立戰(zhàn)略儲備性基金并在2040年后開始利用,是完全必要的。截止到2009年,作為戰(zhàn)略儲備基金的全國社會保障基金約8000億元,并且還將持續(xù)壯大,按照年收益8%計算(2000—2009年十年間的年均投資收益率達9.75%),30年后將成為重要的基金補充來源。

(5)多方動員社會資源,實現(xiàn)社會保障資金來源渠道的多樣化。一是不斷提高慈善公益捐獻占GDP的比重,不斷提高公眾參與志愿者活動。到2012、2020、2049年時,社會慈善捐獻占 GDP的比重應分別不低于0.5%、1%、2%,公眾參與志愿者活動的參與率分別不低于20%、50%、70%。二是擴大公益彩票的規(guī)模,探索其他博彩方式,促使這一途徑籌集的福利公益資金持續(xù)增長。三是大力發(fā)展企業(yè)年金、補充醫(yī)療保障等補充保障,擴充社會資源。

(6)國有資產(chǎn)應當成為社會保障的重要物質(zhì)基礎。包括國有企業(yè)收益、國有土地與集體所有土地等的收益,都應當成為增進全民福利的重要資金來源,并為這一制度的健康、持續(xù)發(fā)展提供相應的財力保障。

此外,在推進社會保障制度建設中,有必要根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則,妥善處理好中央政府與地方政府的職責分工與財力配置關系。在統(tǒng)一基本保障制度時,需要強化中央政府的責任;在建立地區(qū)性福利制度時,應當強調(diào)地方政府的責任。針對現(xiàn)階段中央與地方政府責任的模糊狀態(tài),急切需要明晰中央主導、地方分責的具體方案,并通過財政轉(zhuǎn)移支付方式,確保地方政府承擔社會保障職責時有相應的財力。

六、中國特色與制度優(yōu)化

從現(xiàn)代社會保障制度在各國的發(fā)展實踐來看,世界上并不存在公認的最佳社會保障制度模式,合理的社會保障模式只是與各國所處時代相適應的制度安排。德國作為現(xiàn)代社會保障制度的發(fā)源地,一百多年前首創(chuàng)社會保險制度時就尊重了本國的社會自治傳統(tǒng),體現(xiàn)了權(quán)利與義務相結(jié)合等特色;英國作為率先建成福利國家模式的國家,亦與其發(fā)達程度、政黨意識及社會發(fā)展要求緊密相關;美國選擇重視市場機制的混合型制度安排,則與其崇尚個人自由與個人負責有著內(nèi)在關系;等等?？梢?理性的社會保障制度安排,必然是既遵循制度固有規(guī)律,也尊重本國國情的制度安排。因此,中國的社會保障制度也必定會打上中國自己的烙印,并有著別國無法復制的特征。中國社會保障的改革與發(fā)展必須借鑒國際經(jīng)驗,牢固樹立社會保障的公平價值取向,堅持政府主導、責任分擔、權(quán)利與義務相結(jié)合,走社會化、多層次的發(fā)展道路,并引入工作福利、社會資本與資產(chǎn)建設等概念,力求符合社會保障制度自身發(fā)展規(guī)律,同時又要確保社會保障制度能夠適應國情的發(fā)展變化,在發(fā)展實踐中合理地體現(xiàn)出自己的特色。

需要指出的是,在中國社會保障發(fā)展進程中,需要分清現(xiàn)實中哪些只是過渡現(xiàn)象,哪些才是具有長久影響力的因素。如城鄉(xiāng)分割造成最低生活保障制度等的不統(tǒng)一,部門分割導致醫(yī)療保障分割經(jīng)辦,即是違背制度規(guī)律的現(xiàn)象,不能以中國特色的名義加以固化。中國社會保障制度中的中國特色主要體現(xiàn)在以下幾個方面[7](P374-375)：

第一,發(fā)展理念中的中庸之道。中國傳統(tǒng)文化的主流其實是中庸之道,強調(diào)平衡智慧,追求相互適應的有差別的和諧發(fā)展,非原則性的事物不會是非此即彼式的選擇。這樣的文化傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會保障制度的法制規(guī)范與剛性約束是有差異的,我們當然不能也不應當以中庸之道或者模糊概念來建設社會保障制度,但在社會保障體系建構(gòu)中適當考慮平衡智慧,并有效利用各種非制度化的社會關系來放大其外延,促進其發(fā)展,也是值得考慮的取向。[8](P375)

第二,家庭保障等非正式制度安排仍然是社會保障制度的基石,正式制度安排與非正式制度安排有機結(jié)合才更加合理。無論是歷史上的中國還是現(xiàn)實的中國,人們通常將家庭視作人生最可靠的保障,并早已上升到國家法制規(guī)范的層面,家庭成員之間的相互扶持、哺幼養(yǎng)老責任的代代傳承,確實十分有效地化解了社會成員的生活風險。而家庭保障責任的進一步延伸便是社區(qū)鄰里的相互照顧、單位組織的職業(yè)福利成為較普遍的現(xiàn)象。因此,盡管中國模式同樣需要走社會化道路,但又不能簡單套用西方社會化手段,不能完全用剛性的制度安排來替代歷史傳統(tǒng),而是應當在維護社會公正和人的自由、平等、尊嚴的條件下,充分考慮家庭保障、單位或社區(qū)保障等,繼續(xù)倡導家庭成員、親友鄰里、社區(qū)成員之間的互助,并通過基本保障制度與這些中國元素的有機結(jié)合,全面滿足國民的生活保障需求。

第三,重視權(quán)利與義務相結(jié)合,要求受保障者承擔相應責任,同時避免制度設計與道路選擇的極端化。我國民間雖然不乏善愛之心與互助共濟之舉,但傳統(tǒng)文化更強調(diào)責任與權(quán)利的結(jié)合,沒有承擔相應義務卻享受了福利權(quán)益或受惠的現(xiàn)象往往不被公眾認可,受益者自身也缺乏理直氣壯的勇氣,這種現(xiàn)象可以從部分城鄉(xiāng)困難居民拒領最低生活保障金或者雖然享受最低生活保障待遇但自覺受到了恩賜的感受找到注解,也可以從中國青少年基金會推出的捐助者與受助者之間“一對一”方式資助的“希望工程”慈善事業(yè)的成功找到注解,它與西方社會強調(diào)平等、博愛并在社會保障制度中逐漸消化個體權(quán)利義務之間的對應關系有著重大的區(qū)別。因此,在社會保障發(fā)展中,適合我國的應當是建立以繳費型項目為主體的社會保障體系,同時扶助受保障者自立、自強。

第四,地區(qū)特色將是社會保障制度建設與發(fā)展中不可忽略的元素。我國是一個人口眾多的大國,又是一個多民族國家,不同地區(qū)不僅在保障需求與保障能力方面存在著差異,而且在傳統(tǒng)習慣與福利文化方面也存在差異,盡管基本保障制度要追求全國統(tǒng)一,但又不能所有社會保障項目都是同一副面孔。因此,中國社會保障制度的特色還會體現(xiàn)在不同地區(qū)社會保障體系的差異上。不過,當前以城鄉(xiāng)發(fā)展差距、地區(qū)發(fā)展差距為由而造成基本保障制度的不統(tǒng)一現(xiàn)象卻需要盡快改變。

此外,中國特色的政治發(fā)展道路與行政傳統(tǒng)、龐大的國有資產(chǎn)與獨特的土地制度,同樣會對社會保障制度建設及其發(fā)展產(chǎn)生直接的影響。因此,社會保障制度結(jié)構(gòu)中的上述中國元素,決定了中國特色社會保障制度不可能是他國的翻版,也很難被他國所復制。

基于現(xiàn)行制度安排都不同程度地存在著缺陷,在準確把握社會保障制度中的中國特色或中國元素的基礎上,我國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略的一項重要且緊迫的任務即是實現(xiàn)各項社會保障制度的優(yōu)化,尤其是社會救助、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障三大基本保障制度,解決的是貧有所助、病有所醫(yī)與老有所養(yǎng),是整個社會保障體系中承擔免除人的生存危機、疾病恐懼和解除養(yǎng)老后顧之憂三大基本保障責任的支柱性制度安排,優(yōu)化社會保障制度安排,關鍵在于優(yōu)化這三大基本保障制度。

社會救助制度優(yōu)化的合理取向,是在明確政府應當承擔的完整責任和中央政府主導下實行中央與地方政府分責制的基礎上,實現(xiàn)從最低生活保障制度向綜合型社會救助的轉(zhuǎn)化。即以各種基本生活救助為主體,保障全體國民不因生活困難而陷入絕境,同時輔之以災害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、司法救助等各種專項救助,滿足低收入人群或邊緣群體的特殊解困需求,并盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一。在社會救助制度的優(yōu)化過程中,特別需要確立生存權(quán)優(yōu)先、受助權(quán)益平等和保障受助者人格尊嚴應得到尊重的原則,完善貧困線設定、收入統(tǒng)計與家計調(diào)查及救助程序。同時,建立受助者收入豁免制,以促進受助者就業(yè);將基本生活救助及其他專項救助適度分離,將社會救助與社區(qū)建設、社區(qū)服務、家庭政策結(jié)合起來,把社會救助與推動貧困者的自我組織、社會參與結(jié)合起來,不斷提高受助對象的素質(zhì)與能力,防止社會排斥,杜絕“貧困陷阱”。

醫(yī)療保障制度建設的目標,是從滿足病有所醫(yī)向?qū)崿F(xiàn)“人人享有健康”發(fā)展。制度優(yōu)化的方向與基本思路有三：第一,在制度結(jié)構(gòu)上,從現(xiàn)行的“三元制”過渡到“二元制”,再發(fā)展到“一元制”。即在盡快實現(xiàn)多元醫(yī)療保障制度覆蓋全民的同時,將個人與政府分擔繳費責任的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度并軌,統(tǒng)一為居民醫(yī)療保險;于后,在條件成熟時,再與職工基本醫(yī)療保險并軌。第二,在保障內(nèi)容上,從疾病醫(yī)療向健康保險發(fā)展。即從現(xiàn)階段主要保障疾病醫(yī)療發(fā)展到兼及疾病預防、保健服務,真正以提高國民健康素質(zhì)為目標。第三,在統(tǒng)籌層次上,從當前的縣區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展到地市級統(tǒng)籌,并以此為基準建立統(tǒng)一的醫(yī)療保障制度,再在第三階段發(fā)展成全國統(tǒng)一的健康保險制度。當務之急是理順監(jiān)督管理體制,統(tǒng)一經(jīng)辦機構(gòu),禁止同一地區(qū)多頭經(jīng)辦,確保制度運行的效率,并為制度的逐步整合奠定堅實基礎。同時,擴大財政投入,提高醫(yī)療保障待遇水平與醫(yī)療衛(wèi)生服務的可及性,并進一步優(yōu)化醫(yī)療費用支付方式,促進醫(yī)療衛(wèi)生服務質(zhì)量穩(wěn)步提高。此外,還離不開醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的配套。

養(yǎng)老保險是社會保障體系中最重要的制度安排,它的成敗甚至決定著整個社會保障制度的成敗。優(yōu)化養(yǎng)老保險制度的基本思路包括：第一,從目前養(yǎng)老保險多元分割、交叉與缺漏并存的格局,向多元有序的公職人員基本養(yǎng)老保險、職工基本養(yǎng)老保險、農(nóng)民基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民老年津貼(簡稱“三險一貼”)等組成的養(yǎng)老保障體系轉(zhuǎn)化,從制度層面實現(xiàn)全覆蓋。第二,優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險制度。遵循“勞資分責、政府擔保、財政補貼、自我發(fā)展”原則,在提高勞動所得占初次分配中的比重的同時,從用人單位或雇主繳費為主過渡到勞資雙方平等分擔繳費責任;同時,通過調(diào)整個人繳費中記入統(tǒng)籌基金與個人賬戶的份額,強化參保者的互助共濟;明確財政補貼的份額并制度化,盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌,建立全國統(tǒng)一的經(jīng)辦機制,在縮小個人賬戶(3%左右)的同時,真正做實個人賬戶。第三,根據(jù)“新老分離”原則改革機關事業(yè)單位退休制度,建立公職人員基本養(yǎng)老保險制度。第四,盡快推進并完善農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度。第五,建立財政負責的城鄉(xiāng)老年津貼制度。第六,積極推動企業(yè)年金及其他形式老年經(jīng)濟保障的發(fā)展,大力發(fā)展老年福利及相關服務業(yè),建立適用于公務員的年功年金制度,確保老年人的生活質(zhì)量。

當然,其他各項社會保障均存在著優(yōu)化制度的必要。

人類迄今以來的發(fā)展證明,自由與發(fā)展是個人追求的最高境界,國民福利則是個人自由與發(fā)展的前提與基石?；仡欁罱话倌陙淼臍v史,可以發(fā)現(xiàn),是現(xiàn)代社會保障制度的確立及其發(fā)展,才促使資本主義由野蠻時期進化到文明時代,才使人類同情弱者的慈悲意識轉(zhuǎn)變?yōu)檎x化的公理。應當承認這樣一個客觀事實：福利社會是人類共同的追求,不僅真正的社會主義一定是人民幸福的福利社會,而且以福利國家等為代表的西方福利社會的發(fā)展實踐總體上也是成功的,它維系了并且還在繼續(xù)維系著發(fā)達國家的繁榮與穩(wěn)定,也充分證明了福利社會能夠切實免除人民生活的各種后顧之憂,使各種社會矛盾得以緩和,生產(chǎn)力得以持續(xù)不斷提高,社會財富得到盡可能合理的分配,國民經(jīng)濟也能夠獲得健康、可持續(xù)的發(fā)展。同時,不應將福利國家模式視為邁向福利社會的唯一途徑,也不應當將北歐國家看成是福利社會的唯一代表。因為邁向福利社會并非只有福利國家一條道路,德國、日本作為世界強國,建立的就是以繳費型保險與福利為主體的社會保障體系,始終強調(diào)權(quán)利與義務相結(jié)合,同樣讓全體國民享受到了高福利保障。我國是社會主義國家,我國社會保障制度建設的遠景目標,無疑應當是邁向福利社會!但還處于并將長期處于社會主義初級階段的國情,又決定了這將是一個長期的、漸進的過程。我國不可能選擇福利國家道路,但又一定會走向福利社會,這是由我國的社會性質(zhì)、人民持續(xù)向上的追求以及社會發(fā)展進步的必然取向所決定的。因此,不應當將福利社會視為發(fā)達資本主義國家的專利,而是需要客觀而準確地描繪福利社會的美好藍圖,理性選擇邁向福利社會的路徑,給人民以安全的、長遠的美好預期和對未來的充分信心。從現(xiàn)在開始,國家需要及時將經(jīng)濟發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為國民福利,真正實現(xiàn)國民福利與國民經(jīng)濟同步發(fā)展,再過40年左右,到新中國成立100周年時,真正將人民帶入一個幸福的福利社會。在中國特色的福利社會里,人人能夠公平地享有社會保障,合理地分享國家發(fā)展成果,同時承擔起相應的義務,通過對公共資源的有效配置和國民之間的互助共濟,最終實現(xiàn)“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所幫、貧有所濟、孤有所助、傷有所治、殘有所扶、死有所葬、遭災者有救助、失業(yè)者能解困”等目標。這是值得我們向往并為之努力奮斗的社會!

[1] 鄭功成：《收入分配改革與中國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略》,第四屆中國社會保障論壇,北京,2010-08-23。

[2][4][6] 鄭功成：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略：理念、目標與行動方案》,北京,人民出版社,2008。

[3] 鄭功成：《科學發(fā)展與共享和諧》,北京,人民出版社,2006。

[5][7][8] 鄭功成：《中國社會保障30年》,北京,人民出版社,2008。

(責任編輯 武京閩)

Social Security Reform and Future Development in China

ZHENG Gong-cheng
(China Social Security Studies Center,Renmin University of China,Beijing 100872)

This paper presents that social security as the basically important system in each country has been changed from its role of maintaining stability and ensuring the well-being of the people to the role of maintaining justice and realizing the reasonable sharing in the distribution of wealth.This is irreversibly a law of development.The road to China's social security reform and development,which is based on having respect for objective laws of China's social security system and China's actual conditions,should build social security system with Chinese characteristics and finally lead the people into the safe,equal,and dignified welfare society.

social security;reform and development;the road of China

鄭功成：中國人民大學勞動人事學院教授,博士生導師(北京100872)