金炳徹

歐洲社會(huì)保障制度的改革動(dòng)態(tài)與發(fā)展趨勢(shì)

金炳徹

20世紀(jì)70年代中期以后,支撐著歐洲傳統(tǒng)福利國(guó)家的資本主義經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化,工作福利與社會(huì)投資論等勞動(dòng)型社會(huì)保障政策和保障基本收入等非勞動(dòng)型社會(huì)保障政策開(kāi)始實(shí)行,傳統(tǒng)福利國(guó)家走向衰退。工作福利與社會(huì)投資論強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)勞動(dòng)與福利之間的聯(lián)系,而基本收入論則相反,它們圍繞勞動(dòng)與生產(chǎn)的理念差距形成了對(duì)策上的對(duì)立結(jié)構(gòu)。雖然這些制度在聯(lián)系勞動(dòng)與福利的關(guān)系上是對(duì)立的,但在通過(guò)福利國(guó)家達(dá)成社會(huì)統(tǒng)合目標(biāo)的過(guò)程中,有可能會(huì)相互融合,以達(dá)到新福利國(guó)家政策的愿景。

歐洲社會(huì)保障變革;工作福利;社會(huì)投資;基本收入保障

第二次世界大戰(zhàn)以后到20世紀(jì)70年代,大部分西歐國(guó)家借助持續(xù)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了“福利國(guó)家時(shí)代”。經(jīng)過(guò)第一次、第二次世界大戰(zhàn),以工人為核心的市民階層勢(shì)力不斷壯大,國(guó)家又無(wú)法滿(mǎn)足他們的各種要求,福利國(guó)家應(yīng)運(yùn)而生。福利國(guó)家立足于社會(huì)民主主義理念,旨在消除市場(chǎng)中的不公平和不穩(wěn)定,建立一種社會(huì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)收入與財(cái)富的再分配,由全社會(huì)共同應(yīng)對(duì)各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。福利國(guó)家的理念不再是濟(jì)貧法時(shí)代的慈悲與穩(wěn)定,而是根據(jù)市民權(quán)提供福利。但是,福利國(guó)家在20世紀(jì)70年代以后,不得不面對(duì)各種批評(píng),如對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響、官僚主義、無(wú)效率、“福利病”等,立足于有效需求理論的凱恩斯社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策瀕臨瓦解。1979年英國(guó)的撒切爾政府和1980年美國(guó)的里根政府開(kāi)始實(shí)施貨幣主義政策(即通過(guò)抑制通貨膨脹,刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展),這意味著壓縮了社會(huì)保障政策,作為福利國(guó)家最大受益人和支持者的高收入勞動(dòng)者和中產(chǎn)階層對(duì)此表示默認(rèn),最終導(dǎo)致福利國(guó)家進(jìn)程倒退。

從20世紀(jì)70年代后期開(kāi)始,發(fā)達(dá)國(guó)家提出“福利國(guó)家危機(jī)”,由此大多數(shù)歐洲國(guó)家中開(kāi)始出現(xiàn)社會(huì)保障民營(yíng)化趨向。有關(guān)民營(yíng)化的討論發(fā)展到一定程度以后,工作福利(workfare)開(kāi)始受到世界各國(guó)的關(guān)注。這一概念旨在聯(lián)系勞動(dòng)與福利,努力通過(guò)社會(huì)保障恢復(fù)勞動(dòng)力市場(chǎng)的市場(chǎng)紀(jì)律。工作福利的表現(xiàn)形式可謂是多種多樣：美國(guó)的AFDC改革以工作為條件,而瑞典等北歐國(guó)家的工作福利則更多地重視勞動(dòng)力價(jià)值和社會(huì)投資,兩者中間還存在標(biāo)榜“由福利到勞動(dòng)”的英國(guó)的“第三條道路”。工作福利是由工作(work)和福利(welfare)兩個(gè)單詞合成的,換言之,亦即“welfare to work”,本質(zhì)上是重視人類(lèi)勞動(dòng)的意義,將勞動(dòng)(生產(chǎn))與福利聯(lián)系在一起。

作為勞動(dòng)為主型的收入保障政策,社會(huì)投資論(social investment)是在西歐不斷變更的資本主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中和福利國(guó)家體制受到攻擊的新自由主義理論與政策環(huán)境中誕生的。事實(shí)上,在西歐,社會(huì)投資政策的登場(chǎng)一般與后工業(yè)社會(huì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的根本性變化[1]相關(guān),重點(diǎn)在于探討新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的社會(huì)結(jié)構(gòu)中傳統(tǒng)福利國(guó)家和新自由主義政策將如何克服其局限性。與克服這種局限性的意圖相同,社會(huì)投資政策的終極目標(biāo)是增加國(guó)民個(gè)人的人力資本,提高就業(yè)率,并通過(guò)這些方式刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

工作福利和社會(huì)投資論是兩個(gè)新型社會(huì)保障政策,基本收入(basic income)理論則以歐洲為中心展開(kāi)討論。工作福利意味著“不工作、沒(méi)飯吃”,旨在強(qiáng)化勞動(dòng)(生產(chǎn))與福利之間的聯(lián)系;社會(huì)投資論通過(guò)提高個(gè)人人力資本,引導(dǎo)勞動(dòng)者進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng),以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?聯(lián)系勞動(dòng)與福利;而基本收入則與之完全相反,不論工作與否或受助資格,向所有具有市民權(quán)的人提供一定收入。如果由勞動(dòng)與福利的聯(lián)系來(lái)看,基本收入理論與工作福利、社會(huì)投資論是明顯對(duì)立的理論。

對(duì)工作福利、社會(huì)投資論迥然不同的評(píng)價(jià)與基本收入等對(duì)立方案有關(guān),而且與聯(lián)系勞動(dòng)(生產(chǎn))和福利的構(gòu)思本身的合理性及其問(wèn)題也有關(guān)系。本文將考察以福利國(guó)家改革的福利戰(zhàn)略為中心而提出的各種理論,探求福利國(guó)家的新政策方向,重新審視以上三種社會(huì)保障政策的妥當(dāng)性和可行性。

一、歐洲社會(huì)保障制度的改革背景

在探討歐洲社會(huì)保障改革歷程中登場(chǎng)的新福利戰(zhàn)略——工作福利、社會(huì)投資論以及基本收入論之前,讓我們先了解一下這些新社會(huì)保障政策出現(xiàn)的背景。具體來(lái)說(shuō),我們應(yīng)當(dāng)看看在第二次世界大戰(zhàn)以后到20世紀(jì)70年代這段時(shí)間內(nèi),大部分歐洲國(guó)家支撐傳統(tǒng)福利國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件是如何在持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)生變化,并在什么樣的變化壓力中逐步解體的。

首先,我們來(lái)了解一下支撐福利國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件所經(jīng)歷的變化。第二次世界大戰(zhàn)以后到20世紀(jì)70年代,大多數(shù)西歐國(guó)家以持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為背景建立了傳統(tǒng)的福利國(guó)家,在這樣的背景下有可能會(huì)同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)整合兩個(gè)目標(biāo)。根據(jù)泰勒—古庇的理論,西歐國(guó)家到20世紀(jì)70年代中期,經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)條件呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)[2](P1)：第一,大多數(shù)國(guó)家中存在大規(guī)模、穩(wěn)定的制造業(yè),這種經(jīng)濟(jì)模式不但可以提供高水平的家庭津貼,還可以保證穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。第二,形成可以有效地為兒童和體弱的老人及其他弱勢(shì)群體提供照顧的穩(wěn)定的核心家庭結(jié)構(gòu)。第三,擁有通過(guò)新凱恩斯主義政策保障低失業(yè)率和穩(wěn)定增長(zhǎng)的工資,由此有效管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)的政府。第四,勞動(dòng)階層和中產(chǎn)階層結(jié)成同盟,為滿(mǎn)足其需求而組成了就福利工資和服務(wù)提供提出要求的政治體系。上述因素中包括勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化和家庭及人口結(jié)構(gòu)的變化,使得支撐傳統(tǒng)福利國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治基礎(chǔ)逐步瓦解,這一點(diǎn)具有非常重要的意義。

但是,20世紀(jì)70年代中期以后,支撐著傳統(tǒng)福利國(guó)家的資本主義經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化,并表現(xiàn)出相當(dāng)巨大的壓力,最終傳統(tǒng)福利國(guó)家走向瓦解。導(dǎo)致傳統(tǒng)福利國(guó)家瓦解的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的因素可謂是多種多樣,可以總結(jié)為如下幾點(diǎn)：第一,在人口結(jié)構(gòu)上,傳統(tǒng)福利國(guó)家要求努力維持適當(dāng)?shù)睦夏耆速狆B(yǎng)率,然而,低出生率和平均預(yù)期壽命的延長(zhǎng)使國(guó)家不得不面對(duì)迅速的老齡化,并且穩(wěn)定的人口和家庭結(jié)構(gòu)也在逐步崩潰。第二,在家庭結(jié)構(gòu)上,傳統(tǒng)的福利國(guó)家一直遵循著男性家長(zhǎng)模式,女性一般參與家務(wù)勞動(dòng)等,這是傳統(tǒng)福利國(guó)家的家庭結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的前提,而現(xiàn)今西歐大部分國(guó)家中離婚率和非婚生子女率不斷增加,這種傳統(tǒng)的家庭模式正逐步走向崩潰。第三,在勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)上,傳統(tǒng)福利國(guó)家的前提是穩(wěn)定的工薪階層不斷增加、低失業(yè)率、個(gè)體工商業(yè)者逐步減小,而現(xiàn)在勞動(dòng)力市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)是雇傭不穩(wěn)定和勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性增加、失業(yè)率和女性參與勞動(dòng)力市場(chǎng)率持續(xù)上升,新興職業(yè)不斷涌現(xiàn),傳統(tǒng)的家庭正走向衰弱。第四,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面的變化可概括為經(jīng)濟(jì)全球化及由此引發(fā)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、制造業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)換為服務(wù)業(yè)(后工業(yè)社會(huì)的到來(lái))等。這些變化都加大了勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性,降低了生產(chǎn)率,侵蝕了傳統(tǒng)福利國(guó)家的前提——雇傭穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ),最終導(dǎo)致傳統(tǒng)福利國(guó)家的危機(jī)。第五,由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的延伸層面,我們可以看到國(guó)家作用及能力的縮小。經(jīng)濟(jì)全球化及由此引發(fā)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)化,則要求為了保障民間企業(yè)的生產(chǎn)力而縮小國(guó)家的作用和能力,由此,大部分的發(fā)達(dá)福利國(guó)家逐步縮小自主政策決策及實(shí)行能力,使得在一定程度上依賴(lài)于國(guó)家自主能力的傳統(tǒng)福利國(guó)家面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

二、歐洲社會(huì)保障制度變革中的新福利政策

20世紀(jì)70年代后期以后,隨著歐洲傳統(tǒng)福利國(guó)家的解體,針對(duì)變化了的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治結(jié)構(gòu),出現(xiàn)了若干新的福利政策,其中最具代表性的有工作福利、社會(huì)投資論和基本收入論。

1.工作福利

工作福利這一概念,是英國(guó)在20世紀(jì)70年代末到80年代期間在獲得國(guó)際貨幣基金組織的資金的同時(shí),為了擺脫當(dāng)時(shí)自身面臨的經(jīng)濟(jì)危機(jī)而提出的概念。由于福利制度被濫用,當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了對(duì)社會(huì)安全網(wǎng)不利于刺激勞動(dòng)者的工作熱情、降低了勞動(dòng)生產(chǎn)率的各種批評(píng)之聲。英國(guó)國(guó)內(nèi)失業(yè)人員為了領(lǐng)取失業(yè)津貼,在失業(yè)期間必須學(xué)習(xí)新技術(shù)或者提高原有知識(shí)能力。只是收入援助項(xiàng)目的提供標(biāo)準(zhǔn)并不與有無(wú)職業(yè)掛鉤,而只提供給需要最低生活費(fèi)援助的人。失業(yè)者需要主動(dòng)到職業(yè)中心去找工作,并且要表現(xiàn)出自己希望工作的強(qiáng)烈意愿。如果他們拒絕了職業(yè)中心介紹的職業(yè)教育、面談,或者不參加職業(yè)計(jì)劃相關(guān)項(xiàng)目的話(huà),失業(yè)津貼就會(huì)中斷或者被減少金額。也就是說(shuō),如果沒(méi)有工作的意愿或者準(zhǔn)備不充分的人是沒(méi)有資格領(lǐng)取失業(yè)津貼的。因此,始于英國(guó)的初期工作福利的概念,是追求整體社會(huì)福利削減的新自由主義政策。

社會(huì)救助會(huì)受到周?chē)h(huán)境對(duì)貧困層的看法和認(rèn)識(shí)的影響,而工作福利正與這種社會(huì)價(jià)值緊密相關(guān)。就算認(rèn)識(shí)上有一些差異,但總體上對(duì)貧困層的認(rèn)識(shí)并不好。很多人認(rèn)為,貧困層一味依靠由國(guó)民繳納的稅金而建立的社會(huì)救助系統(tǒng)、不愿意工作,長(zhǎng)此以往,就會(huì)助長(zhǎng)貧困層的依賴(lài)心理。此外,還有人提出由于有勞動(dòng)能力的女性獲得社會(huì)救助直接導(dǎo)致了福利費(fèi)支出增加的觀(guān)點(diǎn)。也就是說(shuō),工作福利是在如果無(wú)條件提供社會(huì)救助就會(huì)導(dǎo)致貧困層的工作欲望降低的前提下展開(kāi)的。而工作福利的例子正好向我們展示了隨著主流社會(huì)對(duì)貧困層依賴(lài)社會(huì)救助的認(rèn)識(shí)變化,社會(huì)救助的領(lǐng)取條件也隨之發(fā)生變化的事實(shí)。

歐洲特別是英國(guó)在過(guò)去的20年間失業(yè)家庭數(shù)量大幅度增加。由于勞動(dòng)力市場(chǎng)中沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)努力尋找勞動(dòng)機(jī)會(huì)的社會(huì)保障津貼領(lǐng)取階層的措施,失業(yè)者的隊(duì)伍不斷壯大。因此,為了建立更加積極的社會(huì)保障補(bǔ)貼制度,英國(guó)社會(huì)保障部主張必須引入更多與工作福利密切相關(guān)的措施。具體而言,勞動(dòng)福利在英國(guó)體現(xiàn)出如下特點(diǎn)：第一,需要更多的措施來(lái)面對(duì)那些第一次申請(qǐng)社會(huì)保障補(bǔ)貼的人;第二,在各個(gè)機(jī)關(guān)的密切配合下,一方面向受助者提供援助,一方面需要實(shí)施類(lèi)似“new deal”那樣的勞動(dòng)連接福利措施。強(qiáng)調(diào)工作福利的現(xiàn)象在斯堪的納維亞國(guó)家中也有出現(xiàn)。以瑞典為代表的社會(huì)民主主義福利國(guó)家雖然看起來(lái)確立了保障平均生活水準(zhǔn)的普遍主義原則,并且呈現(xiàn)出把勞動(dòng)與福利分割開(kāi)的表象,但是,在福利國(guó)家內(nèi)部的積極勞動(dòng)市場(chǎng)政策中卻包含了過(guò)剩勞動(dòng)力的再教育和再配置的舉措。也就是說(shuō),完全雇傭是普遍主義原則存在的前提。因此,社會(huì)民主主義模型中福利與勞動(dòng)之間的關(guān)系盡管較弱,但它可以看做是一種國(guó)家同時(shí)提供了福利和勞動(dòng)的系統(tǒng)。[3](P13-14)

在許多國(guó)家中,工作福利是與公共事業(yè)參與聯(lián)系在一起。例如,一些國(guó)家規(guī)定了參與公共事業(yè)是社會(huì)救助受益者的義務(wù)。有勞動(dòng)能力者為了獲得補(bǔ)貼,必須參與公共—民間機(jī)關(guān)的一些活動(dòng),而在這個(gè)過(guò)程中就可以實(shí)現(xiàn)工作福利。另外,工作福利并不是單純地追求讓人工作,那些為了上崗而作出的努力、參與的職業(yè)技術(shù)教育、嘗試無(wú)償為社區(qū)服務(wù)等等也是工作福利所追求的。[4]工作福利的贊成者認(rèn)為工作福利終結(jié)了那些依賴(lài)社會(huì)救助的行為,反對(duì)者則認(rèn)為工作福利沒(méi)有像預(yù)想的那樣減少社會(huì)救助的財(cái)政壓力,特別是一些活動(dòng)所需的費(fèi)用很多,照此下去,財(cái)力不足的地方政府會(huì)難以推行。

2.社會(huì)投資論

“社會(huì)投資論”作為應(yīng)對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題的一種改革方案被稱(chēng)為“對(duì)人的投資”或“對(duì)未來(lái)的投資”。按照這一理論的內(nèi)容和范圍,可以將其劃分為社會(huì)投資政策、社會(huì)投資戰(zhàn)略、社會(huì)投資國(guó)家。但是,按照社會(huì)投資國(guó)家的出現(xiàn)背景,可以從兩個(gè)層面來(lái)考察。第一,可以從傳統(tǒng)福利國(guó)家已經(jīng)發(fā)展的前提下發(fā)生的環(huán)境變化,由此導(dǎo)致的人口、家族結(jié)構(gòu)的變化,勞動(dòng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化,政府的職能與能力的變化,政治體制的變化等層面來(lái)考察。第二,關(guān)注在初始與延續(xù)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

實(shí)際上,有關(guān)社會(huì)投資的思想可以從20世紀(jì)30年代瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁爾達(dá)爾(Myrdal)的理論中發(fā)現(xiàn)。他批評(píng)將社會(huì)政策視為不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出因素的觀(guān)點(diǎn),認(rèn)為社會(huì)政策是可以循環(huán)作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資因素。他主張就算沒(méi)有生活殷實(shí)者的實(shí)質(zhì)性犧牲,也可以通過(guò)社會(huì)政策提供平等的機(jī)會(huì)。緊接著,英國(guó)著名社會(huì)學(xué)者吉登斯(Giddens)提出了社會(huì)投資國(guó)家概念。他對(duì)新社會(huì)政策的必要性和實(shí)現(xiàn)這一政策理念的政治勢(shì)力的認(rèn)知可以說(shuō)“超越了左派和右派”,形成了“第三條道路”[5]。1994年,英國(guó)社會(huì)公正委員會(huì)(Commission on Social Justice)提出了新的國(guó)家戰(zhàn)略——社會(huì)投資政策。根據(jù)該委員會(huì)提議,“對(duì)嫻熟、研究開(kāi)發(fā)、技術(shù)、兒童扶養(yǎng)及社區(qū)開(kāi)發(fā)的投資,可以促進(jìn)發(fā)展的良性循環(huán)”。這種思路在歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織和歐盟的發(fā)展中也可以發(fā)現(xiàn)。

社會(huì)投資國(guó)家是從歐洲福利國(guó)家的新發(fā)展階段中區(qū)分出來(lái)的,如圖1所示。

圖1 福利國(guó)家的發(fā)展階段與社會(huì)投資國(guó)家

一般來(lái)說(shuō),歐洲福利國(guó)家的發(fā)展階段有二戰(zhàn)后至20世紀(jì)70年代的傳統(tǒng)福利國(guó)家發(fā)展期,20世紀(jì)80年代至90年代初期的新自由主義式改革,還有20世紀(jì)90年代中期以后社會(huì)投資國(guó)家等。

在社會(huì)投資論中,社會(huì)投資政策根據(jù)其覆蓋面可分為如下三種。(1)包括勞動(dòng)相關(guān)型福利和積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的刺激型政策,旨在通過(guò)失業(yè)津貼和教育培訓(xùn)等措施提高勞動(dòng)力市場(chǎng)的適應(yīng)能力。(2)保護(hù)兒童和女性的社會(huì)福利服務(wù)項(xiàng)目,其核心不同于過(guò)去兒童福利中強(qiáng)調(diào)兒童人權(quán)的觀(guān)點(diǎn),而是認(rèn)為因兒童是未來(lái)的市民勞動(dòng)者,需要積極的人力資本投資,女性保護(hù)方面的福利政策則需要在國(guó)家和企業(yè)層面同時(shí)建立。(3)資產(chǎn)型政策,它起源于美國(guó)的社會(huì)政策,正逐步擴(kuò)散到英國(guó)、新加坡、加拿大等國(guó)家,這一政策的基本思路不僅包括向低收入階層或弱勢(shì)群體提供社會(huì)救助方面的現(xiàn)金,形成作為“積累”的物質(zhì)財(cái)富,還包括向成年低收入階層和兒童提供可以適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)要求的物質(zhì)基礎(chǔ)(居住費(fèi)、教育費(fèi)等),可以說(shuō),這是一種提高最低生活保障受助人的勞動(dòng)積極性的戰(zhàn)略。

上述的社會(huì)投資戰(zhàn)略的核心內(nèi)容與構(gòu)成傳統(tǒng)福利國(guó)家核心內(nèi)容的收入保障制度有明顯不同。最先使用社會(huì)投資國(guó)家一詞的吉登斯認(rèn)為在傳統(tǒng)的福利國(guó)家中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是滋生不平等的機(jī)制,而新自由主義者則認(rèn)為市場(chǎng)是萬(wàn)能鑰匙。第三條道路將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)視為社會(huì)繁榮的必要條件,保障市場(chǎng)能力才能在長(zhǎng)期中保障財(cái)富再分配。[6](P34-36)新自由主義認(rèn)為社會(huì)政策是經(jīng)濟(jì)的“負(fù)擔(dān)”或反生產(chǎn)力的因素,與此相反,社會(huì)投資戰(zhàn)略則認(rèn)為社會(huì)政策是強(qiáng)化人力資本和社會(huì)資本,有利于生產(chǎn)力發(fā)展的因素[7](P2),在教育、住房、醫(yī)療等社會(huì)機(jī)制完善的知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代將起到更為積極的作用。

社會(huì)投資戰(zhàn)略在平等與市民權(quán)的認(rèn)識(shí)方面明顯區(qū)別于傳統(tǒng)福利國(guó)家的觀(guān)點(diǎn)。社會(huì)投資戰(zhàn)略并不把重點(diǎn)放在收入再分配的結(jié)果平等上,而是更強(qiáng)調(diào)通過(guò)人力資本積累提供機(jī)會(huì)平等。[8](P106-107)社會(huì)投資論還對(duì)傳統(tǒng)福利國(guó)家的爭(zhēng)論點(diǎn)——平等、義務(wù)、收入再分配等傳統(tǒng)左派觀(guān)點(diǎn)和新社會(huì)投資論的觀(guān)點(diǎn)進(jìn)行了對(duì)比。特別值得一提的是,社會(huì)投資論與將社會(huì)福利作為排他性權(quán)利的傳統(tǒng)社會(huì)民主主義福利體制不同,認(rèn)為社會(huì)福利權(quán)是一種權(quán)利與義務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系,可見(jiàn)其與傳統(tǒng)的價(jià)值觀(guān)存在明顯差異。

3.基本收入理論

以社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)為中心的福利國(guó)家表現(xiàn)出其社會(huì)經(jīng)濟(jì)的局限性,這直接引發(fā)了對(duì)于對(duì)策型收入保障的各種討論。這些討論大體上可分為工作福利和非工作福利,前者如“工作福利與社會(huì)投資論”,而后者的代表型事例則有“基本收入”理論?；臼杖胝撆c工作福利論一樣,都是由新興工業(yè)國(guó)家或地區(qū)在風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致現(xiàn)有福利國(guó)家功能出現(xiàn)障礙后提出來(lái)的。這種思路直接導(dǎo)致了對(duì)生產(chǎn)主義福利國(guó)家的信任危機(jī)。具體而言,在新技術(shù)或新產(chǎn)業(yè)無(wú)法創(chuàng)造更多的工作崗位時(shí),教育或再教育也就無(wú)法幫助技術(shù)水平或技術(shù)能力低的勞動(dòng)力擺脫被排斥在勞動(dòng)力市場(chǎng)之外的命運(yùn),而國(guó)家要負(fù)擔(dān)的成本就不單是教育、再教育的成本,還有被排斥在勞動(dòng)力市場(chǎng)之外的勞動(dòng)者的福利費(fèi)用。這一思路與收入保障相反,將勞動(dòng)者從勞動(dòng)力市場(chǎng)參與中分離出來(lái),意味著在不強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)義務(wù)的前提下提供最低收入費(fèi)用這一現(xiàn)金給付[9]?；臼杖胝邚牟辉O(shè)立財(cái)產(chǎn)調(diào)查的方面來(lái)說(shuō),與過(guò)去的社會(huì)救助不同;就沒(méi)有勞動(dòng)義務(wù)這一點(diǎn)來(lái)說(shuō),與勞動(dòng)收入稅額控制(EITC)等工作福利式最低生活保障存在區(qū)別[10]。從這種基本收入思路不以正規(guī)勞動(dòng)參與的市民權(quán)為基礎(chǔ)來(lái)看,它指向脫離勞動(dòng)的社會(huì),不強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)倫理或產(chǎn)業(yè)主義,與工作福利或社會(huì)投資論存在根本上的不同。

“基本收入”是最近在歐洲非常流行的理論與政治流程模式,其內(nèi)容為“向所有社會(huì)成員無(wú)條件地提供生活所必需的基本收入,并根據(jù)年齡等額支付”。1986年,van der Veen和Parijs初步形成了關(guān)于“基本收入”的理論體系。與此相類(lèi)似的主張最早可追溯到19世紀(jì)的弗里埃,到20世紀(jì)前期還有拉塞爾(Russel)。20世紀(jì)60年代,新自由主義理論的代表人物之一弗里德曼(Friedman)也提出過(guò)相似的主張。20世紀(jì)90年代后期ATTA (金融關(guān)稅市民聯(lián)盟)德國(guó)支部開(kāi)始接受“基本收入”理論。2006年是“基本收入”理論再一次飛躍式發(fā)展的時(shí)期。德國(guó)資本家沃納(Werner)在報(bào)刊、廣播中廣泛傳播了“基本收入”理論,提出了廢除所有勞動(dòng)收入稅等直接稅收、提高消費(fèi)稅,以作為基本收入的財(cái)政來(lái)源的新主張?！盎臼杖搿崩碚撨€通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)站 BIEN(Basic Income Earth Network)在全球迅速擴(kuò)大影響。到2006年,歐洲的基本收入論者還主辦了雜志——BIS(Basic Income Studies)。

基本收入的主要內(nèi)容,就是與勞動(dòng)與否無(wú)關(guān),根據(jù)其年齡向所有社會(huì)成員提供同等基本收入,它強(qiáng)調(diào)現(xiàn)金給付?；臼杖氲男问蕉喾N多樣,在此,筆者將通過(guò)間接工資、轉(zhuǎn)移支付、無(wú)條件支付等方面考察其根本差異。第一,間接工資。這與間接的勞動(dòng)貢獻(xiàn)(labor contribution)相關(guān)。對(duì)“收入”的權(quán)利僅限于無(wú)法工作或未能就業(yè)的人,與發(fā)達(dá)國(guó)家的失業(yè)年金大體相似,以過(guò)去一定量的工作為前提,可擴(kuò)大到自愿不參與工作的人。勞動(dòng)或至少有勞動(dòng)意愿為基本收入受助人的資格條件。第二,根據(jù)最低生活費(fèi)與勞動(dòng)收入向其家庭差額支付生活費(fèi)用即為轉(zhuǎn)移支付(transfer payment),它與勞動(dòng)貢獻(xiàn)和收入聯(lián)系是完全割裂開(kāi)的,補(bǔ)償其差額的保障收入(make-up guaranteed income)度將會(huì)使工資待遇在保障收入以下的工作完全不被勞動(dòng)力市場(chǎng)所接受。第三,所有個(gè)人不論是否有其他收入都享有無(wú)條件支付(unconditional grant)的權(quán)利。也就是說(shuō),現(xiàn)在勞動(dòng)收入高的人群也可以附加接受。第三種形式的無(wú)條件式基本收入(unconditional basic income, UBI)意味著政府無(wú)條件地向所有社會(huì)成員提供轉(zhuǎn)移支付。不充分的收入保障強(qiáng)迫勞動(dòng)者在非正規(guī)或臨時(shí)的工作崗位等惡劣的勞動(dòng)條件下勞動(dòng),并接受低工資。因此,基本收入政策可以滿(mǎn)足人們的基本需求,并克服非人性化的勞動(dòng)條件,將市民從勞動(dòng)力市場(chǎng)的制約中解放出來(lái),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自我或決定用于娛樂(lè)活動(dòng)所花費(fèi)的時(shí)間。在基本收入制度下,個(gè)人直接將基本收入用于生活開(kāi)支,正當(dāng)化就業(yè)機(jī)會(huì)被剝奪的現(xiàn)象、政府的人力資本投資或創(chuàng)造就業(yè)崗位的義務(wù)和費(fèi)用將消除,在雇傭者的立場(chǎng)之上雇傭保障責(zé)任將減少,可建立一種有彈性的勞動(dòng)力管理機(jī)制。從制度方面來(lái)看,復(fù)雜的資格審查消失會(huì)提高行政效率,減少費(fèi)用支出并且向所有人無(wú)條件地提供,可以解決效率和貧困陷阱問(wèn)題。[11]基本收入是將公共年金、失業(yè)津貼、社會(huì)救助、養(yǎng)育費(fèi)、住房補(bǔ)貼等統(tǒng)合為一體的現(xiàn)金給付型福利制度。

但“無(wú)條件的基本收入保障”的局限性在于未能消除資本關(guān)系的情況下,將前提作為目標(biāo)或?qū)⑾Y本關(guān)系放到了久遠(yuǎn)的將來(lái)。因此,“無(wú)條件的基本收入”無(wú)法消除資本主義式的非勞動(dòng)收入——利潤(rùn)和投機(jī)收入,其規(guī)模自然會(huì)具有很大局限性。如果不包括資本主義式的非勞動(dòng)收入(資本收入、財(cái)產(chǎn)收入、投資收入等),第三世界國(guó)家或非西歐福利國(guó)家中“基本收入”的財(cái)政來(lái)源將非常有限,根本無(wú)法保障人類(lèi)的基本生活要求,僅處于勉強(qiáng)維持生計(jì)的水平。無(wú)條件式的基本收入對(duì)財(cái)政的負(fù)擔(dān)之大可想而知,這一方案會(huì)提高直接稅率,所以,還會(huì)增加因調(diào)節(jié)稅收而導(dǎo)致的行政管理費(fèi)用。

4.三種社會(huì)保障政策的適當(dāng)性和可行性

工作福利、社會(huì)投資論和基本收入保障圍繞著勞動(dòng)與生產(chǎn)的理念差距構(gòu)成了對(duì)策上的對(duì)立結(jié)構(gòu)。整理以上以收入保障為中心、有關(guān)福利國(guó)家改革的政策性對(duì)立結(jié)構(gòu),我們可以發(fā)現(xiàn),雖然各福利國(guó)家都沒(méi)有放棄在政府與市場(chǎng)之間的對(duì)立,但危機(jī)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化,完全就業(yè)變得不現(xiàn)實(shí)。工作福利和社會(huì)投資論不論是寬容(胡蘿卜)性手段或強(qiáng)制性(大棒)手段,都在努力發(fā)揮引導(dǎo)聯(lián)系勞動(dòng)(生產(chǎn))與福利的作用,并與這種制度相反的徹底分離勞動(dòng)(生產(chǎn))與福利的基本收入制度形成了對(duì)立。

實(shí)際上,任何一個(gè)國(guó)家都不會(huì)一味地強(qiáng)調(diào)工作福利或社會(huì)投資論,強(qiáng)化勞動(dòng)與福利的聯(lián)系;相反,任何一個(gè)國(guó)家也都不會(huì)一味地通過(guò)基本收入制度來(lái)破壞勞動(dòng)與福利的聯(lián)系。工作福利或社會(huì)投資論政策和基本收入政策也許存在以某種形式共存的可能性。所以,在現(xiàn)實(shí)的福利國(guó)家中,工作福利、社會(huì)投資論和基本收入制度的未來(lái)可能是強(qiáng)化勞動(dòng)(生產(chǎn))和福利的聯(lián)系,也可能是弱化勞動(dòng)(生產(chǎn))和福利的聯(lián)系,或許各國(guó)還會(huì)探索出更加多樣的理論和思路來(lái)解決所面臨的各種問(wèn)題。

三、結(jié)論

我們對(duì)歐洲福利國(guó)家改革中實(shí)際進(jìn)行著的工作福利和社會(huì)投資論等強(qiáng)化勞動(dòng)與福利聯(lián)系的收入保障政策和基本收入保障等非勞動(dòng)中心型收入保障政策的最新動(dòng)態(tài)與發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了探討,考察了這兩種對(duì)立的政策在發(fā)展過(guò)程中的交集和展開(kāi)過(guò)程。從現(xiàn)有的討論中,我們可以發(fā)現(xiàn),在工作福利或社會(huì)投資論、基本收入中選擇其一的福利改革論是沒(méi)有意義的,實(shí)際上,圍繞福利給付的水平和形式是由勞動(dòng)(生產(chǎn))與福利的相關(guān)程度來(lái)決定的。僅以考察工作福利、社會(huì)投資論和基本收入來(lái)整理出所有歐洲福利國(guó)家改革過(guò)程中的收入保障政策的發(fā)展方向也是天方夜譚。工作福利或社會(huì)投資論根據(jù)地區(qū)具體情況將勞動(dòng)與福利密切聯(lián)系起來(lái),促進(jìn)了福利國(guó)家的分權(quán)化;與此相對(duì)應(yīng),基本收入對(duì)刺激非營(yíng)利組織的活動(dòng)具有積極影響,且對(duì)小規(guī)模的志愿組織的發(fā)展會(huì)有更加積極的作用[12]。雖然工作福利或社會(huì)投資論主張強(qiáng)化勞動(dòng)(生產(chǎn))與福利之間的聯(lián)系將有利于創(chuàng)造更多的工作崗位,可謂是一石二鳥(niǎo),但考慮到貧困階層人數(shù)的增加、兩極分化加劇、社會(huì)保障制度的死角地帶等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其變化和社會(huì)安全網(wǎng)的不成熟等,很難令人相信強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)(生產(chǎn))方面的工作福利或社會(huì)投資論會(huì)消除社會(huì)不平等和排斥。反倒是掐斷資本主義社會(huì)中權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等關(guān)系,向非生產(chǎn)社會(huì)成員提供適當(dāng)?shù)氖忻窀＠?例如自由和生活保障),即在制度中擴(kuò)充基本收入的原則顯得更加必要。

不論是傾向于強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)與福利間聯(lián)系的工作福利或社會(huì)投資論,還是鐘情于掐斷勞動(dòng)與福利間聯(lián)系的基本收入論,都不取決于政府介入程度,而是根據(jù)勞動(dòng)(生產(chǎn))與福利的相關(guān)程度和理念、原則、政治上的差異適度調(diào)整的,這將對(duì)歐洲福利國(guó)家改革方向起到不可忽視的作用。如上所述,工作福利、社會(huì)投資論和基本收入在福利國(guó)家改革中都是致力于克服社會(huì)排斥的方案,這是共同點(diǎn)。雖然這些制度在聯(lián)系勞動(dòng)(生產(chǎn))與福利的關(guān)系上是對(duì)立的,但在通過(guò)福利國(guó)家達(dá)成社會(huì)統(tǒng)合目標(biāo)的過(guò)程中,有可能會(huì)相互融合。為確保勞動(dòng)者和市民的生活收入,通過(guò)勞動(dòng)自由和生活保障解決生活問(wèn)題并自我實(shí)現(xiàn),以達(dá)到福利國(guó)家政策的愿景。我們不能單純?cè)诠ぷ鞲＠⑸鐣?huì)投資、基本收入中選擇一樣,而是要根據(jù)各國(guó)的實(shí)際情況調(diào)整、融合而定。因此,深化對(duì)工作福利、社會(huì)投資和基本收入的研究就變得更加必要了?？梢哉f(shuō),越過(guò)工作福利、社會(huì)投資的批判型、負(fù)面意味,將這些政策與基本收入政策融合為一,并付諸實(shí)施將成為我們今后的重要研究課題。

[1] Pierson,Paul.“Post-Industrial Pressures on the Mature Welfare State”.in Pierson,Paul(ed.).The New Politics of the Welf are State.Oxford：Oxford University Press,2001.

[2] Taylor-Gooby,Peter.“New Risks and Social Change”.in Peter Taylor-Gooby(ed.).New Risks,New Welf are:The Transf ormation of the European Welf are State.Oxford：Oxford University Press,2004.

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[10] Offe,Claus.“A Non-Productivist Design for Social Policies”.in Van Parijs Philippe(ed.).A rguing f or Basic Income:Ethical Foundations f or a Radical Ref orm.London：Verso,1992.

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(責(zé)任編輯 武京閩)

The Current Trend of Social Policy Reform in European Countries

Byung-Cheol Kim
(School of Labor and Human Resource,Renmin University of China,Beijing 100872)

Since the mid-1970s,there has been a fundamental change in economic,social,and political structure,which maintains the traditional welfare capitalism in European countries.Along with social policy reform introducing labor-centered social policy such as workfare,social investment and non-labor-centered social policy such as basic income,the traditional welfare state has been dismantled. Workfare,social investment emphasizes the strong relationship between labor and welfare,whilst basic income conversely bears little relationship between the two.The contrasting difference of these programs in the idea surrounding the relationship between labor and welfare has brought about confrontational structure in its policy formation.Although these programs are confronted with relationship between labor and welfare,they might be mutually integrated in the process of achieving the goal of social integration and accomplishing the ideal picture of the welfare state.

social policy reform in European countries;workfare;social investment;basic income

金炳徹：英國(guó)諾丁漢大學(xué)社會(huì)福利博士,中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)社會(huì)保障研究中心講師(北京100872)