胡中華,孫 華

(南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院,江蘇南京210095)

滁州市礦產(chǎn)資源整合中的問題及對策

胡中華,孫 華

(南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院,江蘇南京210095)

礦產(chǎn)資源整合是解決資源短缺,保護資源、合理利用資源的有效途徑。本文從滁州市實際出發(fā),分析礦產(chǎn)資源整合中存在問題及其原因,從礦產(chǎn)資源整合方案的編制、打擊非法采礦、提高干部素質(zhì)、合作共治等方面,探索解決問題的對策。

礦產(chǎn)資源;資源整合;問題;對策

安徽省滁州市地處皖東江淮丘陵地帶,在地質(zhì)構(gòu)造上跨越兩大地質(zhì)構(gòu)造單元,復雜的地質(zhì)構(gòu)造決定滁州市成礦條件優(yōu)越,礦產(chǎn)資源較為豐富。目前,滁州市境內(nèi)已發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)達52種,其中非金屬礦產(chǎn)近40種,已發(fā)現(xiàn)各類礦床、礦點近2000個,其中中型礦床35個,小型礦床75個[1]。非金屬礦產(chǎn)資源是滁州市礦產(chǎn)資源的優(yōu)勢,巖鹽、石膏等礦種在安徽省其他地區(qū)尚未發(fā)現(xiàn),在華東地區(qū)也占有重要地位。鳳陽的石英巖、明光的凹凸棒粘土以儲量大、品質(zhì)優(yōu)良而聞名全國。

滁州市礦產(chǎn)資源的賦存特點及過去國家粗放的經(jīng)營政策,使得滁州市礦山企業(yè)總數(shù)多、規(guī)模小、布局散。過低的生產(chǎn)集中度使礦業(yè)管理工作變得困難,一方面降低了國家對礦山企業(yè)的調(diào)控力度,另一方面在資源開采過程中也容易發(fā)生非法開采行為,此外,還會誘發(fā)礦業(yè)開發(fā)秩序紊亂[2]。面對如此形勢,資源整合無疑是破解資源瓶頸的最好辦法之一[2]。加大滁州市礦產(chǎn)資源整合力度,加快企業(yè)的兼并和重組,成為從源頭上治理礦業(yè)權(quán)分散、布局不合理,調(diào)整礦業(yè)結(jié)構(gòu),促進礦業(yè)增長方式轉(zhuǎn)變的有效途徑。2006年,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部等九部委《關(guān)于對礦產(chǎn)資源開發(fā)進行整合意見的通知》。以此為依據(jù),安徽省在2007年5月制訂《安徽省礦產(chǎn)資源開發(fā)整合實施方案》。滁州市國土資源部門據(jù)此開始礦產(chǎn)資源整合工作,迄今已有三四年時間,然而礦產(chǎn)資源的整合工作雷聲大、雨點小,形式多、內(nèi)容少,成本高、效率低,難以實現(xiàn)礦產(chǎn)資源整合目標。這使得礦產(chǎn)資源整合工作成了“整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序”成果驗收后最大的尾巴工程,損害了國土資源部門的形象,削弱了整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的作用。

一、滁州市礦產(chǎn)資源整合的目標和現(xiàn)狀

(一)整合目標

1.通過整合,使重點礦區(qū)和重要礦種的礦業(yè)權(quán)設(shè)置符合規(guī)劃要求。按照礦產(chǎn)資源自然同存狀況,地質(zhì)條件和礦產(chǎn)資源規(guī)劃,合理編制礦業(yè)權(quán)的設(shè)置方案,重新劃分開采范圍,確定開采規(guī)模,一個礦區(qū)只設(shè)置一個采礦權(quán),徹底解決大礦小開、一礦多開的問題。

2.通過整合,使礦產(chǎn)資源開采向技術(shù)先進、開發(fā)利用水平高、安全生產(chǎn)裝備條件好和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境得到有效保護的優(yōu)勢企業(yè)集聚。以優(yōu)并劣,扶優(yōu)扶強,使礦山企業(yè)規(guī)?；?、集約化水平明顯提高,礦山企業(yè)數(shù)量明顯減少。

3.整合后的礦山企業(yè)必須采用科學的采礦方法和選礦工藝,使礦產(chǎn)資源開采回采率和選礦回收率達到設(shè)計要求,共生、伴生礦產(chǎn)得到綜合利用,廢石尾礦等礦業(yè)固體廢物得到安全存放和二次開發(fā),整合區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源利用率明顯提高。

4.整合后的礦山企業(yè)有能力全面認真執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī),強化安全監(jiān)管監(jiān)察,落實礦山企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任,提高礦山企業(yè)安全生產(chǎn)技術(shù)裝備水平和從業(yè)人員安全素質(zhì),提高礦山安全生產(chǎn)條件,遏制重特大事故發(fā)生,使礦山開發(fā)布局不合理引起的安全隱患基本消除。

5.改善礦山生態(tài)環(huán)境,建立健全礦山環(huán)境、治理恢復保證金制度,制訂礦山生態(tài)環(huán)境保護與綜合治理方案,通過整合、實施廢棄物集中貯存處置,污染物集中治理并達標排放,重點礦區(qū)主要污染物排放總量明顯減少,環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件得預(yù)防和控制。

(二)整合現(xiàn)狀

1.礦產(chǎn)資源整合的區(qū)域。根據(jù)安徽省整合方案,滁州市從2007-2011年需要進行資源整合的區(qū)域共有6個,涉及礦權(quán)總數(shù)72個,整合后擬設(shè)置礦權(quán)29個(見表1),礦權(quán)減少率約為60%。整合區(qū)域按整合原因劃分,除瑯琊山風景區(qū)周邊整合屬保護區(qū)內(nèi)礦山企業(yè)需關(guān)閉外,其余均因是礦權(quán)設(shè)置的多、小、散而整合的。

表1 滁州市礦產(chǎn)資源整合區(qū)域

2.礦產(chǎn)資源整合工作現(xiàn)狀。2007年以來,安徽省省國土資源廳對滁州市資源整合從資金上給予大力的支持、先后共撥付整合資金600多萬元,其中瑯琊區(qū)風景區(qū)200萬元。明光市150萬元,鳳陽260萬元。各縣市也基本上完成了整合區(qū)內(nèi)的整合方案的編制。滁州市瑯琊山鳳景區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源整合除異地未配置礦權(quán)外,其他整合工作已完成,鳳陽大洪山鐵礦原有3宗礦權(quán)已全部注銷,新配置礦權(quán)招拍掛前期工作正在快速推進。整合后明光市洪廟地區(qū)建筑石料用玄武巖礦區(qū)礦權(quán)現(xiàn)有數(shù)為5個。

礦產(chǎn)資源的整合工作取得的一定成效,特別是在礦山生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮了重要作用?，樼鹕斤L景區(qū)周邊資源整合改變了該區(qū)域內(nèi)“晴天一身灰,雨天一身泥”、農(nóng)作物被灰覆蓋影響收成的局面。然而礦產(chǎn)資源整合中不徹底、不經(jīng)濟、不公平、效率低的現(xiàn)象仍然存在,礦產(chǎn)資整合工作的進展與其要實現(xiàn)的目標相差甚遠。

(1)It is experimentally verified that rotating detonation could be spontaneously initialized and sustained with liquid hypergolic propellants in a rocket-type annular combustor.

二、礦產(chǎn)資源整合中存在的問題及原因分析

(一)存在問題

1.整合標準不一。學者一般把“整合”理解為按照統(tǒng)一的標準實施集中,其精髓就是將分散的要素組合在一起,形成一個有效率的整體[4]。統(tǒng)一的標準成為礦產(chǎn)資源整合的核心問題。2006年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部等部門《對礦產(chǎn)資源開發(fā)進行整合意見的通知》,原則地提出了一個礦區(qū)設(shè)一個礦權(quán)的標準,各縣、市在制定本地礦產(chǎn)資源整合方案時沿用了這個概念。到底什么是礦區(qū),整合方案中沒有給出明確的定義,恰恰是這個容易引發(fā)歧義概念給礦產(chǎn)資源的整合帶來了困難。

2.礦產(chǎn)資源可操作性較差。當前指導滁州市礦產(chǎn)資源整合的方案,既沒有整合的可行性研究,又沒有整合的評價,缺乏科學的依據(jù)。整合結(jié)論是在資源現(xiàn)狀、礦產(chǎn)資源開采現(xiàn)狀、擬整合的基本情況下得出的。但資源的現(xiàn)狀與開采狀況不應(yīng)成為整合的惟一依據(jù),還應(yīng)考慮它的經(jīng)濟、效益、效率、公平等因素。如:滁州市明光市慈善廟及周邊金礦區(qū)的整合方案核心內(nèi)容是,該礦周邊地區(qū)小型金礦較多、北有五河縣錢臺子金礦、西坂金礦、大鞏山金礦,西有鳳陽縣毛山金礦等,整合區(qū)域內(nèi)設(shè)有4個探礦權(quán),存在主要問題是在一個成礦有利部位設(shè)置4個探礦權(quán),布局不合理,整合后將4個探礦權(quán)整合為一個探礦權(quán)。由此形成了整合結(jié)論是:整合礦區(qū)為我省金礦遠景區(qū)之一,整合后優(yōu)化了我省皖東地區(qū)金礦資源勘查布局,有利于實施整裝勘查,在郯廬斷裂帶中尋找大中型礦床及有色金屬礦床,整合方案合理可行。礦產(chǎn)資源的整合可以說是一項非常復雜的系統(tǒng)工程,涉及到多方利益。整裝勘查不是一定能找到大中型金屬礦床及有色金屬礦床,把整裝勘查作為整合依據(jù)顯然顯得牽強附會。礦產(chǎn)資源的管理中利益是永恒的,整合方案沒有將多方利益考慮進去必然導致方案可操性較低。

3.整合區(qū)域不合理。一些亟需進行資源整合的區(qū)域未列入礦產(chǎn)資源整合規(guī)劃區(qū)內(nèi)。矛盾多、問題突出的礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)域應(yīng)該是最該整合的區(qū)域,但安徽省2010年礦產(chǎn)資源開發(fā)整合實施方案中,并沒有將這些區(qū)域列入其中。如明光市對我山鐵礦區(qū),自從該區(qū)域建礦以來就矛盾不斷,上訪和糾紛時常困攏著地方國土資源部門;定遠縣部分鹽礦和石膏可以該是名符其實大礦小開,存在一定的安全隱患;瑯琊山礦業(yè)公司礦權(quán)深部被配置礦權(quán)瓜葛,由此可見,這些區(qū)域更應(yīng)該進行了整合。露天開采的非金屬礦山整合,應(yīng)該關(guān)注的效益(經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益)和公平,金屬礦山的整合更多地應(yīng)關(guān)注資源的自然賦存情況。

4.非法開采影響了礦產(chǎn)資源整合的推進。露天開采的非金屬礦山易采好挖,為非法開采留下了巨大的空間,非法開采屢禁不止,如鳳陽的石英無證開采、明光的凹凸棒粘土的無證開采,很難根治。雖然在礦業(yè)秩序整頓中,非法采礦遭受打擊,但由于監(jiān)管不力,非法開采死灰復燃。礦產(chǎn)資源整合從一定角度來說就是引進大企業(yè)、大集團參與礦產(chǎn)資源開發(fā)整合,提高礦業(yè)經(jīng)濟效益,非法開采的存在勢必會使整合后企業(yè)的權(quán)益得不到保障,投資環(huán)境的不明朗一定會影響投資者信心,從而影響資源整合的推進。

5.礦產(chǎn)資源整合操作不規(guī)范效率低。礦產(chǎn)資源整合后,礦權(quán)出讓最終要通過招標、拍賣、掛牌的方式走向市場,在整合的過程中,由于礦權(quán)出讓“量身定做”的情況存在,人為地給礦業(yè)權(quán)的出讓增加許多環(huán)節(jié);礦產(chǎn)資源整合過度依賴行政手段,很少考慮到當事人的權(quán)益,從而容易引發(fā)群體上訪事件,給礦產(chǎn)資源整合帶來負面影響,也降低了資源整合的效率。

(二)原因分析

1.礦產(chǎn)資源整合方案脫離實際。按照國務(wù)院辦公廳的文件規(guī)定,《礦產(chǎn)資源整合方案》應(yīng)是國土資源部門會同計劃、安全、環(huán)保以及有資質(zhì)的地勘部門在充分調(diào)研,掌握本地區(qū)的資源儲量和礦產(chǎn)品市場供求關(guān)系前提下,由具有編制方案資質(zhì)的部門來進行編制,而目前滁州市的礦產(chǎn)資源整合方案基本上是地勘部門閉門造車的產(chǎn)物,設(shè)幾個礦權(quán)?如何設(shè)?可以說都是編制單位根據(jù)省廳下達的整合計劃臆想的產(chǎn)物。方案缺乏科學性,難以執(zhí)行也在情理之中。

2.礦產(chǎn)資源整合方案工作量不夠。礦產(chǎn)資源整合政策中的一些概念,本應(yīng)由資源整合方案編制部門在實際工作中根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況來予以界定,但方案的編制部門從自身的利益出發(fā),根本不愿來界定,因而在編制方案時仍延用整合政策上一些模糊概念,致使方案的可操作性差。如果方案的編制單位將礦區(qū)界定為:勘查程度達到普查以上未經(jīng)開發(fā)或已開采礦床及其勘查開發(fā)占用的區(qū)域;礦床界定為一定的地質(zhì)作用下在地殼的某一特定地質(zhì)環(huán)境內(nèi)形成并在質(zhì)和量方面適合開采利用并有經(jīng)濟效益的礦物堆積體,那么方案的編制單位無疑要告訴委托單位,該整合區(qū)域有幾個礦床,依據(jù)是什么,這就需要項目單位完成相當大的工程量。但由于資金、時間等原因,方案的編制部門無法完成方案編制所需要的工作量。

3.礦產(chǎn)資源管理中的遺留問題難以解決。礦產(chǎn)資源開發(fā)中存在的問題,國土資源部門或多或少地有過錯責任,國土資源管理部門從自身利益出發(fā),不愿對一些熱點和難點有問題的最該整合的礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)域進行整合。如果對問題區(qū)域進行整合,稍有不慎,矛盾可能會浮出表面,給國土資源部門自身帶來諸多不便。

4.礦產(chǎn)資源開采監(jiān)管不力。礦產(chǎn)資源非法開采的存在,重要的原因就是礦產(chǎn)資源開采監(jiān)督管理不到位。礦產(chǎn)資源日常監(jiān)督管理目標是通過礦產(chǎn)資源開采的年度檢查和動態(tài)巡查來實現(xiàn)。然而,目前礦政管理中的礦權(quán)年檢流于形式,未起到應(yīng)有的作用。礦產(chǎn)資源巡查沒有對滁州礦產(chǎn)資源開采進行認真梳理研究,提出切實可行的動態(tài)巡查方案,胡子眉毛一把抓,找不著重點,最后是事倍功半,非法開采難以杜絕,最終成了礦產(chǎn)資源整合的一大障礙。

5.礦政管理人員的素質(zhì)不高。礦政管理人員素質(zhì)不高、責任心不強是礦產(chǎn)資源整合效率低、成本高,過度依賴行政手段的癥結(jié)所在。一些礦政管理人員在礦產(chǎn)資源整合中不調(diào)查、不研究、不顧客觀實際,使礦產(chǎn)資源整合工作喪失其應(yīng)有的公信力,依賴行政手段成了礦產(chǎn)資源整合的惟一手段。

三、實現(xiàn)礦產(chǎn)資源整合目標的對策

(一)提升礦政管理干部素質(zhì)

樹立國土資源部門的形象,努力打造一支思想道德高尚、業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的礦政管理干部,對做好礦產(chǎn)資源整合工作至關(guān)重要,因而只有強化干部的行政倫理教育、礦政管理業(yè)務(wù)教育,才能提高干部的責任意識、大局意識,提升行政執(zhí)行力、行政效率,從根本上筑牢礦產(chǎn)資源整合的基礎(chǔ)。

(二)正本清源編制好整合方案

《礦產(chǎn)資源開發(fā)整合實施方案》是指導整合工作的綱領(lǐng)性文件,必須科學合理,切合實際,操作性和指導性強[5]。認真組織礦產(chǎn)資源整合規(guī)劃和礦產(chǎn)資源整合方案的編制是礦產(chǎn)資源整合的客觀要求,只有認真組織人力、物力進行調(diào)查研究,廣泛地征求意見,科學界定關(guān)鍵概念;加強信息和經(jīng)驗交流,宏觀掌握資源消耗及供給情況,才有可能編制出科學性、可操作的整合方案,該整合的一定要整合。建立恰當?shù)闹笜梭w系,強化對整合項目的可行性評價,引入經(jīng)濟、效率、效益、公平等評價指標,促進礦產(chǎn)資源整合的健康有序開展。

(三)強力治亂清除礦產(chǎn)資源開發(fā)整合障礙

非法采礦是推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作道路上的“攔路虎”[5]。整合必先治亂,國土資源部門應(yīng)與公安、安監(jiān)、環(huán)保等部門密切配合,對非法采礦,堅決查處,對拒不執(zhí)行處罰決定的移送給人民法院強制執(zhí)行,形成對非法采礦的嚴打態(tài)勢,營造礦產(chǎn)資源整合的良好環(huán)境。

(四)合作共治營造環(huán)境

積極引導礦業(yè)權(quán)人參與到礦產(chǎn)資源整合中來,這對礦產(chǎn)資源的整合有著重要的作用。礦產(chǎn)資源整合是一項復雜的系統(tǒng)工程,只有不斷調(diào)查研究,發(fā)現(xiàn)其中的矛盾和規(guī)律,解決矛盾,按規(guī)律辦事,才能提高礦產(chǎn)資源整合的效率,實現(xiàn)資源整合的目標。這就需要積極引導礦業(yè)權(quán)人為礦產(chǎn)資源的整合出謀劃策,并設(shè)法將諸多參與的意見納入決策思維中。只有這樣,才能防止決策的隨意性,礦產(chǎn)資源整合的相關(guān)政策的執(zhí)行才會得到理解和支持,礦政管理人員和礦業(yè)權(quán)人才會相互理解、互相信任、通力合作,實現(xiàn)雙方關(guān)系的和諧,礦產(chǎn)資源的整合才會起到事半功倍的成效。

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F426

A

1673-1794(2010)03-0009-03

胡中華(1970-),男,公共管理專業(yè)碩士研究生,研究方向:國土資源及環(huán)境管理。

2010-03-11