耿燁煒

（中共中央黨校，北京 100091）

我國碳交易發(fā)展所存問題及解決路徑

耿燁煒

（中共中央黨校，北京 100091）

在低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式下，碳交易發(fā)揮著將實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)相鏈接的重要作用。近年來，我國碳交易額持續(xù)增加，但碳資源的定價、碳交易市場的建設(shè)等問題一直制約著我國碳交易市場進(jìn)一步發(fā)展。本文著重從我國碳交易發(fā)展的瓶頸問題入手，探究引發(fā)這些問題的本質(zhì)原因，并以此給出我國繼續(xù)發(fā)展碳交易的政策建議。

碳交易；清潔發(fā)展機(jī)制；碳價格；碳交易市場

自2005年《京都議定書》生效以來，世界碳交易額出現(xiàn)了爆炸式的增長，從2004年的不足10億美元猛增至2009年的1440億美元。人類環(huán)境危機(jī)意識的不斷增強(qiáng)，決定了關(guān)于碳資源的交易在未來只會持續(xù)地增長下去，絕不會消退。即使到了2012年之后的“后京都時代”，碳交易也一定會以現(xiàn)有形式或某種其他形式繼續(xù)存在。我國作為世界第二大溫室氣體排放國，同時也是發(fā)展中國家，擁有巨大的減排潛力。與減排成本較大、減排空間較小的發(fā)達(dá)國家相比，我國在未來對碳資源的需求是與日遞增的?？梢哉f，我國將會同時擁有世界上最多的碳供給和最多的碳需求，從而成為世界碳交易市場的主導(dǎo)力量。因此，正視目前所存在的問題，不追逐眼前利益，腳踏實(shí)地地做好碳交易市場建設(shè)、完善相關(guān)配套設(shè)施及制度建設(shè)，才是我國獲取長期經(jīng)濟(jì)、環(huán)境利益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本所在。

一、碳交易機(jī)制簡介及我國發(fā)展現(xiàn)狀

碳交易就是將以二氧化碳為主的溫室氣體的排放權(quán)作為商品，進(jìn)行交易，從而以最小當(dāng)前成本達(dá)到溫室氣體減排效果的一種交易模式。碳交易基本原理是，合同的一方通過支付另一方資金或提供給另一方減排技術(shù)，從而獲得溫室氣體減排額，買方可以將購得的減排額用于減緩溫室效應(yīng)從而實(shí)現(xiàn)其減排的目標(biāo)。

在當(dāng)前可進(jìn)行的碳交易方式當(dāng)中，與我國聯(lián)系最為密切的是清潔發(fā)展機(jī)制（即CDM）。清潔發(fā)展機(jī)制是《京都議定書》框架下3個靈活機(jī)制之一，指的是發(fā)達(dá)國家通過提供資金和技術(shù)與發(fā)展中國家開展項目級合作，通過項目所實(shí)現(xiàn)的“核證減排量”（即CER），用于發(fā)達(dá)國家締約方實(shí)現(xiàn)議定書第三條關(guān)于減少本國溫室氣體排放的承諾。靈活利用好清潔發(fā)展機(jī)制，對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家來說是雙贏的：一方面，發(fā)達(dá)國家可以以低于國內(nèi)減排成本的價格來獲得減排量，從而履行《京都議定書》所規(guī)定的減排額度；另一方面，發(fā)展中國家可以通過利用發(fā)達(dá)國家提供的資金或技術(shù)，推進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

我國的碳交易市場目前處于起步階段，但有著巨大的發(fā)展空間。根據(jù)《京都議定書》，我國作為發(fā)展中國家，在2012年以前我國并沒有強(qiáng)制性的減排義務(wù)，因此目前我國碳排放權(quán)的交易主要以項目合作為主。近年來，我國注冊成功的CDM項目和CER簽發(fā)量都迅猛增長，在全球碳市場中，中國已成為全世界核證減排量一級市場上最大供應(yīng)國。截至2010年7月，我國有909個CDM項目被聯(lián)合國清潔發(fā)展機(jī)制執(zhí)行理事會（EB）成功注冊，占全球注冊項目的39.42%，據(jù)估計我國每年通過CDM項目完成的二氧化碳減排量將占全球注冊項目的60.53%，注冊的項目數(shù)量和年減排量均居世界第一。

2008年，我國相繼成立了山西呂梁節(jié)能減排項目交易中心、北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所、天津排放權(quán)交易所等交易機(jī)構(gòu)。2010年1月底，首個低碳交易市場落戶深圳。同時，全國各地也在積極探索排污權(quán)交易，武漢、杭州、昆明、河北省環(huán)境能源交易所相繼成立。但是，這些環(huán)境交易機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)并不意味著我國的碳交易市場體系已經(jīng)建立。事實(shí)上，這些交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行的成功CDM交易并不多，且?guī)缀鯖]有收益。一方面，這些交易機(jī)構(gòu)缺乏進(jìn)行國際CDM項目的經(jīng)驗；另一方面，我國目前碳金融衍生品的開發(fā)進(jìn)展緩慢，在政府碳交易規(guī)則出臺之前，這些交易機(jī)構(gòu)所能進(jìn)行的金融服務(wù)極為有限。

二、我國發(fā)展碳交易遇到的問題

（一）定價權(quán)問題

在國際碳交易市場體系中，掌握碳交易價格定價權(quán)是爭奪話語權(quán)的關(guān)鍵。但中國作為最大的碳資源供給國，在全球碳排放市場上卻沒有話語權(quán)。這種現(xiàn)象，歸根到底是由于我國缺乏對碳資源的需求造成的。

碳排放權(quán)作為一種商品，與其他商品一樣，它的價格形成受到供求關(guān)系的很大影響。我國的碳資源價格是如何形成的呢？從需求角度來看，國際碳交易市場的需求方主要由少數(shù)發(fā)達(dá)國家企業(yè)構(gòu)成。這些需求者中，一部分是碳資源的使用者，他們需要通過CDM項目獲取核證減排量，以便以低于國內(nèi)減排價格的成本來滿足國際社會或本國各級政府為他們規(guī)定的減排指標(biāo)；另一部分是碳資源的投機(jī)者，他們將目光主要放在國際碳交易的二級市場上，將以較低成本獲得的核證減排量以較高價格出售，以此獲得利潤。從供給角度來看，其一，對于沒有強(qiáng)制減排任務(wù)的我國企業(yè)來說，參與CDM項目只存在一些制度性的交易成本，而這些成本相對于碳交易對他們帶來的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境利益來說微乎其微；其二，從我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來看，第二產(chǎn)業(yè)仍在我國國民經(jīng)濟(jì)總量中占有較大比例，且第二產(chǎn)業(yè)的碳排放較高，有很大的減排空間；其三，近年來，在我國政府極力倡導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式的背景下，企業(yè)組織者需要獲取資金和技術(shù)用于減少溫室氣體排放，以預(yù)防政府今后更嚴(yán)厲的減排政策的出臺。

我國碳交易市場供求力量明顯不平衡：一方是以國際社會和本國政府規(guī)定的減排額度為基礎(chǔ)的較少國外需求；另一方是由低成本高利潤推動的大量本國供給。來自發(fā)達(dá)國家的碳資源需求方，在資金、技術(shù)方面擁有絕對優(yōu)勢，他們擁有較大的選擇余地，當(dāng)碳價格不能達(dá)到他們的預(yù)期時，他們可以選擇與其他企業(yè)合作，甚至是和其他國家的企業(yè)合作。而對我國的企業(yè)來說，在碳交易機(jī)制不健全的前提下，碳交易提供了一種看似無風(fēng)險的融資方式，對他們來說無論以多低的價格成交，都將是有利可圖的。由這些原因造成的供過于求的局面直接壓低了我國提供的碳資源價格。

（二）CDM項目結(jié)構(gòu)問題

從整體上看，目前我國參與的CDM項目結(jié)構(gòu)不合理，批準(zhǔn)、注冊項目相對集中。以截止至2010年7月我國發(fā)改委批準(zhǔn)的CDM項目構(gòu)成來分析：

資料來源：http：//cdm.ccchina.gov.cn/

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)中可以看出，新能源和可再生能源在國家發(fā)改委已批準(zhǔn)項目占到約70%。三大優(yōu)先領(lǐng)域相關(guān)總的項目占到了全部批準(zhǔn)項目的95%。而如垃圾焚燒發(fā)電，造林和再造林項目的比例則分別只占到全部項目的0.2%。另一方面，雖然非優(yōu)先項目數(shù)量占比例不大，但如三氟甲烷、氧化亞氮等溫室氣體的增溫潛能很高，且其減排的增量成本相對較低，實(shí)施此類項目能夠帶來較大的減排量并獲得較大收益，因此我國目前此類項目所產(chǎn)生的CERs數(shù)量較大。僅這兩種溫室氣體的消除項目所達(dá)到的減排量就占我國全部項目年減排量的19%以上，而占項目總量95%的三大優(yōu)先領(lǐng)域的全部減排額也只占到全部項目年減排量的74.22%。

此外，從區(qū)域分布來看，在這些已批準(zhǔn)的項目中，預(yù)計四川項目所達(dá)到的減排量占全國總量的9.44%，江蘇占8.04%，浙江占7.69%，山西占7.45%，山東占6.55%，云南占6.53%，內(nèi)蒙古占6.52%，遼寧占5.23%。僅這八個省所提供的減排量就占了全國減排總量的近六成。

通過以上的數(shù)據(jù)分析，我們可以得出以下結(jié)論：第一，我國政府批準(zhǔn)的CDM項目分布過于集中于三大優(yōu)先領(lǐng)域，而諸如垃圾焚燒發(fā)電、造林和再造林項目等對于我國可持續(xù)發(fā)展有長遠(yuǎn)積極意義的項目確實(shí)沒有得到有關(guān)部門的重視。第二，在非優(yōu)先項目中，國外碳資源需求方更傾向于投入更多資金到能夠帶來短期巨大收益的項目中去，而對其他項目的投入明顯不足。第三，我國CDM項目區(qū)域發(fā)展分化嚴(yán)重，項目過度集中在已有大型工業(yè)基地，而像青海、寧夏、西藏等有自然資源優(yōu)勢、有利于發(fā)展新興能源項目的邊遠(yuǎn)地區(qū)確沒有得到相應(yīng)的援助。

總之，我國目前的CDM項目太注重當(dāng)前收益，而忽略了長期發(fā)展規(guī)劃。在市場經(jīng)濟(jì)下，國外投資者以利潤為導(dǎo)向選擇投資項目，此時如何通過政策引導(dǎo)，形成我國低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，我國政府必須加快研究步伐。

（三）技術(shù)的轉(zhuǎn)讓問題

CDM機(jī)制的一個重要目的就是促進(jìn)低碳技術(shù)向發(fā)展中國家的轉(zhuǎn)移。但目前我國的CDM項目在促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面與《京都議定書》的有關(guān)目標(biāo)仍還有相當(dāng)大的差距。在全部CDM項目中，大約只有40%的CDM項目設(shè)計文件（即PDD）提到了技術(shù)轉(zhuǎn)移問題，而在這其中2/3是以市場價轉(zhuǎn)讓設(shè)備，另外1/3主要是引進(jìn)操作和維護(hù)的知識。我國已批準(zhǔn)的2000多個CDM項目中，絕大部分集中在水電、風(fēng)電、余熱發(fā)電、沼氣、煤層氣等資源利用型領(lǐng)域，而減排難度大、對技術(shù)要求高的工業(yè)技術(shù)升級等技改型領(lǐng)域卻很少人問津，這種現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)正是國外資本對我碳資源的粗放式開發(fā)，同時規(guī)避技術(shù)轉(zhuǎn)讓義務(wù)。

國外企業(yè)不愿轉(zhuǎn)讓先進(jìn)低碳技術(shù)的原因是多方面的：首先，同級別的技術(shù)轉(zhuǎn)讓容易引起“趕超效用”，即我國企業(yè)很可能在接受技術(shù)援助后的一段時間開發(fā)出比技術(shù)提供者更為先進(jìn)的技術(shù)，而技術(shù)優(yōu)勢的喪失就意味著在碳交易過程中談判優(yōu)勢的喪失；其次，提供一定量的資金所能達(dá)到的減排效果是短期的、可預(yù)見的，而提供一項技術(shù)所達(dá)到的減排效果是長期的、不可預(yù)見的；第三，技術(shù)資源的當(dāng)前及未來價值難以確定。

這種只轉(zhuǎn)資金不轉(zhuǎn)技術(shù)的局面發(fā)展下去的結(jié)果就是：我國碳資源大量被交易出去，獲得了暫時的經(jīng)濟(jì)利益，但是在低碳技術(shù)的發(fā)展方面卻進(jìn)展緩慢。而減排技術(shù)的持續(xù)落后，將使我國企業(yè)始終在國際碳交易中受發(fā)達(dá)國家所牽制。因此，我國政府必須繼續(xù)通過各種政策手段鼓勵技術(shù)轉(zhuǎn)讓，以加大技術(shù)轉(zhuǎn)讓項目在CDM項目中的比例。

（四）碳交易市場建立完善問題

我國碳交易市場目前出現(xiàn)的許多問題，很大程度上是由于組織結(jié)構(gòu)不健全：首先，由于我國沒有一個成熟的碳交易市場，這就造成我國企業(yè)缺乏對碳資源的需求，只能處在碳資源供給方的地位。而這也就造成了我國在國際碳交易中缺乏定價權(quán)，使我國碳資源低價流失的問題；其次，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)參與度不夠，增加了企業(yè)開展CDM項目的難度。碳資源交易作為一種新興金融工具，必須有銀行、期貨、基金等金融機(jī)構(gòu)的廣泛參與。而在我國，除興業(yè)銀行等少數(shù)金融機(jī)構(gòu)外，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)參與度很低，導(dǎo)致企業(yè)在開展CDM項目時出現(xiàn)融資等難題；第三，EB批準(zhǔn)的經(jīng)營實(shí)體（即DOE）數(shù)量有限，有的DOE自身能力也存在不足，這導(dǎo)致DOE已成為阻礙CDM發(fā)展的嚴(yán)重瓶頸。中國目前只有兩家本土DOE，分別是中國質(zhì)量認(rèn)證中心和中環(huán)聯(lián)合認(rèn)證中心。這就造成了對國內(nèi)企業(yè)的服務(wù)能力不足；第四，監(jiān)管不力。國家發(fā)改委氣候辦僅僅對CDM項目申請的第二階段的審核負(fù)責(zé)，對于其他各階段沒有有效監(jiān)控。國內(nèi)大小中介機(jī)構(gòu)充斥市場，政府確沒有出臺相關(guān)的咨詢認(rèn)證資質(zhì)來進(jìn)行規(guī)范；第五，缺乏相關(guān)法律法規(guī)和交易制度，無形中增大了我國企業(yè)參與國際碳交易的風(fēng)險。

由于制度上的缺失，我國碳交易市場在價格發(fā)現(xiàn)、規(guī)避風(fēng)險及金融創(chuàng)新方面的能力明顯不足。沒有二級市場，企業(yè)就沒有減排需求和欲望，在碳交易中就只能作國際碳價的接受者。缺少金融機(jī)構(gòu)參與，碳交易相關(guān)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新度不足，這使我國在國際碳交易中只能提供最低級的碳資源，而把基于其上的金融衍生品所能帶來的投融資及避險功能完全讓渡給了國外投資者。

三、發(fā)展碳交易的政策建議

（一）建立二級市場

作為發(fā)展中國家，在2012年以前我國并未承諾碳排放總量，因此還無法馬上進(jìn)行碳配額交易。但基于我國2020年單位GDP碳排放將比2005年減少40%到45%的碳強(qiáng)度目標(biāo)，我們可以圍繞碳強(qiáng)度的總量相對控制而建立碳交易市場。但我國的碳交易二級市場的建立不能急于求成，而應(yīng)該按照先自愿后強(qiáng)制，先國有后私有，先國內(nèi)后國外，先現(xiàn)貨后期貨的方法逐步建立起來。

國有企業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)體制中無論數(shù)量上還是質(zhì)量上都占有明顯優(yōu)勢，且碳排放總量大，在建立我國碳交易二市場的初期應(yīng)該加以利用。在2012年以前，不要為企業(yè)強(qiáng)制制定一個碳配額，這樣無疑會增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，而要先建立一個以國有企業(yè)為基礎(chǔ)的“自愿減排聯(lián)盟”，鼓勵與政府聯(lián)系相對緊密的國有企業(yè)通過自愿減排機(jī)制（VER）減少自身碳排放量。同時，先建立一個只針對自愿減排量的國內(nèi)交易市場，供我國參與自愿減排的企業(yè)進(jìn)行交易。政府不應(yīng)出臺過多的經(jīng)濟(jì)鼓勵政策，而應(yīng)將重點(diǎn)放在加強(qiáng)對碳交易的宣傳工作上，力求通過國有企業(yè)的“示范效應(yīng)”鼓勵其他企業(yè)參與自愿減排，并通過碳減排提高的長期發(fā)展能力。

在2012年左右，政府應(yīng)針對之前完成減排目標(biāo)的情況，為碳排放量較大的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)制定強(qiáng)制性減排額度。此時，我國的自愿減排市場已具有一定規(guī)模且較成熟，可將其向其他碳減排產(chǎn)品和國外投資者開放。在這一階段，之前積極參與國內(nèi)資源減排的國有企業(yè)由于之前的減排努力，而分到較少的配額，從而獲得了一定的后發(fā)優(yōu)勢。

當(dāng)碳資源現(xiàn)貨交易市場建立之后，應(yīng)借鑒外國發(fā)展模式，逐步建立碳資源期貨交易市場及其他衍生品市場，逐步完善我國碳交易市場的體制與功能。國內(nèi)碳交易二級市場的建立，無疑會提高我國企業(yè)對碳資源的需求，也給了我國碳資源供給者更多的選擇余地，我國碳資源的價格也就不會受制于人。

（二）加強(qiáng)項目控制

完善的二級市場建立之前，要繼續(xù)利用好CDM項目，為我國今后的低碳發(fā)展打好基礎(chǔ)。針對我國目前CDM項目領(lǐng)域過于集中，區(qū)域分布不均的問題，政府應(yīng)加大項目控制力度，努力促成低碳經(jīng)濟(jì)在我國全面協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。

首先，適時改變優(yōu)先發(fā)展項目。從2005年到2010年，政府指導(dǎo)下的我國CDM項目優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域從來沒有改變過。這也是造成我國CDM項目過于集中的重要原因之一。針對目前情況，政府應(yīng)考慮在大方向不變的情況下，將優(yōu)先發(fā)展項目做以調(diào)整。比如，在三個優(yōu)先發(fā)展項目中，保留原有的節(jié)能和提高能效、新能源和可再生能源兩個項目，將第三項調(diào)整為造林和再造林這類短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益不明顯而在長期中會產(chǎn)生巨大環(huán)境利益的項目。

其次，加強(qiáng)對邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)的扶持。對于在這些區(qū)域進(jìn)行的CDM項目，政府應(yīng)通過簡化審批流程，提供咨詢幫助等方式無形中降低其交易成本。

第三，要加強(qiáng)審批監(jiān)管力度，統(tǒng)一國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)，提高項目質(zhì)量，從而提高我國項目通過EB認(rèn)證的比例。

（三）鼓勵技術(shù)轉(zhuǎn)移

雖然我國CDM項目總量在世界上遙遙領(lǐng)先，但其中所涉及技術(shù)轉(zhuǎn)移的項目卻很少，這與我國政府在審批項目時過度關(guān)注當(dāng)期利益而忽略長遠(yuǎn)發(fā)展也是分不開的。技術(shù)的轉(zhuǎn)移很有可能改變今后我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局勢，因此在鼓勵技術(shù)轉(zhuǎn)移項目上，國家責(zé)無旁貸，且應(yīng)為我國相關(guān)企業(yè)提供一定的經(jīng)濟(jì)幫助。

在微觀層面上，政府可以為參與技術(shù)轉(zhuǎn)移項目的企業(yè)簡化審批流程、提供咨詢服務(wù)、安排技術(shù)人員支持、減免企業(yè)稅款、提供后續(xù)技術(shù)升級幫助等方式，幫助企業(yè)通過CDM項目獲得先進(jìn)低碳技術(shù)。

在宏觀層面上，政府可以指定一個技術(shù)轉(zhuǎn)讓項目占CDM項目比例，并以此比例控制全國各行業(yè)、各地區(qū)的CDM項目進(jìn)展情況。當(dāng)關(guān)于鼓勵技術(shù)轉(zhuǎn)移的鼓勵政策與其他鼓勵政策相沖突時，應(yīng)考慮到技術(shù)發(fā)展所能帶來的今后發(fā)展優(yōu)勢，優(yōu)先鼓勵技術(shù)轉(zhuǎn)移項目。

（四）完善制度建設(shè)

制度建設(shè)對于基于科斯定理所產(chǎn)生的碳交易來說，起著至關(guān)重要的作用。完善制度建設(shè)，也是我國碳交易市場建設(shè)中至關(guān)重要的一環(huán)。

首先，要完善有關(guān)碳交易的法律、法規(guī)，將碳交易的進(jìn)行置于法律的框架下。但我國的政治制度與國外不盡相同，因此在法律法規(guī)的建設(shè)過程中，應(yīng)根據(jù)中國特有的立法和司法要求，奠定碳交易的法律基礎(chǔ)。

其次，要將低碳發(fā)展成果與中央及地方官員政績考核掛鉤，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與環(huán)境的總量控制相結(jié)合。但同時要堅決杜絕區(qū)域間的惡性競爭，鼓勵區(qū)域間互幫互助，避免資源的浪費(fèi)，。

第三，要通過認(rèn)證機(jī)制及規(guī)則建設(shè)，使我國環(huán)境中介組織或咨詢公司規(guī)范化、專業(yè)化，發(fā)展環(huán)境金融事業(yè)并規(guī)范企業(yè)的碳融資行為。

第四，政府部門應(yīng)建立相應(yīng)的激勵機(jī)制，鼓勵低碳發(fā)展，鼓勵企業(yè)參與碳資源交易，鼓勵低碳技術(shù)的研發(fā)和相關(guān)技術(shù)人員的引進(jìn)。

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（責(zé)編：施琳潔）

F120.3

A

1008-8431（2010）05-0059-04

2010-08-03

耿燁煒（1984-），男，中共中央黨校2009級政治經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生。