林民旺

歐盟成員國外交與安全政策的歐洲化＊

林民旺

20世紀70年代歐洲政治合作進程開始啟動以來,歐盟在外交與安全政策上合作不斷鞏固,范圍大大拓寬,制度化程度越來越高。從政策、政體與認同三個維度研究歐盟成員國外交與安全政策的歐洲化傾向,根據歐洲晴雨表的調查及其他方面的實證研究,發(fā)現(xiàn)歐盟共同外交與安全政策在宏觀層面上確實影響了成員國,促使成員國外交政策取向更加趨向于歐洲內部,國內的涉外官僚機構發(fā)生了變革,對共同外交的認同也在逐漸增強。

歐盟成員國;歐洲化;政策;政體

從20世紀70年代歐洲政治合作進程啟動以來,歐盟成員國在這一領域的合作范圍大大拓寬,制度化程度越來越高,取得的成績令人矚目。今天,CFSP已經成為成員國外交政策制定中的重要組成部分,而CFSP制定的過程也正日益明顯地變得歐洲化了[1]。我們選取了三個重要考察維度——政策、政體、認同以回答如下幾個問題:第一,在共同外交與安全政策的目的(或者說意圖)以及政策上,是否逐漸實現(xiàn)了大致趨同?是否歐盟國家將政策取向轉向了歐洲并通過歐洲層次上的合作來實現(xiàn)自己的利益?第二,在政體的調整適應上,是否成員國已經越來越歐洲化?是否外交機構及其議程都由于CFSP而大大地擴大了?第三,在實現(xiàn)外交或者安全的利益方面,成員國首先考慮使用的政策工具是否是在歐洲層面?精英和大眾對歐盟層面的共同外交與安全政策的認同是否有所轉變①需要指出的是,由于本項研究的對象是所有歐盟成員國,因而只能通過總體觀察來得出最后結論,并不可能詳細探討每個成員國在三個維度上的變化。本文圖表根據歐洲晴雨表互動搜索系統(tǒng)(Eurobarometer Interactive Search System)自動生成。?

第一維度:政策

共同外交與安全政策歐洲化的一個重要維度是政策目標及政策取向的一致。從20世紀60年代末醞釀建立歐洲政治合作機制以來,在共同外交與安全政策的目標上就一直存在諸多的分歧和差異,可以說歐洲化本身就是消除分歧、取得政策共識的一個過程。那么,很容易陷入誤區(qū)的就是,以為歐洲化就是成員國的政策一致。當然,這種認識在某種程度上說是正確的,如在歐盟第一支柱內就能夠實現(xiàn)很高程度的政策趨同。但是,由于考慮到外交與安全政策的特殊性,歐洲化的程度相對于另外兩個領域程度更低。鑒于這個原因,筆者通過以下幾個方面來看歐盟成員國在發(fā)展共同外交與安全政策目標上取得的趨同或者說一致性:第一,相對于過去的政策而言,成員國是否在涉及對外關系和安全政策中采取了歐洲優(yōu)先的姿態(tài)或者做法;第二,成員國在加入歐盟后,其外交政策的目標和做法是否與加入歐盟前相比有很大程度的變化(特別是先前的政策與歐盟差異很大的國家),政策取向是否與大多數成員國相一致;第三,為了實現(xiàn)某一對外政策目標,成員國是否更趨向于采取以歐洲政策作為保護傘來實現(xiàn)自己的政策偏好。

首先,從歐盟國家的武器生產的政策上看。在冷戰(zhàn)時期,歐盟國家及其軍工企業(yè)更喜歡與美國及其軍工企業(yè)合作生產。隨著CFSP的建立,以及歐盟對獨立的歐洲防務的日益渴盼,歐盟國家的這種政策出現(xiàn)了很大程度的變化。歐盟大國在先進武器的生產上日益加強合作,最明顯的莫過于德國、法國、西班牙的軍工企業(yè)合并,建立了歐洲宇航防務集團(EADS)①EADS集航空、航天和軍工于一體,是歐洲最大的航空航天和軍工企業(yè),包括了空中客車、歐洲直升機公司、世界第二大導彈生產企業(yè)MDBA公司等國際知名企業(yè),產品涉及客機、直升機、戰(zhàn)斗機、軍用運輸機、火箭、衛(wèi)星及相關服務等眾多領域。。而歐洲大國的這一舉動也被稱之為“建立新歐洲的重大交易”(grand bargain)[2](P136)。根據瓊斯的研究,冷戰(zhàn)后歐洲國家內部在武器的共同開發(fā)和生產上有了重大的提升。歐洲國家和軍工企業(yè)更喜歡在歐洲內尋找伙伴,而企業(yè)之間的兼并也更多地是在歐洲范圍內進行。例如,20世紀80年代歐洲國家之間的軍工企業(yè)兼并占其軍工企業(yè)兼并總額的43%,到90年代就提高到了55%。而歐洲軍工企業(yè)和美國軍工企業(yè)之間的兼并則從80年代的55%,降到了90年代的32%[2](P159-160)。在加強軍工政策的歐洲化方面,英國的轉變尤為突出。英國國防部長聲稱:“一個運行更好的歐洲軍工市場具有更大的潛在收益,也是更加高效的軍用品供應基地,因而要把研發(fā)經費優(yōu)先投入到歐洲市場上”[2](P162)。德國國防部的文件則明確表示,歐洲國家內的武器合作對于改善歐洲經濟與軍事效率具有關鍵作用,特別是考慮到CFSP和ESDP的發(fā)展[2](P163)?？梢钥闯?歐洲國家和企業(yè)對于加強歐洲范圍內軍工合作政策的必要性正在不斷加深。由于軍工產品的研發(fā)、生產涉及到國家的核心安全利益,通常受到國家的嚴格控制,因而在這一領域政策的歐洲化轉變也就具有更為重要的象征意義了。

其次,我們根據歐洲晴雨表的調查來看成員國對于外交及安全防務政策應該在哪個層次執(zhí)行的偏好。

圖1 歐盟的安全與防務政策應該由哪個層面來決定?調查的問題是歐盟的安全與防務政策應該:(1)由成員國政府決定;(2)由歐盟和成員國政府共同決定; (3)不知道。調查時間為1989年11月到2001年11月。

從圖1中可以看出,對于歐洲的安全與防務政策,成員國的總體趨勢是支持由成員國和歐盟共同來決定。由于1993年和1994年在前南斯拉夫地區(qū)歐盟表現(xiàn)無能,因而支持率出現(xiàn)下降。但到1995年支持率已經接近60%了。相比之下,由成員國單獨決定的支持率則下跌到40%。1995年后則沒有相關的調查了。

圖2 歐盟的防務應該由哪個層面來決定?調查的問題是歐洲防務應該:(1)由成員國政府決定;(2)由歐盟和成員國政府共同決定;(3)不知道。調查時間為1989年11月到2001年11月。

從圖2中可以看出,對于歐洲的防務,成員國的總體趨勢是更支持由成員國和歐盟共同來決定。由于1999年的科索沃戰(zhàn)爭歐盟表現(xiàn)不佳,因而支持率出現(xiàn)下降。但之后支持率呈現(xiàn)上升趨勢,而對于由成員國單獨決定的支持率則呈現(xiàn)下跌趨勢。

圖3 對于歐共體之外國家的外交政策應該由哪個層面來決定?調查的問題是歐共體之外國家的外交政策應該:(1)由成員國政府決定;(2)由歐盟和成員國政府共同決定; (3)不知道。調查時間為1989年11月到2001年11月。

從圖3中可以看出,對于與歐共體之外的第三國的外交政策,成員國更喜歡由成員國和歐盟共同來決定。這一支持率遠遠高于由成員國獨自決定的選擇。

綜上,可以得出以下幾點結論:(1)對于外交與安全、防務事務,成員國更支持由歐盟和成員國共同來決定,而不是單獨由成員國來決定; (2)對于歐洲層面的外交政策的支持,較大程度上受到外部事件的影響,這也進一步說明了,成員國公眾對于歐洲層面的外交及防務政策的期望較高,希望歐盟在這一方面能夠真正有所作為;(3)相對于其他政策領域(例如歐盟的第一支柱),外交與安全政策的歐洲化程度較低,這可以從問卷的問題選項上看出來。事實上,歐洲晴雨表最初的問題設置中就有單獨的一項:外交與安全政策由歐盟層次來決定。結果顯示,這一選擇基本為零。因而為了避免調查的無效,就沒有這一選項了。

尤為值得一提的是,2003年12月歐盟成員國在布魯塞爾通過了名為《更加美好世界中的歐洲安全》的歐洲安全戰(zhàn)略。確定了安全環(huán)境,明確了歐洲安全的政策目標以及政策工具,首次把軍事手段列入了歐盟的安全政策工具之中。作為歐盟外交、安全和防務的第一份綱領性文件,歐洲安全戰(zhàn)略的出臺無疑意義是重大的。特別是考慮到此前歐盟成員國在伊拉克戰(zhàn)爭中產生了巨大分歧,成員國對歐洲安全形勢的判斷以及政策工具、戰(zhàn)略文化上的不同,能夠達成一致的戰(zhàn)略文件本身就是成員國共同政治意愿的表現(xiàn)。

最后,看看成員國在加入歐盟(歐共體)之后,在外交及安全的一些做法上是否出現(xiàn)了變化,表現(xiàn)出與歐盟政策的一致性。阿波斯托羅斯·阿格托普羅斯(Apostolos Agnantopoulos)對希臘外交的研究發(fā)現(xiàn),作為歐盟成員國的這一身份對希臘外交具有社會化效應。在對阿拉伯與以色列的關系中,希臘為了實現(xiàn)與歐盟對外政策的協(xié)調,從原來對阿拉伯國家的明確支持轉為采取更為中庸的外交政策[3]。阿利斯特·米斯基蒙(Alister Miskimmon)對德國外交的研究也發(fā)現(xiàn),作為歐洲一體化核心國的德國,利用歐盟推動《東南歐穩(wěn)定公約》的締結,以實現(xiàn)自己的政策偏好[4]。保羅·威廉斯(Paul Williams)對英國在津巴布韋的危機中的政策中發(fā)現(xiàn),英國國內政治深陷于歐盟治理結構中,因而外交政策變得日益歐洲化,體現(xiàn)在外交的理念、外交決策的機制和外交政策三個方面上。在與津巴布韋的關系上,英國利用與歐盟日益緊密的關系來補充其雙邊關系,以實現(xiàn)自己的外交目標[5]。喬斯·托爾布蘭卡(Jose T.Torreblanca)研究了西班牙外交的歐洲化,認為西班牙外交政策與歐盟政策的趨同,其主要的動力在于希望尋求得到其他國家的承認,認為西班牙是西方民主共同體中忠實的、全心全意的一員。同時,西班牙也利用了歐盟成員的身份來推進自己在地中海和拉美國家中的具體利益[5]?？傊?作為歐盟成員國的身份促使成員國在政策、規(guī)范、理念上需要同歐盟保持一直。同時,成員國也借用了歐盟作為保護傘來推進自己的利益。

第二維度:政體

歐盟國家外交與安全政策的歐洲化除了表現(xiàn)在政策上向歐洲層面傾斜,還表現(xiàn)在國內政治制度,特別是涉及外交與安全領域的部門做出適應性的調整,以適應歐洲層面的政策要求。這種政體變化通常在外交部的變化最為明顯:其一,外交與安全部門的機構設置發(fā)生變化;其二,外交與安全部門的議程變化;其三,外交與安全部門機構間的關系發(fā)生變化。

大量跡象表明,作為歐盟成員國和CFSP成員國的身份常常會影響每個國家采取的外交政策。建構主義的研究也說明了身份、認同對于國家的行為具有重要的影響。作為歐盟成員國,歐盟要求他們要把政治合作置于每個國家外交政策中優(yōu)先考慮的位置,并且要求成員國遵守共同的承諾。而這些責任的其中一個重要方面就是涉及到表達共同立場,并且代表歐盟采取共同行動,特別是當作為歐盟主席國時更是如此。這樣反過來促使成員國的外交部長不會將本國的利益首先放在優(yōu)先位置,而是會考慮到其他成員國和歐盟整體利益。而且,成員國在加入歐盟之后,一個最明顯的變化就是外交部的相應調整,以適應歐盟政治合作的需要。本·湯拉(Ben Tonra)的研究表明,愛爾蘭為了加入歐盟(歐共體),外交部需要在各個部門(農業(yè)部、財政部等)當中發(fā)揮協(xié)調作用,因而擴大了機構及其職權范圍。而且,作為歐盟成員國之后,愛爾蘭的外交政策也進行了重新界定。歐洲政治合作成為愛爾蘭與世界其他國家聯(lián)系的窗口。今天,歐洲的影響已經滲入到愛爾蘭外交政策的各個領域。當時,愛爾蘭駐華盛頓大使帕德里克·麥克曼(Padraic MacKernan)曾說:“歐共體是我們追求外交目標的中心,加入歐共體可能是愛爾蘭獨立以來外交政策中最重要的、影響最為深遠的一步”[6]。西奧多·庫基斯(Thodore Koukis)對葡萄牙外交變化的研究中也發(fā)現(xiàn),為了能夠順利執(zhí)行主席國的職責,葡萄牙的行政機構進行了積極的適應調整。葡萄牙政府為了應對三種挑戰(zhàn)——日益增加的政策協(xié)調、效率及影響力,對國家的決策結構進行了調整[6]。事實上,不僅愛爾蘭、葡萄牙如此,其他成員國也發(fā)生了大致相似的變化。邁克爾·史密斯的研究表明,歐洲政治合作促使大部分成員國外交部規(guī)模及其預算都擴大了,并且由于工作量加大,與第三國之間的事務也增加了[7](P620)。大部分觀察家都發(fā)現(xiàn),幾乎在所有成員國內都發(fā)生了制度機構上的重大調整。特別是更小的歐盟成員國,他們的外交部幾乎是進行了一場革命性的變革——組織的改編和擴張——以便能夠處理政治合作的事[7](P622)。

CFSP除了促使成員國外交部門及其他相關部門組織擴大、人員增多、預算增加、議程增加外,甚至還促使不少成員國國內發(fā)生了憲政性的變革。例如,歐盟外交的對外干預行為就和不少成員國的憲法存在抵觸。不少成員國,如德國的基本法中就明確規(guī)定,派遣部隊到海外必須經過聯(lián)邦議會的同意,因此在德國向海外派兵始終是一個禁區(qū)。德國統(tǒng)一之后,面對來自北約、聯(lián)合國和歐盟層面的對外派兵要求,德國政府不得不采取很隱晦的方式。德國全國媒介對此展開了一場大辯論,聯(lián)邦憲法法院最后裁決,這一舉動符合《基本法》。這個結果不僅是由于德國參與歐洲政治合作的原因,還因為歐洲層次的規(guī)范滲入到國家最敏感的政策領域,推動了人們的觀念改變[7](P624)。

第三維度:認同

歐盟國家外交與安全政策的歐洲化還表現(xiàn)在對歐洲層面的認同越來越深。相對于政策與政體這兩個維度,認同維度的表現(xiàn)則顯得較不明顯。事實上,這種認同的表現(xiàn)并不是很明顯,畢竟共同外交與安全政策在公眾視野中并不是很突出。根據歐洲晴雨表的調查,可以看看公眾對共同外交與安全政策的認同感。

圖4 在不遠的將來,你認為自己是?調查的問題是在不遠的將來自己是:(1)只是本國人;(2)既是本國人也是歐洲人;(3)既是歐洲人也是本國人;(4)只是歐洲人;(5)不知道。調查時間為1992年4月到2004年4月。

從圖4中可以看出,絕大多數的公民認為自己既是歐洲人也是本國人。認為自己只是本國人的公民也不在少數。還可以看出,從1999年之后,認為自己既是歐洲人也是本國人的比例高于認為自己只是本國人的比例。

圖5 是否支持歐盟成員國之間建立共同防務與安全/軍事政策?調查的問題是支持還是反對歐盟成員國之間建立共同防務與安全/軍事政策:(1)支持;(2)反對;(3)不知道。調查時間為1992年10月到2004年4月。

從圖5中可以看出,公眾對于建立共同外交與防務政策的支持度相當高,反對的人只占了一小部分。從1996年之后,這種認同感就一直逐漸地平穩(wěn)上升。

圖6 是否支持歐盟成員國之間建立針對其他國家的共同外交政策?調查的問題是支持還是反對歐盟成員國之間建立針對其他國家的共同外交政策:(1)支持;(2)反對;(3)不知道。調查時間為1992年10月到2004年4月。

從圖6中可以看出,公眾對于建立針對其他國家的共同外交政策的支持度相當高,反對的只占了一小部分。從1992年到2004年之間,這種認同感一直很平穩(wěn),沒有出現(xiàn)大的變化。

圖7 21世紀之初歐盟在保持歐洲和平與安全中的作用調查的問題是21世紀初歐盟在保持歐洲和平與安全中的作用是:(1)更重要;(2)不重要;(3)相同。調查時間為1997年11月到2002年5月。

從圖7中可以看出,公民對歐盟在保持地區(qū)穩(wěn)定和安全中發(fā)揮的作用保持樂觀,對其作用的評價比較積極。

從以上歐洲晴雨表的統(tǒng)計中可以發(fā)現(xiàn),公民對CFSP的支持率一直較高,對于CFSP的作用評價也比較積極,而且對CFSP在將來可能發(fā)揮的作用也比較樂觀。需要說明的是,由于認同感的變化是個長期的過程,加之從調查之初公眾就對CFSP的支持率較高,因而在數據中支持率上升表現(xiàn)的較為平緩。盡管如此,我們還是可以確定地得出結論:對CFSP的認同感正伴隨著其能力建設的過程逐漸地增強。

除了公眾對CFSP的認同外,還要看到外交政策精英的社會化。政策精英們在高度制度化的機制中進行頻繁的交流、學習、溝通,逐漸形成新的觀念結構,內化了合作的慣習。通過EPC和CFSP內部人員的回憶錄,或者是對他們進行采訪,可以發(fā)現(xiàn)社會化機制的重要作用[7](P618)。史密斯的研究發(fā)現(xiàn),在 EPC和CFSP的政策精英中,逐漸內化了以下幾個規(guī)范:其一,在外交政策的問題上進行定期溝通和磋商;其二,CFSP的討論內容要保密,成員國不能利用共有的信息來為難或者責備其他國家;其三,盡管在馬約中規(guī)定了在有限的議題上采用合格多數表決制,但是在CFSP的討論中總是尋求一致同意;其四,保密的規(guī)范與CFSP另一個最重要的潛規(guī)則是緊密相連的:某一成員國的國內事務,或者是成員國之間的雙邊事務,以及成員國與第三國之間的事務是禁止進行討論的[7](P615-617)。

精英的社會化并不意味著他們對本國的忠誠發(fā)生了轉移,只是在追求本國利益之時不會將歐洲整體利益看作是其本國利益的對立面。他們更熟悉對方的外交立場,更趨向于采取合作的方式來提高自己的外交能力[7](P618-619)。正是因為外交政策的精英們趨向于共享這些價值觀,所以CFSP才沒有像歐共體那樣遭遇重大的制度危機。

結 語

歐盟共同外交與安全政策在宏觀層面上確實影響了成員國,促使成員國的外交政策取向更加趨向于歐洲,國內的涉外機構發(fā)生了變革,對共同外交的認同也逐漸增強。從政策上看,成員國在涉及對外關系和安全政策中采取了歐洲優(yōu)先的姿態(tài)和做法,新成員國加入歐盟后外交政策的目標和做法與加入歐盟前相比有很大程度上的變化,政策取向更加傾向于與大多數成員國相一致,并且為了實現(xiàn)某一對外政策目標,成員國更趨向于采取以歐洲政策作為保護傘來實現(xiàn)自己的政策偏好。從政體上看,成員國的外交與安全部門的機構設置、議程及機構間關系都發(fā)生了變化。從認同上看,歐洲認同得到進一步深化,盡管民族國家的認同仍然相當高。

[1]CHRISTOPHER HILL,MICHZEL SMITH.International Relations and the European Union[M]. New York:Oxford University Press,2005:146.

[2]SETH JONES.The Rise of European Security Cooperation[M].New York:Cambridge University Press,2006.

[3]APOSTOLOS AGNANTOPOULOS,The Europeanisation of Greek Foreign Policy Towards the Arab -Israeli Conflict[J/OL].[2010-02-11].http:// www.bisa.ac.uk/2006/pps/agnantopoulos.pdf.

[4]ALISTER MISKIMMON,Europeanisation and German foreign and security policy:the case of Stability Pact for South-Eastern Europe[J/OL]. [2010-02-11].http://www.lse.ac.uk/Depts/intrel/pdfs/EFPUEuropeanisationandGerman-Policy.pdf.

[5]PAUL WILLIAMS,The Europeanization of British Foreign Policy and the Crisis in Zimbabwe[J/OL]. [2010-02-11].http//www.lse.ac.uk/Depts/intrel/ pdfs/EFPUEuropeanizationofBritForPol.pdf.

[6]JOSE T.TORREBLANCA,Ideas,preferences and institutions:Explaining the Europeanization of Spanish Foreign Policy[J/OL].[2010-02-11].http://www.arena.uio.no/events/papers/torreblanca% 20 -% 20europeanization% 20of% 20spanish%20foreign%20policy.pdf.

[7]MICHAEL E.SMITH.Conforming to Europe: The Domestic Impact of EU Foreign Policy Cooperation[J].Journal ofEuropean Public Policy, Vol.7(October 2000).

責任編輯:陳文杰

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1008-410X(2010)03-0091-06

2009-11-20

林民旺(1979-),男,福建南平人,外交學院國際關系研究所講師,博士;北京 100037

*本項研究得到了外交學院“中國-歐盟研究中心”項目的支持,特此致謝!