張道政,周小彤

(1.中共江蘇省委研究室,江蘇 南京 210023;2.招商銀行 南京分行,江蘇 南京 210005)

城鄉(xiāng)一體化的模式、動(dòng)力和路徑
——兼及江蘇統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思考

張道政1,周小彤2

(1.中共江蘇省委研究室,江蘇 南京 210023;2.招商銀行 南京分行,江蘇 南京 210005)

推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展事關(guān)全面小康和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。在回顧發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市化等相關(guān)理論的基礎(chǔ)上,對(duì)城鄉(xiāng)一體化的基本模式與主要?jiǎng)恿M(jìn)行歸納梳理,并以日韓臺(tái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實(shí)踐探索開展實(shí)證分析,進(jìn)而得出江蘇新時(shí)期推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的路徑主要有:增加城市供給,增加新制度供給,增加特色產(chǎn)業(yè)群供給,增加“三農(nóng)”先進(jìn)要素供給和農(nóng)村土地政策供給。

城鄉(xiāng)一體化;發(fā)展模式;動(dòng)力機(jī)制;路徑創(chuàng)新

突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),推動(dòng)城鄉(xiāng)共同發(fā)展,是現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的必經(jīng)階段和重要內(nèi)容。只有消滅城鄉(xiāng)、工農(nóng)、腦力勞動(dòng)和體力勞動(dòng)這三大差別,消除了舊的分工,才能使每個(gè)人自由全面發(fā)展。順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和時(shí)代特征,黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,黨的十七大首次強(qiáng)調(diào)形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。在實(shí)踐中,由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在非均衡性,決定了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化步驟和水平的差異性,發(fā)達(dá)地區(qū)的率先突破是構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的先導(dǎo)性實(shí)踐。

一、城鄉(xiāng)一體化的基本模式與主要?jiǎng)恿?/h2>

推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,就是通過促進(jìn)勞動(dòng)力、技術(shù)、信息、商品等要素的雙向流動(dòng),建立城鄉(xiāng)融合互補(bǔ)發(fā)展的制度性安排,從根本上改變城鄉(xiāng)分治分離的非均衡狀態(tài),最終形成城鄉(xiāng)居民共享現(xiàn)代文明的發(fā)展新格局。由于受到空間形態(tài)、驅(qū)動(dòng)力量和路徑依賴等因素影響,城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷過程呈現(xiàn)出多層次和多路徑,從而使城鄉(xiāng)一體化過程表現(xiàn)出多樣化的發(fā)展模式,從理論研究和國內(nèi)外發(fā)展實(shí)踐看,主要有以下三種:

1.單極中心城市帶動(dòng)近郊城鎮(zhèn)模式

城市發(fā)展到一定階段后,集聚輻射能力隨之增強(qiáng),大城市特別是特大城市對(duì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的近郊區(qū)域產(chǎn)生顯著的正外部性效應(yīng)。以劉易斯—費(fèi)景漢—拉尼斯為代表的結(jié)構(gòu)主義認(rèn)為,農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是突破二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵,在工業(yè)化快速發(fā)展過程中,城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)主要體現(xiàn)在城市持續(xù)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力,城鄉(xiāng)人口比例的不斷調(diào)整使兩者之間的勞動(dòng)生產(chǎn)率差距不斷縮小,直至大體相等,最終扭轉(zhuǎn)農(nóng)村的弱勢(shì)地位,使城鄉(xiāng)發(fā)展趨于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)。弗朗索瓦·佩魯為代表的增長(zhǎng)極理論認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以不同的強(qiáng)度出現(xiàn)于一些增長(zhǎng)點(diǎn)或增長(zhǎng)極上,城市作為一個(gè)強(qiáng)力點(diǎn),發(fā)展到一定階段后優(yōu)質(zhì)資源要素將向農(nóng)村擴(kuò)散,從而帶動(dòng)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。利普頓認(rèn)為城市是經(jīng)濟(jì)政治中心,城市集團(tuán)具有借助政治權(quán)力制定“城市偏好”政策的傾向,使社會(huì)資源服從利城不利鄉(xiāng)的配置模式。此外,杜能的農(nóng)業(yè)區(qū)位理論、繆爾達(dá)爾的循環(huán)累積因果論、普雷維什的中心—外圍論、弗里德曼的空間極化發(fā)展理論等雖然沒有直接論及城鄉(xiāng)一體化命題,但都為解決先城后鄉(xiāng)的非均衡發(fā)展模式開出“藥方”。

很顯然,這種模式的主要?jiǎng)恿κ浅鞘谢?。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張、實(shí)力的增長(zhǎng)、功能的完善,在一城(中心城市)一圈(城市環(huán)繞帶或有限的行政郊區(qū))的空間范圍內(nèi),城市的優(yōu)質(zhì)要素、資源、公共服務(wù)不斷向農(nóng)村延伸(如圖1),形成持續(xù)的正溢出效應(yīng),這種溢出既可以通過經(jīng)濟(jì)上的自然聯(lián)系實(shí)現(xiàn),也可以是人為設(shè)計(jì)的政策制度推動(dòng),城市始終處于主導(dǎo)地位。

2.特定區(qū)域小城鎮(zhèn)內(nèi)生成長(zhǎng)模式

基于自然稟賦、區(qū)位條件和政策扶持等方面的有利因素,特定區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村在城市繁榮的過程中實(shí)現(xiàn)發(fā)展突破,促進(jìn)小城鎮(zhèn)迅速崛起。特別是位于中心城市之間的交通走廊地帶,既能接受城際間資源要素快速流動(dòng)的溢出效應(yīng),又在土地、勞動(dòng)力等方面具有大城市無可比擬的比較優(yōu)勢(shì),逐步集聚較強(qiáng)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。加拿大學(xué)者麥吉提出的Desakota概念即反映這種發(fā)展模式。

小城鎮(zhèn)和農(nóng)村從最初被動(dòng)接受輻射到自我發(fā)展能力不斷增強(qiáng),主要?jiǎng)恿κ枪I(yè)化、產(chǎn)業(yè)化。由于各類快捷通道的建設(shè)降低了中間地帶的交易成本,使相應(yīng)地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步凸顯,配套工業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的迅猛發(fā)展驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村工業(yè)和小城鎮(zhèn)興起(如圖2)。如江蘇蘇南地區(qū)從初期的“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”,到離土也離鄉(xiāng),工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民居住社區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中,各類功能型、特色型小城鎮(zhèn)的加速興盛,帶動(dòng)了農(nóng)村地區(qū)發(fā)展形態(tài)的嬗變,也使得大城市從孤立發(fā)展向城市群及區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展具備了微觀空間基礎(chǔ)。

3.城鄉(xiāng)并重的復(fù)合體發(fā)展模式

突破城市與鄉(xiāng)村的邊界乃至跨越縣域、省域行政界限,在更大區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段后的必然現(xiàn)象和客觀要求,城鄉(xiāng)一體化自然也要順應(yīng)這種趨勢(shì)。矣比尼澤·矣霍華德于1898年提出建設(shè)“田園城市”(Garden City)概念,主張發(fā)展兼?zhèn)涑桥c鄉(xiāng)優(yōu)點(diǎn)的復(fù)合體,用城鄉(xiāng)一體化的新社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)取代城鄉(xiāng)對(duì)立的舊社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)。劉易斯指出,城與鄉(xiāng)同等重要,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,自然環(huán)境(農(nóng)村)比人工環(huán)境(城市)更重要,應(yīng)當(dāng)在發(fā)展中促進(jìn)兩者的有機(jī)結(jié)合,既實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的平衡,又使全部居民共享現(xiàn)代生活。賴特、斯坦因認(rèn)為,通過分散中心城市權(quán)利構(gòu)建眾多“新的城鎮(zhèn)中心”,如在區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)并輔以空地系統(tǒng),能夠形成一個(gè)更大區(qū)域的統(tǒng)一體,這種發(fā)展模式不斷延伸和拓展,可以實(shí)現(xiàn)更大區(qū)域內(nèi)整體發(fā)展。霍爾、培恩認(rèn)為,傳統(tǒng)對(duì)立的城市網(wǎng)絡(luò)和城市等級(jí)體系兩大概念正走向融合,“網(wǎng)絡(luò)+等級(jí)”的空間結(jié)構(gòu)意味著特定區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)通過厘清層級(jí)定位和建立合理分工,可以在城市網(wǎng)絡(luò)中形成更加緊密的聯(lián)動(dòng)關(guān)系,進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

這種模式實(shí)質(zhì)上包含兩個(gè)方面:一是特定區(qū)域內(nèi)城市和鄉(xiāng)村發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展、互補(bǔ)融合;二是地域相鄰的多個(gè)中心城市高效聯(lián)動(dòng),輻射帶動(dòng)更大區(qū)域的城鄉(xiāng)區(qū)間,實(shí)現(xiàn)整體發(fā)展水平的協(xié)同提升(如圖3)。實(shí)現(xiàn)這一過程最主要的推動(dòng)力是制度創(chuàng)新,通過新制度的設(shè)計(jì),確立新的發(fā)展秩序和格局,特別是在跨越行政區(qū)劃的更大范圍內(nèi),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要在城鄉(xiāng)要素優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施互接互通、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、更大范圍共享公共服務(wù)等方面,構(gòu)建具有普適性的制度體系,以此推動(dòng)城與城、城與鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性,決定城鄉(xiāng)關(guān)系絕不僅限于以上三種模式。這三種模式在實(shí)踐發(fā)展中不是孤立存在的,任何區(qū)域的城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐都或多或少帶有三者的印跡。首先,社會(huì)大分工形成城市的先發(fā)優(yōu)勢(shì),做強(qiáng)做大中心城市,以城市化帶動(dòng)農(nóng)村具有普遍規(guī)律性。其次,城鄉(xiāng)共同繁榮根本出路在于解決“三農(nóng)”的自我發(fā)展能力,產(chǎn)業(yè)化是必由之路。正如很多學(xué)者指出的,發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)一體化主要表現(xiàn)為人口“逆城市化”,而發(fā)展中國家則表現(xiàn)為城市產(chǎn)業(yè)“溢出”,在此過程中,小城鎮(zhèn)作為城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播的“中繼站”,應(yīng)當(dāng)成為促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)重點(diǎn)和主要抓手。第三,從更大區(qū)域來看,城鄉(xiāng)一體化勢(shì)必依靠多個(gè)中心城市的聯(lián)動(dòng)拉開主框架、眾多小城鎮(zhèn)帶動(dòng)廣闊農(nóng)村為微觀支撐來實(shí)現(xiàn),而跨區(qū)域(特別是跨行政區(qū)域)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)活動(dòng),必須依靠制度創(chuàng)新,有的甚至是更高層次的強(qiáng)制型制度供給來確保更大范圍內(nèi)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)、高效、聯(lián)動(dòng)推進(jìn),日韓臺(tái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐過程也有力證明了三種模式的共生性。

二、日韓臺(tái)的發(fā)展實(shí)踐和路徑選擇

“二戰(zhàn)”以后,日本、韓國、臺(tái)灣采取內(nèi)向型積累的發(fā)展路徑,先后遇到農(nóng)村日趨蕭條、農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)收入差距拉大等突出問題。從上世紀(jì)六七十年代開始,日韓臺(tái)緊緊圍繞城市化、產(chǎn)業(yè)化、制度化三大動(dòng)力,通過抓好一系列傳導(dǎo)介質(zhì)建設(shè),不斷完善城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展的功能體系,形成了一條具有區(qū)域特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展路徑(如圖4)。經(jīng)過十多年的不懈努力,農(nóng)村落后面貌和城鄉(xiāng)分割發(fā)展格局得到根本扭轉(zhuǎn),這一成功實(shí)踐,構(gòu)成“東亞奇跡”的重要內(nèi)涵。

1.發(fā)揮中心城市輻射帶動(dòng)效應(yīng)

一是落實(shí)城鄉(xiāng)整體規(guī)劃建設(shè)。日本50年代中期就提出“新農(nóng)村建設(shè)構(gòu)想”,把農(nóng)村發(fā)展納入國家戰(zhàn)略計(jì)劃,1967年制定《經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》,出臺(tái)一系列縮小城鄉(xiāng)差距、謀求區(qū)域均衡發(fā)展、消除環(huán)境污染等政策措施,在制訂第一次全國綜合開發(fā)規(guī)劃時(shí),選擇若干中小城市推進(jìn)工業(yè)化和城市化,以此帶動(dòng)周邊農(nóng)村的發(fā)展,80年代中期進(jìn)行第四次全國綜合開發(fā)規(guī)劃時(shí),更加強(qiáng)調(diào)點(diǎn)(城鎮(zhèn))、線(網(wǎng)狀基礎(chǔ)設(shè)施)和面(農(nóng)村地區(qū))網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展,突出城市特別是中小城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用。

二是注重維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和系統(tǒng)性。除了以法律形式明確規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,還非常注重立法體系統(tǒng)一銜接。日本60、70年代先后出臺(tái)《城市規(guī)劃法》、《促進(jìn)農(nóng)業(yè)振興法》和《國土利用規(guī)劃法》。前者把城市空間分為城市化區(qū)域和城市化調(diào)整區(qū)域,根據(jù)區(qū)域的現(xiàn)狀和發(fā)展方向規(guī)劃土地使用;《促進(jìn)農(nóng)業(yè)振興法》實(shí)施嚴(yán)格的農(nóng)用地保護(hù)政策,規(guī)劃農(nóng)業(yè)振興區(qū)域,并實(shí)施綜合建設(shè)開發(fā),避免城市化無序擴(kuò)張和農(nóng)村建設(shè)中的土地浪費(fèi);而《國土利用規(guī)劃法》對(duì)全國土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā),力求實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)的協(xié)同效應(yīng)。

三是把統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局作為以城帶鄉(xiāng)的第一要?jiǎng)?wù)。日本1971年出臺(tái)《農(nóng)村地區(qū)引入工業(yè)促進(jìn)法》,將工業(yè)過度密集區(qū)確定為“促進(jìn)轉(zhuǎn)出地區(qū)”,將工業(yè)集聚程度較低的地區(qū)確定為“誘導(dǎo)地區(qū)”,通過政府補(bǔ)貼和政策性融資,推動(dòng)城市企業(yè)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移,使城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化,盡快改善農(nóng)村物質(zhì)條件(表1)。

表1 日本城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)變化情況

2.培育壯大特色小城鎮(zhèn)

把小城鎮(zhèn)作為戰(zhàn)略支點(diǎn),放在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的特殊位置,從戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實(shí)地建設(shè)等方面大力推進(jìn)。

一方面,以法律形式確立小城鎮(zhèn)建設(shè)的特色定位。韓國從1972年起實(shí)施“小城鎮(zhèn)培育事業(yè)”,對(duì)1458個(gè)小城鎮(zhèn)給予平均1.65億韓元的建設(shè)資助,并先后出臺(tái)《國土建設(shè)綜合規(guī)劃法》、《有關(guān)產(chǎn)業(yè)區(qū)位及開發(fā)法》、《有關(guān)趨于均衡開發(fā)及地方中小企業(yè)培育法》等一系列法律法規(guī),促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展為周邊農(nóng)村地區(qū)生活、文化和流通中心,成為傳導(dǎo)中心城市輻射帶動(dòng)力的戰(zhàn)略支點(diǎn)。

另一方面,注重發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)打造特色經(jīng)濟(jì)。日本推行造村運(yùn)動(dòng)以后,大力發(fā)展1.5次產(chǎn)業(yè),地方政府以發(fā)展農(nóng)林牧漁產(chǎn)品等產(chǎn)品加工業(yè)為重點(diǎn),不僅提高農(nóng)產(chǎn)品的附加價(jià)值,而且實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移,亦工亦農(nóng)的兼業(yè)農(nóng)民大量增加也有利于農(nóng)民收入大幅提升,始于1979年的大分縣“一村一品”運(yùn)動(dòng),影響波及東亞及至歐美國家,通過挖掘本地潛力和發(fā)展優(yōu)勢(shì),許多鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力大幅提升。

此外,在新農(nóng)村建設(shè)過程中強(qiáng)調(diào)特色規(guī)劃。韓國政府要求每個(gè)村基于實(shí)際情況和發(fā)展需要,根據(jù)市、郡下達(dá)的規(guī)劃手冊(cè)編制新村事業(yè)規(guī)劃,包括改善環(huán)境規(guī)劃、增加所得(收入)規(guī)劃、改造意識(shí)規(guī)劃三大類,并推薦了12種標(biāo)準(zhǔn)住宅圖紙使村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃具體化,道路橋梁建設(shè)由政府派技術(shù)人員指導(dǎo),以此保證村鎮(zhèn)風(fēng)貌相異、各具特色。為保證取得實(shí)實(shí)在在的成效,韓國的新村運(yùn)動(dòng)之初發(fā)放水泥、鋼材等實(shí)物,此后又根據(jù)政府財(cái)力,采取政府支持一半、農(nóng)民自籌一半的辦法,設(shè)立新農(nóng)村建設(shè)基金。1970-1980年間累計(jì)向“新村運(yùn)動(dòng)”直接投入2.8萬億韓元,相當(dāng)于財(cái)政支出1%。

3.促進(jìn)先進(jìn)要素注入“三農(nóng)”發(fā)展

城市、工業(yè)的強(qiáng)勢(shì)和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的弱勢(shì),既源于社會(huì)化大生產(chǎn)過程中分工協(xié)作效率的差異性,又與吸引現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要素程度不同緊密相關(guān)?；谶@些認(rèn)識(shí),日韓臺(tái)致力推動(dòng)組織、金融、制度等先進(jìn)發(fā)展要素融入農(nóng)村發(fā)展,以增強(qiáng)“三農(nóng)”自我發(fā)展水平,實(shí)現(xiàn)和鞏固城鄉(xiāng)一體化成果。

大力發(fā)展農(nóng)協(xié)等農(nóng)業(yè)專門合作組織是其一。政府主導(dǎo)的農(nóng)會(huì)一直是臺(tái)灣促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的重要組織形式,臺(tái)灣農(nóng)會(huì)組織完善、功能齊全,市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)基本都有農(nóng)會(huì)組織,1974年頒布《農(nóng)會(huì)法》使農(nóng)會(huì)由官辦黨辦變?yōu)檗r(nóng)辦民有,成為“農(nóng)有、農(nóng)治和農(nóng)享”的公益社團(tuán)法人。上世紀(jì)90年代,臺(tái)灣以農(nóng)會(huì)為主體形成“策略聯(lián)盟”,統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、貿(mào)易及價(jià)格干預(yù),以保護(hù)農(nóng)民的利益。上半世70年代,韓國基層農(nóng)協(xié)數(shù)為1500多個(gè),與邑(相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn))為單位的行政區(qū)域數(shù)大致相當(dāng)。

推動(dòng)金融服務(wù)向農(nóng)村擴(kuò)散是其二。韓國向農(nóng)民普遍發(fā)放長(zhǎng)達(dá)30年的長(zhǎng)期低息貸款,爭(zhēng)取國際組織貸款,從“住宅彩券”中拿出一部分支持農(nóng)村建設(shè)。臺(tái)灣的農(nóng)會(huì)具有較強(qiáng)的金融服務(wù)功能,農(nóng)民利用土地作抵押就可以取得貸款,一個(gè)鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)的信貸部每年的貸款額可過數(shù)十億甚至上百億臺(tái)幣,官辦銀行積極也支持民營企業(yè)發(fā)展,對(duì)民營企業(yè)的貸款額長(zhǎng)期超過官辦企業(yè)。

實(shí)行傾斜性財(cái)稅政策安排是其三。日本在農(nóng)村實(shí)行比城市更優(yōu)惠的所得稅制和土地稅制,中央對(duì)農(nóng)村的稅收返還從1955年的12%上升到1970的22%,2000年增至25%。臺(tái)灣長(zhǎng)期奉行低農(nóng)稅,并對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易實(shí)行免稅免費(fèi)等優(yōu)惠政策。

4.為農(nóng)民流動(dòng)提供制度性保障

隨著工業(yè)化、城市化不斷演進(jìn),農(nóng)村在勞動(dòng)力、土地、生態(tài)環(huán)境等方面的比較優(yōu)勢(shì)日益突出。致力于將這些優(yōu)勢(shì)顯性化,日韓臺(tái)不斷創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展制度,特別是增強(qiáng)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)能力,使“三農(nóng)”發(fā)展與城市化進(jìn)程互為支撐、共同推進(jìn)。

一是以戶籍制度改革破除身份束縛,使農(nóng)民“可”流動(dòng)。臺(tái)灣積極促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力平等轉(zhuǎn)移,在60年代農(nóng)民快速進(jìn)入城市過程中,大量農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣と撕托I(yè)主,工農(nóng)階層的身份日益模糊,到80年代初,大量農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市,只有不到20%的人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),而且其中的90%時(shí)常游離于城鄉(xiāng)之間從事兼業(yè)工作。

二是以健全教育培訓(xùn)體系提高文化素質(zhì),使農(nóng)民“會(huì)”流動(dòng)。韓國從20世紀(jì)60年代著手培育新型農(nóng)民,逐步形成三個(gè)層次:即4H教育(智力、心理、體格和操作能力)、農(nóng)漁民后繼者教育和專業(yè)農(nóng)民教育,提高農(nóng)民文化水平和農(nóng)民有技術(shù)技能,并設(shè)立中央新村運(yùn)動(dòng)研修院,對(duì)由村民選舉產(chǎn)生的新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)者進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)。在農(nóng)漁民后繼者計(jì)劃中,選派農(nóng)村青年到農(nóng)業(yè)院校學(xué)習(xí),規(guī)定畢業(yè)后6年不許離開農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,并提供土地、資金等方面的扶持,培養(yǎng)新農(nóng)村發(fā)展的生力軍和帶頭人。

三是以土地制度創(chuàng)新增加農(nóng)戶積累,使農(nóng)民“能”流動(dòng)。臺(tái)灣1951年頒布《臺(tái)灣放領(lǐng)公有耕地扶植自耕農(nóng)實(shí)施辦法》,通過限制地主擁有土地?cái)?shù)量,全面擴(kuò)大“公地放領(lǐng)”的范圍和規(guī)模,只要農(nóng)民分十年向政府償清地價(jià),就成為土地的所有者、擁有土地處置權(quán),可用于抵押貸款,也能從土地征購、房屋拆遷中得到補(bǔ)償,既提高了收入,又增強(qiáng)了轉(zhuǎn)出非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的自由度。

四是以基本保障制度構(gòu)建解除農(nóng)民后顧之憂,使農(nóng)民“敢”流動(dòng)。日本在二戰(zhàn)后頒布《生活保護(hù)法》,逐步建立起覆蓋全體國民的最低生活保障體系。1959年頒布《國民健康保險(xiǎn)法》和《國民年金法》要求,1961年將城鄉(xiāng)全部無穩(wěn)定職業(yè)和低收入人群強(qiáng)制納入醫(yī)療保險(xiǎn),從而形成城鄉(xiāng)一體化的國民醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

三、江蘇的實(shí)踐探索與創(chuàng)新取向

現(xiàn)代發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為,后發(fā)現(xiàn)代化國家和地區(qū)由于初始物質(zhì)資本不足,靠自下而上的自我積累方式推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展不僅周期長(zhǎng)、成本高,而且極可能陷入“貧困的惡性循環(huán)”困境。日韓臺(tái)的實(shí)踐表明,現(xiàn)代政府作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的組織者和主要推動(dòng)者,可以實(shí)施不平衡發(fā)展戰(zhàn)略,通過精心選擇和優(yōu)先發(fā)展關(guān)聯(lián)效應(yīng)強(qiáng)、輻射帶動(dòng)大的載體和環(huán)節(jié),運(yùn)用超市場(chǎng)力量和權(quán)威引導(dǎo)彰顯后發(fā)優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超,形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新路徑。

1.江蘇推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的初步探索及面臨的形勢(shì)

江蘇身處東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū),較早探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,取得一系列創(chuàng)新性成果。在戰(zhàn)略思路上,形成“工業(yè)化致富農(nóng)民、城市化帶動(dòng)農(nóng)村、產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)”的“三化”帶“三農(nóng)”;在體制機(jī)制上,構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)社保“五個(gè)一體化”;在發(fā)展形態(tài)上,促進(jìn)“工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中”的“三集中”;在農(nóng)村改革上,“四位一體”、整體推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、高效農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè);在工作部署上,全面實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程、農(nóng)村實(shí)事工程和各項(xiàng)惠民工程,極大地改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。目前,全省農(nóng)村64.7%的勞動(dòng)力已轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè),工資性收入成為農(nóng)民增收的首要途徑,所有行政村基本實(shí)現(xiàn)“七通”:通電、通公路、通公交、通自來水、通電話、通有線電視、通寬帶網(wǎng),城鄉(xiāng)居民收入之比為2.5∶1,小于全國3.3∶1的水平,城鄉(xiāng)融合發(fā)展態(tài)勢(shì)日益顯現(xiàn)。

江蘇總體上處于工業(yè)化中后期、城市化加速期、國際化提升期,2009年全省人均 GDP超過6000美元,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的緊迫任務(wù),新階段新形勢(shì)對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提出更高要求,同時(shí),也是江蘇率先建成更高水平小康社會(huì)、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須跨越的卡夫丁峽谷。當(dāng)前,江蘇正以蘇州市綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)為先導(dǎo),推動(dòng)深層次改革、突破城鄉(xiāng)一體化發(fā)展瓶頸,積極探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展常規(guī)化、制度化。

2.當(dāng)前亟需處理的重要關(guān)系

從理論分析和發(fā)達(dá)區(qū)域的實(shí)踐來看,江蘇要推動(dòng)更高水平城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,必須處理好以下四對(duì)關(guān)系:

一是區(qū)域發(fā)展差距與動(dòng)力體系差異的關(guān)系。城鄉(xiāng)差別既表現(xiàn)為特定區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展不同步,更表現(xiàn)為區(qū)域之間總體發(fā)展水平的落差,即城與城、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的差異。由于歷史淵源和資源稟賦等原因,江蘇三大區(qū)域呈現(xiàn)出南高北低的梯度化發(fā)展特征。率先發(fā)展的蘇南已實(shí)現(xiàn)省定全面小康指標(biāo),城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展已成為蘇南廣大區(qū)域的一大特色,昆山、江陰、張家港等地協(xié)調(diào)發(fā)展水平全國領(lǐng)先。蘇中蘇北正加快推進(jìn)工業(yè)化、城市化,總體發(fā)展水平的落差決定了各地城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主動(dòng)力和階段性目標(biāo)是不同的,既要借鑒先行地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn),又要立足自身實(shí)際創(chuàng)新發(fā)展路徑。

二是單一行政區(qū)與跨區(qū)域發(fā)展的關(guān)系。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一項(xiàng)歷時(shí)長(zhǎng)久的戰(zhàn)略工程,就特定區(qū)域而言,不僅要關(guān)注城市與農(nóng)村,而且要著眼區(qū)域之間;不僅需要發(fā)揮農(nóng)民的首創(chuàng)精神,而且要?jiǎng)訂T政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等各方面的社會(huì)力量;不僅要切實(shí)改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件,而且要改變農(nóng)民的精神面貌,使城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展成為一項(xiàng)基本國策。另一方面,城市是區(qū)域發(fā)展的中心,區(qū)域是城市發(fā)展的基礎(chǔ),更高層次的城鄉(xiāng)一體化必定以更大區(qū)域范圍為度量標(biāo)準(zhǔn),要求工業(yè)化、城市化的共同發(fā)展,以及發(fā)展要素、技術(shù)設(shè)計(jì)和區(qū)域關(guān)系等方面同步推進(jìn)。然而,行政區(qū)劃的相對(duì)剛性和城市聯(lián)動(dòng)所需要的適度彈性時(shí)常出現(xiàn)排斥,因此需要通過制度創(chuàng)新來有效克服單一行政單位形成的成功制度,在向其他區(qū)推廣過程中出現(xiàn)的排他性和邊際效用遞減效應(yīng)。事實(shí)上,實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制一體化已成為城鄉(xiāng)共同發(fā)展的新方針和新要求。

三是城市強(qiáng)勢(shì)與農(nóng)村后發(fā)優(yōu)勢(shì)的關(guān)系。千方百計(jì)促進(jìn)城市公共服務(wù)、高端要素和優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村擴(kuò)散和流動(dòng),讓更多的人享受城市文明,是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的初衷和要義。但江蘇人多地少、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重,制造業(yè)約占全國1/8、全球1.5%,在城市化率達(dá)到55%左右的水平后,加速推行城市化面臨日益突出的資源環(huán)境硬約束,客觀上要求走出“以城濟(jì)農(nóng)”、單向輻射的狹窄思維,充分重視和正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的功能和地位,使農(nóng)村既保持自然風(fēng)貌的“形”,具備城市沒有的個(gè)性化、自然歸屬感,又蘊(yùn)涵現(xiàn)代化生產(chǎn)生活功能的“神”,形成“既非城市,又非傳統(tǒng)鄉(xiāng)村”的特色,使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程成為中心城市輻射帶動(dòng)與激活農(nóng)村后發(fā)優(yōu)勢(shì)并行不悖、相得益彰的過程。

四是發(fā)展統(tǒng)籌與利益統(tǒng)籌的關(guān)系。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程,是發(fā)展資源另行配置、發(fā)展成果再次分配、發(fā)展格局重新洗牌的過程,始終伴隨著利益關(guān)系的重大調(diào)整,可以說,實(shí)現(xiàn)利益統(tǒng)籌是終點(diǎn)、是過程,也是出發(fā)點(diǎn)。在這一過程中,尤其要重視實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好農(nóng)民的根本利益,包括公共服務(wù)、收入分配、權(quán)益保障、生產(chǎn)生活資料處置等方面,特別是作為生產(chǎn)資料的土地,既關(guān)系到農(nóng)民轉(zhuǎn)換身份的自由度,又關(guān)系到農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的原始積累,處理好農(nóng)村土地這個(gè)關(guān)鍵,事關(guān)農(nóng)村發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn),事關(guān)城鄉(xiāng)一體化終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

3.創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化發(fā)展路徑

當(dāng)前,加快構(gòu)建新型城鄉(xiāng)發(fā)展格局、有效促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,除了持之以恒推動(dòng)“五個(gè)一體化”,還需要培育新的動(dòng)力、優(yōu)化發(fā)展格局、夯實(shí)微觀基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)發(fā)展路徑的創(chuàng)新。具體而言,就是要抓住重大戰(zhàn)略機(jī)遇,增加“五大供給”:

一是增加大城市供給。江蘇沿海地區(qū)開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略,成為蘇中蘇北加快城市化進(jìn)程、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大契機(jī)。沿海三市要借鑒國際濱海區(qū)域開發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn),以基礎(chǔ)設(shè)施大推進(jìn)為突破口,依托大港口,發(fā)展大產(chǎn)業(yè),加速培育大城市,形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極和帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的中心源。同時(shí),日本的發(fā)展顯示,由于具備大城市和都市圈這兩大因素,三大都市圈之間的運(yùn)輸量不到全部的2%,而98%都在都市圈內(nèi)部的“1小時(shí)”半徑內(nèi)完成,不僅大大提高土地集約化程度,而且降低流通成本、提高經(jīng)濟(jì)效率。作為具有明顯后發(fā)優(yōu)勢(shì)的地區(qū),南通、鹽城、連云港完全可以借鑒這一模式,通過產(chǎn)業(yè)、功能合理分工,加快建設(shè)交易成本低、具有強(qiáng)大內(nèi)循環(huán)功能的沿海城市群,實(shí)現(xiàn)跨越一個(gè)階段的超前發(fā)展。當(dāng)前,沿海開發(fā)的重點(diǎn)——連云港市,通過整合空間、資源、產(chǎn)業(yè),堅(jiān)持高點(diǎn)定位、長(zhǎng)遠(yuǎn)定位、國際定位,構(gòu)建“一心三極”的大都市發(fā)展格局,中心城市的集聚輻射能力正日益增強(qiáng),農(nóng)村的發(fā)展功能也隨之逐步完善,具有積極的示范效應(yīng)。

二是增加新制度供給。黨的十七屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,首次明確了“城鄉(xiāng)一體化”的戰(zhàn)略目標(biāo):到2020年,基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制,并對(duì)此進(jìn)行了具體的部署。有專家指出,未來5-10年,我國的城市化率會(huì)提高15個(gè)百分點(diǎn)左右,前提是改變城鄉(xiāng)二元制度安排。當(dāng)前,滬寧杭大都市圏聯(lián)動(dòng)效應(yīng)日益凸顯,突破省域界限的城鄉(xiāng)要素流動(dòng)日益頻繁,互動(dòng)發(fā)展態(tài)勢(shì)更趨明顯。在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展已納入國家戰(zhàn)略的大背景下,完全可能在制度建設(shè)層面實(shí)現(xiàn)“破題”:一方面,對(duì)一些實(shí)力雄厚的中等城市,要順應(yīng)城市化和大都市區(qū)發(fā)展要求,大膽突破原有行政管理體制和行政區(qū)劃安排,推動(dòng)其加速向大城市發(fā)展。另一方面,以蘇州試點(diǎn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革為代表,走在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展前列的蘇南,要加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)社保、管理體制等領(lǐng)域制度建設(shè),使前期的成功做法和經(jīng)驗(yàn)在區(qū)域內(nèi)程序化、常規(guī)化、固定化,為推動(dòng)更廣區(qū)域的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展發(fā)揮先導(dǎo)示范作用。同時(shí),探索建立具有普適性的跨行政區(qū)域制度體系,進(jìn)一步鞏固和提升三大中心城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展態(tài)勢(shì),使長(zhǎng)三角數(shù)萬平方公里的城鄉(xiāng)形成高度聯(lián)動(dòng)、協(xié)同發(fā)展的格局。

三是增加特色產(chǎn)業(yè)群供給。轉(zhuǎn)型升級(jí)正成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活的主題,其重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),核心是提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)附加值,對(duì)于縣域以下的經(jīng)濟(jì)體而言,關(guān)鍵是做好特色經(jīng)濟(jì)這篇文章。要以各級(jí)各類開發(fā)園區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)為依托,大力建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)基地、培育特色產(chǎn)業(yè)群,形成像日本大分縣那樣有影響力和知名度的縣域經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì),帶動(dòng)興起一批富有活力和可持續(xù)發(fā)展能力的中小城市和小城鎮(zhèn),更好地發(fā)揮承接大城市輻射和服務(wù)農(nóng)村地區(qū)的功能。同時(shí),要用創(chuàng)新的思路落實(shí)“三集中”原則,更加合理地規(guī)劃和布局城鄉(xiāng)生產(chǎn)力,推動(dòng)集約發(fā)展、優(yōu)勢(shì)發(fā)展,形成具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)。靖江市在新一輪產(chǎn)業(yè)布局中,取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園,鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商工業(yè)項(xiàng)目一律進(jìn)入市級(jí)以上園區(qū),園區(qū)與各鎮(zhèn)以區(qū)中園、區(qū)中村、區(qū)中企、聯(lián)動(dòng)招商等模式共同開發(fā)、招引項(xiàng)目,入園項(xiàng)目實(shí)行市、鎮(zhèn)收益分成,從而構(gòu)建起更具活力的城鄉(xiāng)一體化新型組織結(jié)構(gòu),其經(jīng)驗(yàn)值得推廣。

四是增加“三農(nóng)”先進(jìn)要素供給。黨的十七屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村改革做出新的全面部署,要探索有效扭轉(zhuǎn)農(nóng)村資源外流、促進(jìn)市場(chǎng)資源從城市向農(nóng)村流動(dòng)的渠道和機(jī)制,不斷增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力和后勁。借鑒日韓臺(tái)的成功經(jīng)驗(yàn),大力推動(dòng)各種農(nóng)民專業(yè)合作組織、小額擔(dān)保組織建設(shè),變“小農(nóng)”為“大農(nóng)”、“強(qiáng)農(nóng)”,提高“三農(nóng)”的自我服務(wù)水平和內(nèi)生發(fā)展能力。借鑒臺(tái)灣農(nóng)會(huì)組織的金融服務(wù),完善農(nóng)村金融體系、創(chuàng)新信貸工具、開發(fā)適宜中小企業(yè)和農(nóng)戶需求的金融產(chǎn)品,克服金融發(fā)展的門檻效應(yīng)、非均衡效應(yīng),放大降低貧困效應(yīng),發(fā)揮農(nóng)民增收的助推效應(yīng)。加快農(nóng)業(yè)與先進(jìn)科技結(jié)合步伐,用現(xiàn)代裝備武裝農(nóng)業(yè),用現(xiàn)代科技提升農(nóng)業(yè),用現(xiàn)代經(jīng)營方式變革農(nóng)業(yè),用現(xiàn)代知識(shí)培訓(xùn)農(nóng)民,加快實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新人才機(jī)制,目前江蘇大學(xué)生村官數(shù)量超過5000名,隨著“一村一社區(qū)一名大學(xué)生工程”的實(shí)施,越來越多的高校畢業(yè)生加入服務(wù)“三農(nóng)”行列,大學(xué)生文化素質(zhì)高、適應(yīng)能力強(qiáng),不僅滿足了當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展對(duì)人才的緊迫需求,而且為農(nóng)村發(fā)展各類新型合作組織提供智力支持。隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展水平的不斷提升,對(duì)管理、教育、金融、技術(shù)等要素需求必將增加,需要更多的高素質(zhì)人才服務(wù)“三農(nóng)”,要探索建立人才流動(dòng)、保障、使用等方面的長(zhǎng)效機(jī)制。

五是增加農(nóng)村土地政策供給。2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出,今后一段時(shí)期,要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與推進(jìn)城鎮(zhèn)化結(jié)合起來,使城鎮(zhèn)化在拓展中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新空間中扮演更加重要的角色。城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)、城市空間的拓展、人口的轉(zhuǎn)移、戶籍限制的放寬等都直接或間接與農(nóng)村土地改革這一命題關(guān)聯(lián),必須把解決好農(nóng)民對(duì)土地的收益權(quán)和處置權(quán)作為重中之重,在改革農(nóng)村土地征用制度,使政府強(qiáng)制性征用土地轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)公平交易行為的同時(shí),重點(diǎn)突出“三個(gè)掛鉤”:第一,土地權(quán)益與農(nóng)民保障掛鉤。在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上,允許土地在一定區(qū)域內(nèi)流動(dòng),通過農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押,實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn),把農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期使用權(quán)轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期穩(wěn)定收益和基本保障。第二,用地占補(bǔ)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程掛鉤。使農(nóng)民宅基地與進(jìn)入城鎮(zhèn)建房用地指標(biāo)掛鉤,通過設(shè)立農(nóng)民對(duì)宅基地的處置權(quán),以“一增一減”保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的用地平衡,避免農(nóng)村人口大批遷離后原有宅基地依舊保留,從而出現(xiàn)城鎮(zhèn)空間拓展和農(nóng)村住房占地同步上升導(dǎo)致的土地浪費(fèi)。第三,土地流轉(zhuǎn)與提高利用效益掛鉤。既要通過土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)高效農(nóng)業(yè)規(guī)模化,擴(kuò)大土地規(guī)模經(jīng)營水平,提高土地生產(chǎn)效率,又要著眼于“宜工則工,宜農(nóng)則農(nóng)”,在流轉(zhuǎn)中讓處于城郊或交通便利位置的土地用于工業(yè)或商業(yè)類經(jīng)濟(jì)開發(fā),充分挖掘土地級(jí)差效應(yīng)。

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責(zé)任編輯:浩 宇

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張道政(1965-),男,重慶人,南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生,主要研究方向?yàn)榘l(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué);周小彤(1979-),男,江蘇泰州人,任職于招商銀行南京分行。