張 瑜 趙春燕

（菏澤市洙趙新河流域工程管理處 274000）

1 菏澤市防洪體系現(xiàn)狀

菏澤市位于山東省西南部，境內(nèi)除黃河灘區(qū)的379km2屬黃河流域外，其余均屬淮河流域南四湖水系，河道徑流注入南四湖。內(nèi)河主要有：東魚河、洙趙新河、萬福河、勝利河、鄆巨河、鄄鄆河洙水河、太行堤河等，流域面積大于30km2的內(nèi)河和河溝共199條，長3157km，平均河網(wǎng)密度0.26km/km2。其中，大于300km2的河流18條，長949km；300～100km2的河溝151條，長1376km。境內(nèi)河流豐枯變化較大，屬季節(jié)性河流。

黃河流經(jīng)菏澤市西北邊境，自東明縣王夾堤村進(jìn)入菏澤市，經(jīng)東牡丹區(qū)、鄄城、鄆城四縣區(qū)，至高堂村進(jìn)入梁山縣境內(nèi)，菏澤市黃河堤長度157km。

菏澤市引黃河有兩條重要防洪河道：一是南部的東魚河，源于東明縣劉樓村，注入昭陽湖，全長174.6km，總流域面積5923km2，其中在菏澤市的長度123.2km，流域面積5206km2，干流上建有7座大中型節(jié)制閘。二是北部的洙趙新河，它是由南四湖以西地區(qū)洙水河、趙王河截源而形成的。從東明縣穆莊至入湖口，全長140.7km，流域面積4030km2，在干流上建有6座大中型節(jié)制閘。

2 目前菏澤市防洪體系存在的問題

新中國成立以來，菏澤市政府及水管部門高度重視防洪體系建設(shè)，大力實施江河治理工程。在市管的東魚河、東魚河北支、萬福河、洙趙新河、鄆巨河、鄄鄆河、洙水河等七條大中型防洪河道上，清淤疏浚河道，修筑堤防，已初步建立了防洪工程體系，開展了水文氣象測報預(yù)報、防汛通信及計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、防洪法規(guī)等非工程措施建設(shè)，并為歷次戰(zhàn)勝大洪水、保障人民生命財產(chǎn)安全、為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。

但是，菏澤市現(xiàn)有防洪體系不能很好地適應(yīng)新形式的需要。除工程體系上存在的問題外，從整體上講，還存在著“一手硬、一手軟”的問題，即工程體系相當(dāng)較“硬”，非工程體系則十分“軟”，整個防洪體系并不完善。目前菏澤市防洪體系基本上仍是以工程體系為主，側(cè)重河道治理與堤防的修筑，而以對全社會防災(zāi)管理為特征的非工程措施建設(shè)則相對薄弱，還沒有形成體系。

3 建立現(xiàn)代防洪非工程體系的必要性

工程防洪體系的減災(zāi)作用無疑是最為明顯和有效的，是一項必不可少的基礎(chǔ)性措施，將繼續(xù)發(fā)揮著不可替代的重要作用。然而工程的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)總是有限的，而超標(biāo)準(zhǔn)洪澇的發(fā)生是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，人類還不能制止它的發(fā)生，所以從某種意義上講，災(zāi)害是不可避免的。同時，也并不是防洪工程的標(biāo)準(zhǔn)越高就越好，高標(biāo)準(zhǔn)工程一旦失事，所造成的災(zāi)害程度往往大大超過沒有工程或者標(biāo)準(zhǔn)較低的工程的情況。所以，我們在進(jìn)行江河治理的過程中，不僅要確定適當(dāng)?shù)姆罏?zāi)標(biāo)準(zhǔn)，而且還應(yīng)該探索和實施人類適應(yīng)自然規(guī)律的減災(zāi)措施。

防洪的根本目的就是要減免洪澇災(zāi)害對經(jīng)濟(jì)社會造成的損失，保障社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。工程措施和傳統(tǒng)的抗洪搶險可以起到減免災(zāi)害的作用，而通過對全社會的防災(zāi)管理，諸如控制洪水危險地區(qū)的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)布災(zāi)害警報、施行救災(zāi)社會保障、推行公民防災(zāi)教育等非工程措施也可以起到有效的減免災(zāi)害的作用。社會的防災(zāi)管理有其獨到的優(yōu)點，那就是它不需要以損失自然生態(tài)環(huán)境為代價，而是通過政策法規(guī)來規(guī)范社會的行為，引導(dǎo)社會和經(jīng)濟(jì)活動向著環(huán)境安全的地方轉(zhuǎn)移，使得人與自然能夠和諧相處，從而促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的，而這正是我國現(xiàn)狀防洪體系所欠缺和不足的，急需加快建設(shè)步伐。

工程防洪體系和非工程防洪體系是防洪體系的兩個方面，兩者功能各不相同，相互不能替代，只有將它們有機(jī)地結(jié)合起來，取長補(bǔ)短，相得益彰，才能形成一個完整的防洪體系，才能真正有效地實現(xiàn)“人與自然和諧共處，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”的目的。因此，菏澤市盡快建立適應(yīng)新時代要求的現(xiàn)代防洪體系是十分必要和迫切的。

4 菏澤市防洪非工程體系的基本設(shè)想

為了適應(yīng)現(xiàn)代水利的要求，加快防洪非工程體系建設(shè)，促進(jìn)水利現(xiàn)代化，在繼續(xù)進(jìn)行防洪工程體系建設(shè)的同時，應(yīng)加快防洪非工程體系建設(shè)。非工程防洪體系的功能與工程防洪體系不同，非工程防洪體系是通過對社會的防災(zāi)管理，來實現(xiàn)減免災(zāi)害的。根據(jù)這一特點，菏澤市需要在大力實施防洪體系建設(shè)的同時，積極加強(qiáng)防洪非工程體系建設(shè)，使兩者結(jié)合起來統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)，努力構(gòu)筑現(xiàn)代化防洪體系，形成社會化防洪體制。

4.1 健全防汛指揮體系

a.健全組織機(jī)構(gòu)，認(rèn)真落實各項防汛責(zé)任制。目前，菏澤市已制定以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的各項防汛責(zé)任制，明確了目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任，應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步做好落實工作。一是充實調(diào)整市、縣、鄉(xiāng)防汛機(jī)構(gòu)。二是落實工程責(zé)任制各技術(shù)落后崗位責(zé)任制。三是落實清障責(zé)任，按照誰設(shè)障誰清除的原則，加大組織管理力度，于主汛期前完成清障任務(wù)。四是對在建工程落實度汛跨汛施工方案，責(zé)任到人，確保安全度汛。

b.制定和完善防洪預(yù)案。制定和完善防御洪水方案、水利工程調(diào)度方案和調(diào)度規(guī)程，完善洙趙新河、東魚河等市區(qū)內(nèi)主要防洪河道基本資料的調(diào)查、整理工作，各縣區(qū)防汛指揮部針對本轄區(qū)內(nèi)防洪工程現(xiàn)狀，修訂與完善轄區(qū)內(nèi)主要防洪河道的防洪預(yù)案。

4.2 大力推行洪水保險制度

洪水保險被發(fā)達(dá)國家視為與防洪工程建設(shè)同等重要的防洪減災(zāi)措施。隨著傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利的轉(zhuǎn)變，要大力推行洪水保險制度，把它作為一項系統(tǒng)工程，建立一套完善的法規(guī)體系和工作體系，與行蓄洪區(qū)建設(shè)等結(jié)合起來，統(tǒng)一規(guī)劃，整體推進(jìn)。

4.3 重視河道淤積問題

為解決河道和河口淤積問題，應(yīng)通過實踐、認(rèn)識，再實踐、再認(rèn)識，不斷總結(jié)經(jīng)驗，開展科學(xué)研究，尋求防沙、治沙、減淤的理論和措施。

4.4 加強(qiáng)公民防災(zāi)教育

加強(qiáng)公民防災(zāi)教育，提高公民對自然規(guī)律的認(rèn)識。只有全體公民自覺地積極地參與防災(zāi)減災(zāi)，防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)才能步入良性循環(huán)的機(jī)制，社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能得到可靠的環(huán)境安全保障。

公民教育的形式是多層面的。對中小學(xué)生，自然知識和防災(zāi)減災(zāi)知識應(yīng)該進(jìn)入教科書中，予以普及；對全社會，可以通過廣播電影電視、報刊雜志書籍、公益廣告宣傳、網(wǎng)絡(luò)信息等媒體，宣傳防災(zāi)知識；對不同地區(qū)，還可以重點宣傳本地區(qū)的災(zāi)害特點和防范措施。

4.5 建立健全救災(zāi)保障體系

救災(zāi)保障體系的作用是幫助和促進(jìn)受災(zāi)的群眾和企業(yè)及時有效地恢復(fù)生活和生產(chǎn)，減輕災(zāi)害對家庭和社會造成的影響，是一項必不可少的措施，應(yīng)屬于社會保障體系的范疇。救災(zāi)保障體系主要可以包括：政府救濟(jì)和補(bǔ)償、災(zāi)害保險、社會捐助等方面。

a.政府救濟(jì)和補(bǔ)償是各級政府的重要職責(zé)。政府救濟(jì)的重點主要是對災(zāi)民的吃、穿、住、醫(yī)實施應(yīng)急救濟(jì)，而對于個人和企業(yè)的財產(chǎn)損失可以通過保險賠償。對于蓄滯洪區(qū)的運用，國務(wù)院已于2000年5月頒布了《蓄滯洪區(qū)運用補(bǔ)償暫行辦法》，有關(guān)政府將依照該《辦法》對由于分蓄洪水而受到損失的蓄滯洪區(qū)群眾實施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

b.災(zāi)害保險是一種災(zāi)害風(fēng)險分擔(dān)的經(jīng)濟(jì)行為。通過實施范圍廣泛的災(zāi)害保險，可以對局部受災(zāi)地區(qū)的企業(yè)和家庭財產(chǎn)損失實施部分經(jīng)濟(jì)賠償，促進(jìn)他們恢復(fù)生產(chǎn)、生活，達(dá)到對當(dāng)事人減輕直接、間接損失和穩(wěn)定社會的目的。由于災(zāi)害的發(fā)生往往是局部性的，因此災(zāi)害保險的實施范圍越大、參加人越多，效果就越好。我國疆域遼闊，洪水災(zāi)害具有時空分布不均的特點，實施災(zāi)害保險有十分有利的條件。

5 結(jié)語

當(dāng)前在大力實施工程體系建設(shè)的同時，應(yīng)該盡快加強(qiáng)非工程體系的建設(shè)，使兩者有機(jī)地結(jié)合起來，才能形成完整的防洪體系。非工程體系不是水利部門一家的事，而是一項跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的工作，各級政府應(yīng)該盡快把它擺上議事日程，統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合協(xié)調(diào)，分工實施。