胡 苑

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,上海 200433)

我國資源的日漸短缺與廢物污染問題的凸顯,促進(jìn)了一系列相關(guān)立法程序的啟動(dòng),其中《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)法》和《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》等法律文件業(yè)已出臺。生產(chǎn)者延伸責(zé)任(EPR)作為各部法律法規(guī)中共同的一個(gè)關(guān)鍵性的制度,被給予了廣泛的關(guān)注。然而,對這一制度基本范疇的理解尚存在很多模糊之處,已有的法律文件也只規(guī)定了一個(gè)雛形,而留之以“國務(wù)院有關(guān)部門進(jìn)一步規(guī)定”。立法中該制度滯留在“搭架子”的狀態(tài),固然有該舶來制度從引入到迅速立法而導(dǎo)致先天不足的原因,另一方面也彰顯了該制度自身之易混淆和誤讀的特點(diǎn)。正因?yàn)槿绱?為了進(jìn)一步研究及立法的需要,有厘清該制度基本內(nèi)容之必要。

一、生產(chǎn)者延伸責(zé)任內(nèi)涵

(一)生產(chǎn)者延伸責(zé)任解讀

“生產(chǎn)者延伸責(zé)任”一詞作為環(huán)境保護(hù)的預(yù)防性政策,最早于1990 年由瑞典隆德(Lund)大學(xué)的學(xué)者托馬斯?林赫斯特(Thomas Lindhqvist)在向瑞典環(huán)境與自然資源部提交的一份報(bào)告中界定和使用。①經(jīng)過長期的探討研究,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)于2001 年發(fā)布了報(bào)告《生產(chǎn)者延伸責(zé)任：政府指導(dǎo)守則》。在該報(bào)告中,OECD 將生產(chǎn)者延伸責(zé)任定義為：“生產(chǎn)者延伸責(zé)任是一種環(huán)境政策,該政策要求生產(chǎn)者對其產(chǎn)品行為上和(或)經(jīng)濟(jì)上的責(zé)任延伸到了產(chǎn)品生命周期的消費(fèi)后階段。②這是關(guān)于生產(chǎn)者延伸責(zé)任的一個(gè)比較有影響力的定義。

國內(nèi)學(xué)者也對生產(chǎn)者延伸責(zé)任進(jìn)行了解讀,并就該概念的具體含義產(chǎn)生了爭議。一種認(rèn)為生產(chǎn)者延伸責(zé)任就是生產(chǎn)者對其所生產(chǎn)的產(chǎn)品在被廢棄后的回收利用及處置的責(zé)任,另一種則認(rèn)為,將生產(chǎn)者的延伸責(zé)任局限于廢棄物回收處置階段,是一種限縮性的解釋,它不符合生產(chǎn)者延伸責(zé)任的真正內(nèi)涵,也不符合我國的立法實(shí)踐,而應(yīng)將其做擴(kuò)張化解釋,即生產(chǎn)者延伸責(zé)任是要求生產(chǎn)者對其產(chǎn)品在整個(gè)生命周期過程中的環(huán)境影響承擔(dān)責(zé)任。③

生產(chǎn)者延伸責(zé)任,是一項(xiàng)體現(xiàn)預(yù)防原則的環(huán)境保護(hù)法律政策,它實(shí)際上是通過要求生產(chǎn)者承擔(dān)延伸責(zé)任,來減少產(chǎn)品在整個(gè)生命周期中的環(huán)境影響。生產(chǎn)者的責(zé)任顯然是面向于產(chǎn)品的整個(gè)生命周期,而不僅僅是廢棄物回收處置階段。但從其實(shí)現(xiàn)手段上看,又主要是通過生產(chǎn)者對其產(chǎn)品在消費(fèi)后階段承擔(dān)回收、利用和處置責(zé)任來實(shí)現(xiàn)的。要求生產(chǎn)者對其產(chǎn)品在成為廢棄物時(shí)承擔(dān)責(zé)任,可以反向促使生產(chǎn)者改進(jìn)其產(chǎn)品的設(shè)計(jì),也就是通過產(chǎn)品生命周期下游的責(zé)任負(fù)擔(dān)可以促進(jìn)生命周期上游責(zé)任的履行,從而實(shí)現(xiàn)減少產(chǎn)品全生命周期的環(huán)境影響的目的。國內(nèi)對生產(chǎn)者延伸責(zé)任的限縮性解釋,是以其實(shí)現(xiàn)手段來界定的,而對生產(chǎn)者延伸責(zé)任的擴(kuò)張性解釋,則是以其目的來界定的。

(二)生產(chǎn)者延伸責(zé)任的正當(dāng)性

生產(chǎn)者延伸責(zé)任理論之所以能夠迅速得到承認(rèn)并進(jìn)入立法階段,除了基于產(chǎn)品的外部性理論以及污染者負(fù)擔(dān)原則可以推導(dǎo)出生產(chǎn)者承擔(dān)責(zé)任的正當(dāng)性外,其根本還在于生產(chǎn)者在社會(huì)生產(chǎn)生活中的特殊角色,決定了生產(chǎn)者需要承擔(dān)的義務(wù)。這里可以借用經(jīng)濟(jì)學(xué)倫理中“責(zé)任的鐵律”(iron law of responsibility)理論來分析這個(gè)問題,這一理論認(rèn)為,責(zé)任與權(quán)力是形影相隨,企業(yè)(生產(chǎn)者)責(zé)任的存在來自于其所擁有的權(quán)力?！霸谝粋€(gè)秩序良好的社會(huì)中,法律的要求是,決策權(quán)力的所在就是責(zé)任的所在。如果能做到這點(diǎn),人們就有法律秩序,如果做不到,人們就只能有幻想?！雹?/p>

總體上看來,產(chǎn)品設(shè)計(jì)和開發(fā)環(huán)節(jié)是能最有效改進(jìn)產(chǎn)品環(huán)境影響的階段,設(shè)計(jì)會(huì)影響到產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)成本的80%以及對環(huán)境影響的80%。⑤而生產(chǎn)者一般是產(chǎn)品的設(shè)計(jì)者,或者是設(shè)計(jì)方案的關(guān)鍵影響者,因此生產(chǎn)者在降低產(chǎn)品整個(gè)生命周期的環(huán)境影響方面發(fā)揮著決定性的作用,在產(chǎn)品和包裝的減量化方面具有最強(qiáng)的能力。生產(chǎn)者的決定影響了能源和資源的消耗、向空氣和水體排放的污染物的數(shù)量、有毒化學(xué)物質(zhì)的數(shù)量,以及由產(chǎn)品設(shè)計(jì)和產(chǎn)品末端管理系統(tǒng)決定的廢物再生利用和處置的前景?，F(xiàn)代社會(huì)中,生產(chǎn)者所擁有的對其產(chǎn)品的“權(quán)力”,主要體現(xiàn)為通過產(chǎn)品設(shè)計(jì)來決定產(chǎn)品品質(zhì)及其環(huán)境影響的權(quán)力。

(三)生產(chǎn)者延伸責(zé)任之法律屬性

“責(zé)任”一詞含義豐富,易引發(fā)混淆和誤解。廣義的法律責(zé)任是一種一般意義上的法律義務(wù)或者叫第一性義務(wù),狹義的法律責(zé)任則是由于違反了第一性的義務(wù)而引起的不利后果的承擔(dān),又稱為第二性義務(wù)。⑥

不管是以目的(即生產(chǎn)者延伸責(zé)任要求生產(chǎn)者對其產(chǎn)品在整個(gè)生命周期過程中的環(huán)境影響承擔(dān)責(zé)任),還是以實(shí)現(xiàn)手段(即生產(chǎn)者延伸責(zé)任要求生產(chǎn)者對其產(chǎn)品在消費(fèi)后階段承擔(dān)回收、利用和處置責(zé)任)來界定生產(chǎn)者延伸責(zé)任,當(dāng)這一環(huán)境預(yù)防性政策通過立法加以確立,上升為法律規(guī)范時(shí),生產(chǎn)者所承擔(dān)的延伸責(zé)任就成為一種法律義務(wù)。從其責(zé)任內(nèi)容上看,生產(chǎn)者需要在產(chǎn)品經(jīng)過消費(fèi)后成為廢棄物的階段承擔(dān)回收、利用和處置的責(zé)任,它是生產(chǎn)者必須為一定行為以滿足法律的要求,這顯然是作為法律負(fù)擔(dān)的第一性義務(wù),而不涉及沒有正確履行第一性義務(wù)而引起的承擔(dān)法律上相應(yīng)不利后果的第二性義務(wù)。

二、生產(chǎn)者延伸責(zé)任外延

(一)生產(chǎn)者延伸責(zé)任與生產(chǎn)者環(huán)境責(zé)任

明晰生產(chǎn)者的延伸責(zé)任,需要確定生產(chǎn)者的非延伸責(zé)任,即法律上已規(guī)定的生產(chǎn)者環(huán)境責(zé)任。從我國已有的法律法規(guī)看,生產(chǎn)者的環(huán)境責(zé)任,傳統(tǒng)上限定于產(chǎn)品的生產(chǎn)階段,即產(chǎn)品全生命周期的中游。其責(zé)任具體包括生產(chǎn)者在生產(chǎn)準(zhǔn)備階段的污染預(yù)防責(zé)任,生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中的污染預(yù)防和處置責(zé)任,以及對生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢物進(jìn)行合理利用和管理的責(zé)任,該類責(zé)任可以總括為生產(chǎn)者的清潔生產(chǎn)責(zé)任。

生產(chǎn)者延伸責(zé)任則是相對于生產(chǎn)者清潔生產(chǎn)責(zé)任而言的,從產(chǎn)品生命周期的角度看,生產(chǎn)者延伸責(zé)任應(yīng)當(dāng)將生產(chǎn)者的環(huán)境責(zé)任分別向上游和下游延伸。但由于產(chǎn)品設(shè)計(jì)之改進(jìn)并無一定標(biāo)準(zhǔn),因此從具體實(shí)現(xiàn)手段上看,生產(chǎn)者延伸責(zé)任是通過拓展到產(chǎn)品消費(fèi)后的階段,從而促使生產(chǎn)者在上游承擔(dān)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織也認(rèn)為,生產(chǎn)者在產(chǎn)品的設(shè)計(jì)及包裝上擁有最大的影響力和控制權(quán),因此在生產(chǎn)環(huán)境更友好的產(chǎn)品上有最大的能力,所以應(yīng)當(dāng)將傳統(tǒng)的地方政府管理廢物的責(zé)任移轉(zhuǎn)到生產(chǎn)者身上,以解決產(chǎn)品在銷售和經(jīng)過消費(fèi)者使用后的處置階段這一產(chǎn)品責(zé)任體系中“最薄弱的環(huán)節(jié)”。⑦要求生產(chǎn)者承擔(dān)其產(chǎn)品的回收、利用和處置責(zé)任,使得生產(chǎn)者在整個(gè)產(chǎn)品全生命周期的環(huán)境責(zé)任得以彌補(bǔ)周延,將下游、中游和上游聯(lián)結(jié)成一個(gè)聯(lián)動(dòng)的循環(huán)。

可見生產(chǎn)者延伸責(zé)任是對現(xiàn)有的生產(chǎn)者環(huán)境責(zé)任的補(bǔ)足,從而使生產(chǎn)者承擔(dān)產(chǎn)品整個(gè)生命周期中的環(huán)境責(zé)任。該類責(zé)任是法律規(guī)定的生產(chǎn)者所必須履行的“份內(nèi)的事”,它是以環(huán)境或者說環(huán)境的生態(tài)功能為客體的第一性法律義務(wù)。

(二)生產(chǎn)者延伸責(zé)任與產(chǎn)品責(zé)任

產(chǎn)品責(zé)任(product liability),有時(shí)也稱為生產(chǎn)者責(zé)任或者制造者責(zé)任。盡管有學(xué)者認(rèn)為,生產(chǎn)者延伸責(zé)任可以被視為產(chǎn)品責(zé)任的一種生態(tài)延伸,是“讓生產(chǎn)者對其產(chǎn)品負(fù)擔(dān)長期的環(huán)境管理責(zé)任,其目標(biāo)在很多層面上與產(chǎn)品責(zé)任類似,例如減少‘損害'(injure),并鼓勵(lì)改進(jìn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)”,⑧但二者無疑有很大的區(qū)別。

產(chǎn)品責(zé)任是產(chǎn)品缺陷造成損害事實(shí)后責(zé)任主體所承擔(dān)的民事責(zé)任,是一種事后的法律救濟(jì),對責(zé)任主體來說其責(zé)任是承擔(dān)法定的具有補(bǔ)償性或者懲罰性的不利后果,即第二性義務(wù)。而生產(chǎn)者延伸責(zé)任是指在產(chǎn)品從原材料采集直至最后處置的整個(gè)生命周期中,生產(chǎn)者所承擔(dān)的特定的行為責(zé)任,以預(yù)防環(huán)境污染和環(huán)境破壞。生產(chǎn)者延伸責(zé)任直接針對的是環(huán)境利益而非人身健康安全以及財(cái)產(chǎn)安全,該責(zé)任本質(zhì)上是一種事前預(yù)防性的第一性義務(wù),其責(zé)任的承擔(dān)不以損害的發(fā)生為條件,也不具有為自己行為承擔(dān)不利后果的補(bǔ)償性或者懲罰性因素。⑨當(dāng)然,在此種預(yù)防性責(zé)任成為法律的強(qiáng)行性規(guī)定時(shí),不履行義務(wù)則可能承擔(dān)相應(yīng)的懲罰性的不利后果,但這種不利后果并不是生產(chǎn)者延伸責(zé)任本身。

三、生產(chǎn)者延伸責(zé)任之制度路徑——基于林赫斯特理論的反思

(一)林赫斯特原義之責(zé)任形式

托馬斯?林赫斯特在1992 年的報(bào)告中,將生產(chǎn)者所承擔(dān)的延伸責(zé)任總結(jié)如下：

(1)法律責(zé)任(liability),指生產(chǎn)者對其問題產(chǎn)品導(dǎo)致環(huán)境損害(該因果關(guān)系已為科學(xué)證實(shí))時(shí)所必須承擔(dān)的責(zé)任。該責(zé)任的范圍與限度由法律規(guī)定,可能發(fā)生于產(chǎn)品生命周期的各個(gè)不同階段,包括使用和最后處置階段。

(2)經(jīng)濟(jì)責(zé)任(economic responsibility),指生產(chǎn)者負(fù)擔(dān)其產(chǎn)品整個(gè)生命周期,包括使用后的回收、循環(huán)利用和最后處置等環(huán)節(jié)所需的部分或所有的費(fèi)用。這些費(fèi)用可以由生產(chǎn)者直接支付,也可以通過特殊稅費(fèi)的形式由生產(chǎn)者支付。

(3)行為責(zé)任(physical responsibility),是在生產(chǎn)者參與到產(chǎn)品管理,減輕其產(chǎn)品全生命周期環(huán)境影響的實(shí)際活動(dòng)中的責(zé)任。

(4)物主責(zé)任(ownership),指生產(chǎn)者可能在產(chǎn)品的整個(gè)生命周期中保有該產(chǎn)品的所有權(quán),從而對產(chǎn)品造成的環(huán)境問題負(fù)責(zé)。

(5)信息責(zé)任(informative responsibility),指生產(chǎn)者所負(fù)擔(dān)的向消費(fèi)者、廢物回收、再生和處置者提供與產(chǎn)品相關(guān)的各項(xiàng)環(huán)境影響的信息的責(zé)任。⑩

從以上五種具體責(zé)任形式的內(nèi)容來看,林赫斯特所指之責(zé)任均是以環(huán)境為客體的,而不涉及以人身及財(cái)產(chǎn)損害為前提的侵權(quán)責(zé)任。

(二)生產(chǎn)者延伸責(zé)任實(shí)現(xiàn)路徑衡量

就法律責(zé)任而言,它是由法律規(guī)定的生產(chǎn)者在其產(chǎn)品造成環(huán)境損害時(shí)必須承擔(dān)的不利后果,如對造成的生活環(huán)境或生態(tài)環(huán)境的損害進(jìn)行修復(fù)或承擔(dān)修復(fù)所需要的費(fèi)用,以及繳納一定的罰款等。此種類型的責(zé)任,不宜作為生產(chǎn)者延伸責(zé)任的內(nèi)容,而只能作為違反生產(chǎn)者延伸責(zé)任所致的第二性義務(wù)。

至于物主責(zé)任,是指在產(chǎn)品的整個(gè)生命周期中,生產(chǎn)者保留產(chǎn)品的所有權(quán),由此而產(chǎn)生的生產(chǎn)者延伸責(zé)任。一般出現(xiàn)在產(chǎn)品的使用權(quán)轉(zhuǎn)移,而所有權(quán)并不轉(zhuǎn)移的情況下,典型的如租賃。生產(chǎn)者由原來提供產(chǎn)品本身發(fā)展至提供產(chǎn)品服務(wù),生產(chǎn)者自始至終是產(chǎn)品的所有權(quán)人,這樣產(chǎn)品在消費(fèi)中的維修維護(hù)責(zé)任,以及消費(fèi)后階段回收、循環(huán)利用處理以及處置責(zé)任均責(zé)無旁貸地由生產(chǎn)者來承擔(dān)。由于物主責(zé)任依據(jù)民法物權(quán)理論完全可以涵蓋,而無需通過生產(chǎn)中延伸責(zé)任加以另行規(guī)定,因此也不應(yīng)作為生產(chǎn)者延伸責(zé)任的內(nèi)容。?

從信息責(zé)任上看,該責(zé)任是生產(chǎn)者對其產(chǎn)品,從出產(chǎn)到處置都有義務(wù)提供該產(chǎn)品對環(huán)境影響的信息的責(zé)任。已有的產(chǎn)品信息責(zé)任只要求生產(chǎn)者在產(chǎn)品使用手冊中就產(chǎn)品的使用性能向消費(fèi)者提供如何安全合理使用的注意事項(xiàng)和建議。新的信息責(zé)任,則要求生產(chǎn)者在產(chǎn)品的不同生命周期提供相應(yīng)的環(huán)境信息,在消費(fèi)階段可以提供如環(huán)保標(biāo)志、能耗排放信息等,在產(chǎn)品廢棄處置階段則應(yīng)當(dāng)向廢物回收者和處理者提供有關(guān)再利用、拆解和有毒物質(zhì)的處理等相關(guān)信息。

行為責(zé)任主要是生產(chǎn)者實(shí)際參與管理的責(zé)任,包括設(shè)計(jì)、制造及回收利用技術(shù)的應(yīng)用、研發(fā)以及回收處理體系的組織與管理責(zé)任等。在傳統(tǒng)的模式下,生產(chǎn)者只負(fù)責(zé)其生產(chǎn)期間的環(huán)境管理,產(chǎn)品進(jìn)入流通、消費(fèi)領(lǐng)域后成為廢物,其對環(huán)境構(gòu)成的影響與生產(chǎn)者已經(jīng)沒有關(guān)系,從資源到廢物完全是一種單向的轉(zhuǎn)化。為此,要減輕廢物對環(huán)境的影響,節(jié)約資源,必須要從廢物產(chǎn)生的源頭——生產(chǎn)環(huán)節(jié)入手,生產(chǎn)者不僅應(yīng)當(dāng)承擔(dān)產(chǎn)品生產(chǎn)階段的行為責(zé)任,還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)產(chǎn)品設(shè)計(jì)階段以及產(chǎn)品消費(fèi)后階段的行為責(zé)任。

而經(jīng)濟(jì)責(zé)任,一方面是生產(chǎn)者承擔(dān)延伸責(zé)任在經(jīng)濟(jì)上的表現(xiàn),另一方面由于客觀條件(如距離遙遠(yuǎn)等情況下)不允許生產(chǎn)者在消費(fèi)后階段承擔(dān)行為責(zé)任,或者生產(chǎn)者承擔(dān)行為責(zé)任成本過高時(shí),可以由生產(chǎn)者向其他組織支付相關(guān)費(fèi)用,而由該組織負(fù)責(zé)進(jìn)行回收利用和處置,這是行為責(zé)任的代履行方式。

由上可見,關(guān)于生產(chǎn)者的責(zé)任,關(guān)鍵在于讓生產(chǎn)者承擔(dān)消費(fèi)后階段的行為或者經(jīng)濟(jì)責(zé)任(也包括信息責(zé)任)。由于承擔(dān)信息責(zé)任相對來說比較容易,因此生產(chǎn)者責(zé)任的設(shè)計(jì)及實(shí)施,重在行為責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。林赫斯特也認(rèn)為,行為的或經(jīng)濟(jì)上的責(zé)任相結(jié)合的方式,合理地將產(chǎn)品的回收、循環(huán)利用以及最終處置成本納入到了價(jià)格體系中,同時(shí)也為負(fù)責(zé)支出費(fèi)用的一方控制整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行提供了手段。以這兩種責(zé)任為核心的生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度是促進(jìn)成本最優(yōu)化和為產(chǎn)品體系的革新提供激勵(lì)的最直接的辦法。?經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織也明確指出“生產(chǎn)者延伸責(zé)任,……要求生產(chǎn)者對其產(chǎn)品行為上和(或)經(jīng)濟(jì)上的責(zé)任延伸到產(chǎn)品生命周期的消費(fèi)后階段”?。因此,生產(chǎn)者延伸責(zé)任的關(guān)鍵內(nèi)容是行為責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

四、實(shí)然與應(yīng)然視角下的生產(chǎn)者延伸責(zé)任

(一)我國現(xiàn)行法律規(guī)定的生產(chǎn)者延伸責(zé)任

從我國現(xiàn)行的法律法規(guī)來看,體現(xiàn)并規(guī)定了生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度的主要有四部法律法規(guī),包括《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》,以下對各部法律中的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行簡要分析。

這四部法律法規(guī)中,《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》是最早制定的,其第二十七條規(guī)定：“生產(chǎn)、銷售被列入強(qiáng)制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè),必須在產(chǎn)品報(bào)廢和包裝物使用后對該產(chǎn)品和包裝物進(jìn)行回收”。該條第一次明確提出了生產(chǎn)者延伸責(zé)任,即生產(chǎn)者需要對列入強(qiáng)制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物承擔(dān)回收責(zé)任。

《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》是在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》實(shí)施之后修訂的,其第十八條規(guī)定：“……生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口依法被列入強(qiáng)制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè),必須按照國家有關(guān)規(guī)定對該產(chǎn)品和包裝物進(jìn)行回收。”該條的規(guī)定主要是吸收了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的規(guī)定,并無突破之處。

新近頒行的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》及針對廢棄電器電子產(chǎn)品的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》則有更多體現(xiàn)生產(chǎn)者延伸責(zé)任的規(guī)定,且較之于《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中的規(guī)定有一定的發(fā)展。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第十五條規(guī)定：“生產(chǎn)列入強(qiáng)制回收名錄的產(chǎn)品或者包裝物的企業(yè),必須對廢棄的產(chǎn)品或者包裝物負(fù)責(zé)回收;對其中可以利用的,由各該生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)利用;對因不具備技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件而不適合利用的,由各該生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)無害化處置。對前款規(guī)定的廢棄產(chǎn)品或者包裝物,生產(chǎn)者委托銷售者或者其他組織進(jìn)行回收的,或者委托廢物利用或者處置企業(yè)進(jìn)行利用或者處置的,受托方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定和合同的約定負(fù)責(zé)回收或者利用、處置?！痹摋l第一款明確了生產(chǎn)者對廢棄產(chǎn)品及包裝物的回收責(zé)任,并要求生產(chǎn)者根據(jù)情況進(jìn)行利用或者處置。值得注意的是該條第二款,該款以默示的方式規(guī)定了生產(chǎn)者可以委托銷售者、其他組織或者企業(yè)代其履行回收以及利用或處置的責(zé)任。也就是說,生產(chǎn)者延伸責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式并非一定要生產(chǎn)者自行承擔(dān)行為責(zé)任,而可以委托他方代為履行。由于委托合同中委托方一般應(yīng)依約定支付費(fèi)用,因此委托他方代為履行往往是生產(chǎn)者承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的形式。

再來看《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》中的規(guī)定,其第七條規(guī)定：“國家建立廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金,用于廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理費(fèi)用的補(bǔ)貼。電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者、進(jìn)口電器電子產(chǎn)品的收貨人或者其代理人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定履行廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金的繳納義務(wù)……?！边@是國家建立廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金,基金經(jīng)費(fèi)由電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者繳納的規(guī)定,它實(shí)質(zhì)上是生產(chǎn)者經(jīng)濟(jì)責(zé)任在一定程度上的體現(xiàn)。第十條第二款規(guī)定：“電器電子產(chǎn)品上或者產(chǎn)品說明書中應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定提供有關(guān)有毒有害物質(zhì)含量、回收處理提示性說明等信息?！边@是關(guān)于電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者信息責(zé)任的規(guī)定。第十一條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者自行或者委托銷售者、維修機(jī)構(gòu)、售后服務(wù)機(jī)構(gòu)、廢棄電器電子產(chǎn)品回收經(jīng)營者回收廢棄電器電子產(chǎn)品?！睆倪@一規(guī)定可見,對于廢棄電器電子產(chǎn)品的生產(chǎn)者,除了信息責(zé)任和履行廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金的繳納義務(wù)外,其延伸責(zé)任的承擔(dān)(尤其是行為責(zé)任的承擔(dān))是非強(qiáng)制性的。

綜觀以上法律規(guī)定,我國已經(jīng)明確了生產(chǎn)者要承擔(dān)列入強(qiáng)制目錄的產(chǎn)品或者包裝物在廢棄后的回收、利用及處置責(zé)任,生產(chǎn)者可以委托銷售者、其他組織或者企業(yè)代其承擔(dān)責(zé)任,即生產(chǎn)者可以通過承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任來代履行其行為責(zé)任。由于從2002 年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》制定至今,產(chǎn)品或者包裝物回收的強(qiáng)制目錄尚未制定,因此生產(chǎn)者的延伸責(zé)任,目前尚是一種“紙上的責(zé)任”,而不是“現(xiàn)實(shí)的責(zé)任”。但對于廢舊電器電子產(chǎn)品來說,從2011 年起,其生產(chǎn)者必須履行信息責(zé)任,并通過向廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金繳納費(fèi)用在一定程度上承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。盡管《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》對生產(chǎn)者提出了部分延伸責(zé)任要求,但其他關(guān)鍵性的生產(chǎn)者延伸責(zé)任內(nèi)容都是非強(qiáng)制性的,而只是鼓勵(lì)生產(chǎn)者承擔(dān),因此《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》中的規(guī)定只能視為生產(chǎn)者延伸責(zé)任真正實(shí)施之前的“熱身”,是一個(gè)過渡時(shí)期或者逐步實(shí)行的階段,從而經(jīng)過這個(gè)“緩沖期”使生產(chǎn)者逐步適應(yīng)延伸責(zé)任的承擔(dān)。

(二)生產(chǎn)者延伸責(zé)任的制度方向

我國現(xiàn)行的法律已經(jīng)確立了生產(chǎn)者延伸責(zé)任原則及其制度雛形,并開始有單行法規(guī)就生產(chǎn)者延伸責(zé)任制定具有操作性的細(xì)則。盡管從目前看來,生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度尚未真正在我國實(shí)施,但貫徹生產(chǎn)者延伸責(zé)任并使該制度在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮作用,是將來立法的方向。

正如有學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識到,“由于產(chǎn)品、行業(yè)和生產(chǎn)過程的復(fù)雜性,目前任何國家都不可能以生產(chǎn)者延伸責(zé)任為統(tǒng)帥,制定一部包羅萬象的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的法律?！?“由于各種產(chǎn)品在體積、工藝復(fù)雜程度、耐用性和價(jià)格等方面差別極大,這些不同會(huì)對生產(chǎn)者延伸責(zé)任的適用產(chǎn)生很多根本性的不同?！?生產(chǎn)者延伸責(zé)任的立法,將是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程。從目前各國的實(shí)踐看,由于包裝物是一種使用壽命較短的產(chǎn)品,其制作材料和工藝往往較簡單,同時(shí)基于該產(chǎn)品類型在城市廢物流中占很大比例,因此各國適用生產(chǎn)者延伸責(zé)任最普遍的產(chǎn)品類型便是包裝物。此外,基于對環(huán)境危害和產(chǎn)品回收價(jià)值的考慮,醫(yī)療設(shè)施、各種電池、報(bào)廢汽車以及近來的電子電器產(chǎn)品也是較為普遍的適用生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度的產(chǎn)品類型。對于我國而言,具體哪些產(chǎn)品(及包裝物)應(yīng)當(dāng)列入強(qiáng)制回收名錄并制定相應(yīng)的管理辦法,需要立足于我國現(xiàn)階段的客觀經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。

要求生產(chǎn)者將其責(zé)任延長到產(chǎn)品生命周期各個(gè)階段,尤其是在回收、利用和最終處置階段,必然給生產(chǎn)者增加了運(yùn)營成本?？紤]到生產(chǎn)者履行責(zé)任的可行性,生產(chǎn)者延伸責(zé)任的實(shí)現(xiàn)并不要求生產(chǎn)者自行承擔(dān)行為責(zé)任,而是可以委托銷售者、其他組織或者企業(yè)代其履行回收以及利用或處置的責(zé)任?？梢灶A(yù)見到,實(shí)踐中生產(chǎn)者承擔(dān)責(zé)任的方式將主要有兩種：一是生產(chǎn)者對他們自己的產(chǎn)品單獨(dú)承擔(dān)責(zé)任,即單個(gè)的生產(chǎn)者對自己的產(chǎn)品自行建立一套回收、利用和處置的系統(tǒng);二是生產(chǎn)者(主要是同一類型產(chǎn)品的生產(chǎn)者)對他們的產(chǎn)品聯(lián)合承擔(dān)責(zé)任,即生產(chǎn)者聯(lián)合起來建立一個(gè)共同的生產(chǎn)者責(zé)任組織(producer responsibility organization,簡稱PRO),或者生產(chǎn)者都加入一個(gè)生產(chǎn)者責(zé)任組織,由該類組織建立一套回收、利用和處置的系統(tǒng)來具體承擔(dān)管理責(zé)任,而生產(chǎn)者則根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)傇摻M織運(yùn)營的費(fèi)用。

這兩種責(zé)任承擔(dān)方式的區(qū)別觸及生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度的一個(gè)關(guān)鍵性問題——“真正的生產(chǎn)者延伸責(zé)任,是將生產(chǎn)者與其下游的產(chǎn)品和包裝物的命運(yùn)(和成本)聯(lián)系起來,(從而)從下游反過來往上促進(jìn)價(jià)值鏈上游的生態(tài)有效性,激勵(lì)為環(huán)境而設(shè)計(jì)”?。如果不能實(shí)現(xiàn)這種激勵(lì),便沒有設(shè)立并實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任制度的必要。因?yàn)槿绻麅H僅是為了解決產(chǎn)品廢棄后處理費(fèi)用的不足,那么在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收稅費(fèi)同樣能夠解決問題。

在生產(chǎn)者自行建立其產(chǎn)品回收利用及處置體系的情況下,生產(chǎn)者承擔(dān)的是一種個(gè)體責(zé)任,改進(jìn)設(shè)計(jì)的激勵(lì)當(dāng)然是可以實(shí)現(xiàn)的。但即使對于發(fā)達(dá)國家的大型企業(yè)而言,這樣做也比較困難。在我國的現(xiàn)實(shí)條件下,更是很少有企業(yè)能夠自行履行產(chǎn)品回收循環(huán)責(zé)任。實(shí)踐中更多的可能是,大部分生產(chǎn)者通過生產(chǎn)者責(zé)任組織的形式對其產(chǎn)品聯(lián)合承擔(dān)責(zé)任。在聯(lián)合承擔(dān)責(zé)任的情況下,生產(chǎn)者實(shí)際上是對同類產(chǎn)品共同履行其經(jīng)濟(jì)責(zé)任?！叭绻a(chǎn)者需要對與自己產(chǎn)品類似的產(chǎn)品負(fù)責(zé),而無論其品牌差異,對生產(chǎn)者而言……這種模式便很少或者沒有激勵(lì)。如果只是在生產(chǎn)者之間分配責(zé)任而不考慮其產(chǎn)品對環(huán)境的不同影響,那些毫無改進(jìn)的生產(chǎn)者將會(huì)白白分享努力革新以減少產(chǎn)品環(huán)境影響的生產(chǎn)者的成果?！?

設(shè)定生產(chǎn)者延伸責(zé)任的關(guān)鍵目的,在于促進(jìn)生產(chǎn)者改進(jìn)產(chǎn)品設(shè)計(jì),從而在源頭上減少產(chǎn)品的環(huán)境影響。個(gè)體責(zé)任的確立,則是實(shí)現(xiàn)這一目的的前提。為此,生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度的設(shè)計(jì),要尤其注意生產(chǎn)者通過生產(chǎn)者責(zé)任組織(PRO)聯(lián)合履行責(zé)任的情況下區(qū)分個(gè)體生產(chǎn)者之間不同的責(zé)任的可能。這就要求生產(chǎn)者在委托銷售者、其他組織或者企業(yè)代其承擔(dān)責(zé)任,即生產(chǎn)者通過承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任來替代其行為責(zé)任時(shí),生產(chǎn)者要能夠通過以下途徑承擔(dān)個(gè)體責(zé)任：“(1)至少根據(jù)品牌對產(chǎn)品做出區(qū)分;(2)生產(chǎn)者能夠在一定程度上參與下游回收利用處置組織的運(yùn)作,從而對其品牌的廢棄產(chǎn)品有一定的控制能力?！?這將是生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度實(shí)現(xiàn)其本來目的的關(guān)鍵。

生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度的制定,還有太多的問題要解決,“從回收利用目標(biāo)的設(shè)定,到生產(chǎn)者以及利用和處置的定義,各國均有很大的不同”?。我國有自己的國情,要根據(jù)我國情況進(jìn)行調(diào)研,以確定我國自己的生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度。一般而言,僅僅是一般性的加強(qiáng)回收的目的非常容易達(dá)到,難的是符合環(huán)保要求的高標(biāo)準(zhǔn)回收并循環(huán)利用和無害處置。選擇怎樣的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度,關(guān)鍵在于既要滿足現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,同時(shí)也要充分考慮到環(huán)境容量要求和資源稀缺性,具有一定的前瞻性。?

注釋：

①Thomas Lindhqvist &Karl Lidgren,Models for Extended Producer Responsibility,In Ministry of the Environment From the C radle to the Grave-six studies of the environmental impact of products.Ds 1991：9,26 October 1990.pp.16-17.

②?Organization for Economic Cooperation and Development(OECD).Extended Producer Responsibility：A Guidance Manual for Governments,OECD Publications,Paris,France,2001,p.18.

③?馬洪：《生產(chǎn)者延伸責(zé)任的擴(kuò)張性解釋》,《法學(xué)研究》,2009 年第1 期,第46-59 頁。

④沈洪濤、沈藝峰：《公司社會(huì)責(zé)任思想——起源與演變》,上海人民出版社2007 年版,第45-50 頁。

⑤⑦K.S.Brady,J.A.Fava,Clipsham,J.Extended Producer Responsibility,Integrated Product Policy and Market Development：Lessons from Europe and the U.S,Five Winds International,2003,p.4,p.5.

⑥孫笑俠：《法理學(xué)》,清華大學(xué)出版社2008 年版,第92 頁。

⑧Noah Sachs,Planning the Funeral at the Birth：Extended Producer Responsibility in the European Union and the United States,in Harvard Environmental Law Review,Vol.30,2006,p.53.

⑨⑩?? Thomas Lindhqvist,Extended Producer Responsibility in Cleaner Production：Policy Principle to Promote Environmental Improvements of Product System s,IIIEE Dissertations 2000：2,Lund：IIIEE,Lund University,Executive summary,2000,pp.ii-iV,p.120.

?In an article for GreenBiz.com in 2005,Guy Crittenden,editor of Solid Waste Magazine.轉(zhuǎn)引自Canadian Institute for Business and the Environment,The Gallon Environment Let ter(Honoured Reader Edition),Fisherville,Ontario,Canada,Vol.12,No.2,February 19,2007,p.4。

?C.van Rossem,N.T.Tojo,Lindhqvist,Extended Producer Responsibility：An examination of its impact on innovation and greening products.Report commissioned by Greenpeace International,Friends of the Earth and the European Environmental Bureau(EEB),Sep 2006,p.1.

?Naoko Tojo,Extended Producer Responsibility as a Driver for Design Change-Utopia or Reality?IIIEE Dissertation,2004：2.Lund：IIIEE,Lund University,2004,p.273.

? Bette Fishbein,Extended Producer Responsibility：A New Concept Spreads Around the World,Rutgers University Remanufacturing Partnership Program New sletter,Vol.1,No.2,Winter 1996.

?李清偉：《非政府組織社會(huì)責(zé)任探析》,《政治與法律》,2009 年第2 期,第65 頁。