劉小兵,鄧淑蓮,溫嬌秀

(1.上海財經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,上海 200433;2.上海財經(jīng)大學(xué) 公共政策研究中心,上海 200433)

一、概述

財政理論的研究涉及諸多方面,而推動政府財政信息的公開,應(yīng)該是幫助政府做好相關(guān)工作的一個很好的切入點。就目前而言,做這件事情起碼具有以下幾個方面的意義：

第一,財政信息公開是保障人民知情權(quán)和構(gòu)建公共財政體制的必然要求;

第二,為防止財政資金浪費和行政腐敗提供一種制度性的保障;

第三,能夠?qū)ξ覈墩畔⒐_條例》的貫徹實施從財政信息的角度做出一種實證的刻畫與描述;

第四,財政信息公開是保證財政理論工作者獲取第一手材料的基本前提。

因此,上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心2008 年10 月設(shè)立了“中國財政透明度報告”的研究項目。2009 年3 月推出了《2009 中國財政透明度報告》,目前,即將推出《2010 中國財政透明度報告》。這件事情業(yè)已取得了廣泛的社會影響②。

我們的目標(biāo)是要客觀地評價我國現(xiàn)行的財政透明度狀況,但應(yīng)該如何衡量財政透明度,什么樣的財政透明度才算是好的是首先需要明確的。綜觀已有的文獻(xiàn),我們認(rèn)為,如果公民能夠根據(jù)法律授權(quán),全面、及時、方便地了解到政府所有資金來源與用途的規(guī)范與真實信息,政府的財政才算是真正做到了公開透明。因此,衡量財政透明度的原則包括：公開、法定、完整、多維、具體、真實、規(guī)范、便利和及時③。但是,受條件與能力限制,我們只選擇最基本的幾個原則進(jìn)行項目設(shè)計與組織,我們選擇公開、完整兩個最基本的原則來評估我國的財政透明度。整個研究過程基本可以分為財政信息提綱設(shè)計、信息獲取、信息統(tǒng)計與確認(rèn)和透明度評估等幾個階段。

1.財政信息提綱設(shè)計

我們選擇了省本級財政的前三年決算數(shù)據(jù)作為調(diào)查對象④,根據(jù)現(xiàn)行政府收支分類標(biāo)準(zhǔn),按照最低的透明要求設(shè)計了113 項信息項指標(biāo),考察各省財政信息的公開程度。如果能公開地獲得這113 項財政信息,那么,政府的財政透明度就會被認(rèn)為是好的;反之,則不好。政府財政透明度的高低取決于信息獲得的多少。這113 項信息指標(biāo)從流量和存量兩方面考察了政府基金、社會保障基金、國有企業(yè)基金的從粗到細(xì)的財政信息。

2010 年度的財政透明度報告除了上述內(nèi)容之外,還增加了一個專題——政府行政收支及相關(guān)信息的透明度調(diào)查。該專題以2007 年末省本級(不包含下屬單位)收支決算數(shù)及統(tǒng)計數(shù)為調(diào)查對象,選擇了11 個省級行政部門向他們提出公開包括工資、招待費、單位人員、公車購置情況等在內(nèi)的25 項行政收支及相關(guān)信息。

2.財政信息獲取

本報告通過信息搜索(網(wǎng)上搜索、公開出版物檢索)和依法申請(向政府信息公開辦公室申請)兩種途徑來獲取財政信息,以評估其信息公開的情況。信息搜索由多位教師帶領(lǐng)百余名包括本科生、碩士研究生和博士研究生在內(nèi)的學(xué)生隊伍完成。信息申請由專業(yè)教師以公開身份按照《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定依法申請。

3.信息統(tǒng)計與確認(rèn)

項目組將得到的信息進(jìn)行了統(tǒng)計,并將各省的信息統(tǒng)計結(jié)果反饋給各省信息公開機(jī)構(gòu),要求相關(guān)機(jī)構(gòu)對調(diào)查信息的情況進(jìn)行補(bǔ)充確認(rèn)。

4.透明度評估

本項目對于各省財政透明度的評估分為兩個部分：一是對搜集到的財政信息的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行評估,二是對信息申請過程中各省信息公開機(jī)構(gòu)和財政廳局所表現(xiàn)出來的工作態(tài)度和責(zé)任心進(jìn)行評估。為直觀反映財政透明度的情況,我們對信息公開情況賦予分值進(jìn)行量化處理,包括信息分和態(tài)度分。信息滿分為1130 分(113 項信息×10 分),態(tài)度滿分為50 分。將信息評分與態(tài)度評分加總,得到各省財政透明度的綜合評分,滿分為1180 分。

對行政收支及相關(guān)信息的透明度評估,我們采用了同樣量化計分的做法。每個具體行政部門的信息滿分為250 分(25 項信息×10 分),態(tài)度滿分為10 分。將信息評分與態(tài)度評分加總,可以得到省級11 個部門的行政收支及相關(guān)信息透明度的總分,也可以得出全國相同的31個行政部門的行政收支及相關(guān)信息透明度的總分。省級11 個部門的行政收支及相關(guān)信息透明度的滿分為2860 分,全國相同31 個部門的行政收支及相關(guān)信息透明度的滿分為8060 分。

二、對省級財政信息透明度的評估

根據(jù)我們確立的原則和評估方法,我們對我國省級財政信息公開的狀況進(jìn)行了評估,并對評估結(jié)果按照得分高低排序,得出了“2010 中國省級財政透明度排行榜”(見表1),全面系統(tǒng)和有比較地對我國各省的財政信息公開狀況作出了詳盡的刻畫。下面,我們從省際之間、項目之間、年度之間等角度分別對2010 中國省級財政信息公開狀況進(jìn)行比較分析。

1.省際之間的比較分析

從上述排行榜中我們不難看出,我國財政信息公開的狀況從省際之間的角度分析具有下述兩個特點：

表1 2010 中國省級財政透明度排行榜

(1)中國省級財政透明度整體得分偏低

平均而言,我國省級財政透明度的平均得分為258 分,按照各省財政透明度滿分1180 分計算,各省財政透明度平均得分率僅為21.87%。即,如果以百分制來計量的話,我國的省級財政透明度只得了21.87 分。這表明中國省級財政透明度整體狀況仍然較差。

(2)中國省際之間財政透明度差異不大

如果我們將透明度以百分制計算的得分分為50%以上、30%-50%、20%-30%和20%以下這樣四組的話,可以發(fā)現(xiàn),只有1 個省份進(jìn)入了第一組,沒有省份進(jìn)入第二組,有18 個省份進(jìn)入了第三組,有12 個省份進(jìn)入了第四組。31 個省份中得分最高的是福建省,得到了50.41 分,最低的省份是寧夏回族自治區(qū),僅得到15.37 分,與福建相差3 倍多。這似乎表明我國省際之間的財政透明度狀況差異較大。但如果我們換個角度思考,去掉一個最高分,去掉一個最低分,那么可以發(fā)現(xiàn),各省份就全部集中在第三、第四組了。這顯然表明中國省際之間財政透明度差異并不大。

2.項目之間的比較分析

我們用以評價省級信息透明度的信息項涉及113 項,涵蓋了一般政府基金、社會保障基金、公共企業(yè)基金的所有信息。從項目之間來分析可以發(fā)現(xiàn),我國的財政信息公開狀況具有以下一些規(guī)律和特征：

(1)不同類別項目平均得分率差異較大

一般政府基金可以細(xì)分為總分類項目、部門預(yù)算項目、單位預(yù)算項目、轉(zhuǎn)移支付項目、政府基金收入項目和政府資產(chǎn)負(fù)債項目六大類別。調(diào)查結(jié)果顯示,部門預(yù)算項目平均得36.3 分,總分類項目平均得34.4 分,政府基金收入項目平均得19.7 分,轉(zhuǎn)移支付項目平均得10.8 分,政府資產(chǎn)負(fù)債項目得分幾乎為0,單位預(yù)算項目的得分為0。調(diào)查結(jié)果表明,不同類別財政項目的透明度差異較大。

(2)越是敏感和細(xì)節(jié)的信息越是不透明

對此次調(diào)查的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析可以看出,社會保障基金項目和一般政府基金項目的透明度狀況要好于國有企業(yè)基金項目,預(yù)算內(nèi)項目的透明度狀況要好于預(yù)算外項目,一般預(yù)算項目的透明度狀況要好于基金預(yù)算項目,稅收收入項目的透明度狀況要好于非稅收入項目,總分類項目的透明度狀況要好于其明細(xì)分類項目,省級預(yù)算項目的透明度狀況要好于其所屬一級預(yù)算單位項目。簡而言之,在財政透明度調(diào)查中,隨著調(diào)查項目的逐漸細(xì)分,或隨著調(diào)查所涉及的項目越來越敏感,項目的透明度也越來越差。

(3)大部分財政信息項目的得分在不同省份間非常相似甚至高度一致

調(diào)查得出的數(shù)據(jù)顯示,在信息公開的表現(xiàn)上,全國所有省份之間的情況高度相似。信息要么全有,要么全沒有;有信息情況也是你有三項我也有三項,你有一項我也有一項,個體間的差異不是很大。從而導(dǎo)致大部分財政信息項目的得分在不同省份間非常相似甚至高度一致。這種現(xiàn)象或許反映了我國現(xiàn)階段政府信息公開的某些體制特征,這種體制特征使得各個省份既不甘落后,也不愿冒尖;在信息公開的工作上相互觀望、互通有無。如此,在一些財政信息項目上得分非常相似甚至高度一致的現(xiàn)象就自然會發(fā)生。

3.年度之間的比較分析

2009 年3 月,上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心推出《2009 年中國財政透明度》,對我國省級財政信息公開情況首次進(jìn)行了全面系統(tǒng)的分析與描述,揭示了我國政府在財政信息公開方面所具有的一些特征。今年的情況除與2009 年基本相似之外,與2009 年相比,顯現(xiàn)出了一些新的特點。

(1)各省財政透明度的年度名次變化較大

2009 年處在排行榜第一的今年仍在第一,但得分有一定幅度的下降。而2009 年處在第二、第三、第四名的今年則分別掉到了第十八、第十、第十四名。相反,在個別省份排名有較大幅度下降的同時,較多省份今年的透明度排名有較大或一定幅度的提高。不僅如此,更為重要的是,這些省份的得分也有相應(yīng)的提高。這種情況說明,中國省級財政透明度排行榜的推出對這些省份已經(jīng)產(chǎn)生了一定的影響,從而對這些省份的財政信息公開起到了一定的推動作用。

(2)各省財政透明度得分的差距有所縮小

今年位居排行榜第一的得分為594.80 分,排名最后的得分為181.42 分,相差413.38 分。而2009 年這一差額為564.88 分,今年的得分差距大幅度縮小。不僅如此,比較其他省份今年和2009 年的得分情況同樣可以發(fā)現(xiàn),今年透明度較好省份和較差省份的得分差距相比2009年也有所縮小。這一現(xiàn)象實際上反映了在現(xiàn)有的財政透明度體制之下,各省既不愿充分公開信息,但又不甘排名太過落后的一種矛盾心態(tài),這與各省在某些項目上信息公開狀況高度相似的現(xiàn)象是一致的。

(3)財政透明度的整體得分有所提高

綜合今年和2009 年全國31 個省份得分情況,可以分別得到今年和2009 年31 個省份財政透明度的平均得分。其中,今年31 個省份財政透明度平均得分,以百分制計算為21.87 分,2009年這一得分為21.71 分。僅作簡單比較的話,今年的得分相比去年變化不大,僅僅提高了0.16分。但是,考慮到得分最高的福建省的高分在現(xiàn)有的財政信息公開體制下還僅僅是個案,并非是一種普遍現(xiàn)象。為了更為客觀地反映大多數(shù)省份的財政信息公開狀況,可在今年和2009 年的排名中去掉一個最高分。這樣的話,2009 年各省財政透明度平均得分為17.43 分,今年各省的平均得分為20.93,如此則表現(xiàn)出今年的得分提高的幅度就比較大,提高了3.5 分,提高幅度達(dá)到了20%。這說明與2009 年相比,中國的財政透明度整體狀況還是略有改觀的。

三、對省級行政單位行政收支及相關(guān)信息透明度的評估

今年,我們增加了一個行政收支及相關(guān)信息透明度調(diào)查的專題。根據(jù)相同的原則與方法,我們對全國341 個省級單位(每個省11 個)行政收支及相關(guān)信息的透明度狀況做了調(diào)查與分析。在此次調(diào)查中,有147 個單位通過電話、傳真、電子郵件、短信、信函等方式對我們的信息申請給予了某種形式的反饋;在147 個單位中,有109 個單位最后給予了答復(fù);而在109 個單位中,有18 個單位提供了信息,且個別單位所公開的信息量還不少,達(dá)60%或以上。這表明,經(jīng)過多年堅持不懈的努力,我們國家政府信息公開建設(shè)已經(jīng)取得了一定的成績,中國財政透明度的狀況在不斷地改進(jìn)。這不僅體現(xiàn)在所調(diào)查部門中諸多單位對于我們此次調(diào)查的態(tài)度方面,也體現(xiàn)在若干單位對于調(diào)查所給予的實質(zhì)性信息提供方面。

但是,在評估過程中我們也觀察到了一些政府信息公開中的不和諧現(xiàn)象。首先,在態(tài)度和責(zé)任心方面,所調(diào)查單位的平均評分不及格,不足40 分。在341 個單位中,有194 個單位對于我們信息公開的申請不予理睬。其次,在信息公開方面情況更差,提供信息的單位只有18 個,并且提供的信息也非常有限,使得341 個被調(diào)查單位在信息公開的平均評分不足2 分。

對省級行政收支及相關(guān)信息透明度調(diào)研的最終結(jié)果我們通過“2010 中國省級部門行政機(jī)關(guān)透明度排行榜”(見表2)和“2010 中國省級行政支出透明度部門排行榜”(見表3)這兩個排行榜來集中體現(xiàn)。

表2 2010 中國省級部門行政機(jī)關(guān)透明度排行榜

續(xù)表

表3 2010 中國省級行政支出透明度部門排行榜

透過這兩個排行榜的數(shù)據(jù),我們可以看到我國政府信息公開在行政收支領(lǐng)域所表現(xiàn)出來的一些特點。

1.整體而言,政府行政信息收支的透明度比前述一般的省級財政信息透明度還要不理想,無論是從省際來看還是從部門來看,全國的平均得分以百分制計算均只有3.24 分,遠(yuǎn)低于前者的21.87 分。最高的省份也只有16.57 分,最低者則為0 分。

2.當(dāng)然,得0 分者并不意味著這個省的行政收支信息真的是一點也不公開,只是表明這個省對我們的信息公開申請完全不予理睬,11 個部門中沒有一個部門愿意對此作出反應(yīng)而已。這反而給我們留下一種更為重要的印象：我們的評估結(jié)果不僅僅是反映了我國信息公開現(xiàn)狀的不盡如人意,更為突出地是反映了政府在信息公開方面的意識缺乏,以及在信息公開方面的種種顧慮。

3.在部門比較之間,我們看到政協(xié)、人大排在最后?？紤]到政協(xié)與人大民主監(jiān)督的天然職責(zé),這種結(jié)果十分耐人尋味?；蛟S是他們認(rèn)為自己不屬于政府部門,因而沒有義務(wù)進(jìn)行信息公開。但我們認(rèn)為,只要是使用到公共資金維持其運行的部門均應(yīng)屬于政府部門,都有向公眾公開其行政收支及相關(guān)信息的責(zé)任。

四、結(jié)論與建議

1.幾個簡短的結(jié)論

對于我國目前政府信息公開的狀況,從促進(jìn)工作角度出發(fā),根據(jù)今年對我國省級財政信息透明度以及對省級部門行政收支及相關(guān)信息透明度的評估情況,提出幾個簡短的結(jié)論或稱之為問題：

(1)政府主動公開信息的意識薄弱,在各政府網(wǎng)站上公開的實質(zhì)性的信息不多,通過公開出版物所公開的信息也十分有限。

(2)地方政府在信息公開的態(tài)度上仍有所顧慮,處于觀望和猶豫狀態(tài),易導(dǎo)致依法申請信息公開遭遇較大阻力。

(3)盡管我國的政府信息公開在近一年中取得了一定的進(jìn)展,但總體上而言,與我國政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度仍顯不相適應(yīng),遠(yuǎn)未能滿足社會公眾對政府信息提出的訴求。

2.提高政府信息透明度的幾點建議

在2009 年的財政透明度報告中,我們已就如何提高我國政府信息透明度提出了三項建議：(1)切實貫徹落實《政府信息公開條例》;(2)根本性修訂《保密法》及其相關(guān)的保密條例;(3)修訂《中華人民共和國預(yù)算法》。就這三點建議來說,后面兩點建議在我們看來是依舊需要堅持并且需要全民的共同參與。而關(guān)于第一點建議,我們認(rèn)為,政府信息公開不應(yīng)只是紙上的條例,它必須成為各級政府的具體行動,只有采取切實有效措施才能將陽光財政落到實處。因而對于切實貫徹落實《政府信息公開條例》問題,我們建議：

(1)各級政府加大財政信息公開的力度,不僅中央政府要采取行動,各級地方政府也要采取行動;不僅政府預(yù)算要透明,所屬各部門和單位的預(yù)算也要透明。只有縱向各級財政以及橫向各部門單位都重視起來,財政透明度才會全面提高。

(2)實現(xiàn)財政透明應(yīng)該有一個適當(dāng)?shù)臅r間表。國務(wù)院已經(jīng)提出用兩到三年的時間實現(xiàn)中央全部部門預(yù)算的公開,這也應(yīng)該成為省以及省以下各級地方政府財政實現(xiàn)部門或單位預(yù)算公開的時間節(jié)點。

(3)要明確透明的“度”,這是實現(xiàn)財政透明的關(guān)鍵問題。從我國目前大量公款用于個人消費的現(xiàn)狀來看,應(yīng)該以社會公眾能夠在事前、事中或者事后有效地將“三公消費”以及其他不適當(dāng)?shù)墓钕M識別出來,并加以制止或者追究責(zé)任為適當(dāng)“度”的標(biāo)準(zhǔn)。

注釋：

①本文是上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心《2010 中國財政透明度》課題的主要成果之一。課題組成員包括劉小兵、鄧淑蓮、曾軍平、楊丹芳、鄭春榮、溫嬌秀、蔣洪、彭軍、宋健敏。

②2009 年3 月和2010 年4 月,中央電視臺新聞頻道均就中國財政透明度報告的推出做了專訪。

③參見《2009 中國財政透明度報告》,蔣洪等著,上海財經(jīng)大學(xué)出版社2009 年版。

④如2009 年的報告是選擇2006 年的數(shù)據(jù),2010 年的報告選擇2007 年的數(shù)據(jù)。之所以如此,原因在于現(xiàn)行政府財政信息公布的滯后性所致。這至少表明我國財政信息的公開目前在及時性原則方面做的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

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