陸遠(yuǎn)權(quán),牟小琴

(重慶大學(xué) 貿(mào)易與行政學(xué)院,重慶 400044)

協(xié)同治理理論視角下公共危機(jī)治理探析

陸遠(yuǎn)權(quán),牟小琴

(重慶大學(xué) 貿(mào)易與行政學(xué)院,重慶 400044)

在深入分析當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)治理的現(xiàn)狀及難題的基礎(chǔ)之上,提出在當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)背景下,公共危機(jī)治理應(yīng)在協(xié)同治理理論視角下,壯大非政府組織力量,培育民間組織,構(gòu)建協(xié)同治理的組織體系;完善公共危機(jī)預(yù)警體系,強(qiáng)化協(xié)同治理的“軟硬件”設(shè)施建設(shè);建立公共危機(jī)治理的國(guó)際區(qū)間、中央與地方、政府與公民社會(huì)組織之間的多方位合作機(jī)制,從而提高協(xié)同治理效率。

協(xié)同治理;政府;公共危機(jī)

公共危機(jī)是因?yàn)槠茐?并由于內(nèi)部與外部等一系列不穩(wěn)定因素對(duì)社會(huì)公共利益及生命財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)狀態(tài)[1]。自20世紀(jì)90年代以來(lái),全球社會(huì)都面臨著各種重大的自然災(zāi)害、人為災(zāi)害、烈性病毒傳染等爆發(fā)性及流行性公共危機(jī)的威脅。面對(duì)公共危機(jī)影響越來(lái)越大,發(fā)生頻率越來(lái)越高這個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí),對(duì)公共危機(jī)采取妥善而有效的治理便顯得尤為重要。協(xié)同治理理論正是當(dāng)今理論界及學(xué)術(shù)界所推崇的一個(gè)足以應(yīng)對(duì)當(dāng)前公共危機(jī)治理現(xiàn)實(shí)困境的理論選擇。

一、協(xié)同治理理念的內(nèi)涵

協(xié)同治理理論起源于協(xié)同學(xué)(synergetics)。協(xié)同是一種價(jià)值理念,治理則是一種行為選擇。協(xié)同來(lái)源于希臘文,意為共同、協(xié)作。協(xié)同學(xué)理論在20世紀(jì)70年代初由聯(lián)邦德國(guó)物理學(xué)家哈肯創(chuàng)立。哈肯等人認(rèn)為,整個(gè)世界就是一個(gè)協(xié)同系統(tǒng),協(xié)同學(xué)是研究協(xié)同系統(tǒng)在外在參量的驅(qū)動(dòng)下和子系統(tǒng)之間相互作用,以自組織的方式在宏觀尺度上形成空間、時(shí)間或功能有序結(jié)構(gòu)的條件、特點(diǎn)及其演化規(guī)律的新興綜合性學(xué)科[2]。協(xié)同思想被廣泛地應(yīng)用到各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域,強(qiáng)調(diào)不同社會(huì)主客體之間的相互配合與協(xié)作?！爸卫怼币辉~最早來(lái)源于拉丁文和古希臘語(yǔ),原意是操縱、控制、引導(dǎo)。治理區(qū)別于傳統(tǒng)的管制、管理。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中,對(duì)治理作出了如下界定:“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程?！盵3]治理具有以下特征:治理權(quán)力主體的多元性;治理過(guò)程的協(xié)調(diào)系統(tǒng)性;治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的靈活多樣性。簡(jiǎn)言之,“治理就是政府運(yùn)用公共權(quán)威管理一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源,制定和執(zhí)行相關(guān)政策,非政府組織分擔(dān)相應(yīng)責(zé)任與義務(wù),共同維護(hù)國(guó)家秩序,提供公共服務(wù)的過(guò)程”。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng),以最大限度地增進(jìn)公共利益[4]。綜上所述,筆者把“協(xié)同治理”定義為:在公共生活中,公共危機(jī)治理主體的眾多子系統(tǒng)構(gòu)成一個(gè)開放、整體的系統(tǒng),運(yùn)用法律、行政、科技、知識(shí)、信息、輿論等手段,使一個(gè)無(wú)序、混亂的系統(tǒng)中諸要素或子系統(tǒng)間相互協(xié)調(diào)、共同作用,從而產(chǎn)生一個(gè)有序、合作、協(xié)同的系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)力量的整合與增值,并使其高效地進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)治理,最終達(dá)到維護(hù)與保證公共利益的目的。

二、當(dāng)前公共危機(jī)治理的現(xiàn)狀及問(wèn)題

自“9.11”事件和“SARS”危機(jī)之后,我國(guó)相繼發(fā)生了一系列公共危機(jī)事件:拉薩3.14打砸搶燒事件,地震、禽流感、礦難等公共衛(wèi)生安全事件,雪災(zāi)、臺(tái)風(fēng)、洪水等一系列自然災(zāi)害事件,讓我們切身體會(huì)到我國(guó)已進(jìn)入公共危機(jī)高頻發(fā)生期。這些公共危機(jī)既是對(duì)我國(guó)民眾及政府的一次劫難,也是對(duì)我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程的一種磨礪。自“SARS”危機(jī)發(fā)生以后,我國(guó)相繼頒布了一系列法典。2003年5月7日通過(guò)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》,2006年1月8日頒布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,2006年1月10日實(shí)施了《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》,2007年11月1日開始實(shí)施《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》,2008年5月1日開始實(shí)行《政府信息公開條例》等,這些都足以證明當(dāng)前我國(guó)突發(fā)危機(jī)事件應(yīng)急預(yù)備體系已初步建立。但是中國(guó)公共危機(jī)治理理論研究起步晚,實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不足,當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)治理依然面臨一些理論上的困境與實(shí)踐中的難題。

1.公共危機(jī)治理主體單一,民眾參與不足,民間組織發(fā)展不夠完善,政府負(fù)擔(dān)過(guò)重

建國(guó)后,中國(guó)逐漸建立的是一個(gè)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的全能型政府治理模式,政府權(quán)力滲透到城鄉(xiāng)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域,最終導(dǎo)致政府處于社會(huì)整合能力低下,行政組織運(yùn)轉(zhuǎn)低效,社會(huì)成員生產(chǎn)積極性受到抑制等制度性危機(jī)中。60多年來(lái),隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和完善,國(guó)家權(quán)力因素與各種社會(huì)性因素都發(fā)生了劇變。在新的時(shí)代背景下,政府在某些市場(chǎng)領(lǐng)域或公共領(lǐng)域難免有些力不從心。在當(dāng)前危機(jī)治理體系當(dāng)中,公共危機(jī)治理主體單一,民眾參與不足,民間組織發(fā)展不夠完善,社會(huì)力量的缺失,必然會(huì)增加危機(jī)治理成本,降低治理成效。

2.缺乏完整有效的公共危機(jī)“預(yù)警-治理”系統(tǒng)

(1)公共危機(jī)預(yù)警—治理系統(tǒng)缺乏科學(xué)有效的“硬件”設(shè)施。筆者所指公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)中的硬件設(shè)施,包括對(duì)災(zāi)難的預(yù)測(cè)及警示所需的一系列技術(shù)、設(shè)備、物資等。完善的預(yù)警系統(tǒng)離不開科學(xué)技術(shù)的支持,科學(xué)的危機(jī)治理更離不開充足的物資支撐。對(duì)于一些自然災(zāi)害的危機(jī)監(jiān)測(cè)能力,需要應(yīng)用一些高科技手段,提供快捷、精準(zhǔn)的信息服務(wù)。我國(guó)當(dāng)前的危機(jī)預(yù)警技術(shù)及設(shè)備與世界先進(jìn)水平差距甚大,這在很大程度上影響了政府危機(jī)治理效率。

(2)公共危機(jī)預(yù)警—治理系統(tǒng)缺乏完整有效的“軟件”設(shè)施。公共預(yù)警系統(tǒng)中的軟件設(shè)施包括完善的法律體系,公民高度的危機(jī)防范意識(shí),暢通的信息溝通渠道以及健全的危機(jī)治理體制等。在軟件體系方面,我國(guó)缺乏一部完整的抗災(zāi)法典來(lái)規(guī)定各個(gè)權(quán)利主體在抗擊危機(jī)方面的義務(wù)與責(zé)任,這導(dǎo)致我國(guó)政府在危機(jī)治理實(shí)踐操作中,由于無(wú)明細(xì)的法則可依,出現(xiàn)了一系列的違規(guī)現(xiàn)象;除此之外,我國(guó)公民缺乏專業(yè)完備的危機(jī)防范意識(shí)與知識(shí);在信息溝通渠道方面,從甲流到玉樹大地震,我國(guó)的信息溝通渠道方面有了一定的改善,這與我國(guó)政府“以人為本”和高度重視公民知情權(quán)是分不開的。但是,在實(shí)踐當(dāng)中我們不得不承認(rèn),某些部門依然存在壟斷信息,不及時(shí)與公眾進(jìn)行有效溝通情況,導(dǎo)致了公眾猜疑及社會(huì)秩序混亂等事件。比如,前段時(shí)間在網(wǎng)絡(luò)上廣為流傳的“針刺事件”,由于政府沒能對(duì)公眾發(fā)布及時(shí)可靠的信息,公民對(duì)這件事情真假無(wú)法判斷,從而導(dǎo)致社會(huì)謠言四起,嚴(yán)重影響了社會(huì)秩序及公民的日常生活。簡(jiǎn)言之,我國(guó)缺乏一套完備且高效的危機(jī)治理體制。

3.國(guó)際區(qū)間、中央與地方之間、政府與公民社會(huì)之間缺乏制度化的合作機(jī)制

H1N1病毒是一場(chǎng)全球性的危機(jī),自從首例病例被發(fā)現(xiàn)后,短短幾個(gè)月后,全球近30個(gè)國(guó)家和地區(qū)的人們都遭受感染。嚴(yán)峻的事實(shí)再次說(shuō)明,在全球化時(shí)代,國(guó)際國(guó)內(nèi)事務(wù)之間已無(wú)明晰界線。隨著現(xiàn)代社會(huì)功能分化的加劇,公眾的民主參與意識(shí)大幅度提高,政府高層壟斷權(quán)力難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)及功能的分化,權(quán)力高度集中的政策制定與執(zhí)行機(jī)制難以適應(yīng)突發(fā)事件的應(yīng)急處理[5]。

三、協(xié)同治理視角下公共危機(jī)的治理對(duì)策

(1)壯大非政府組織力量,培育民間組織,構(gòu)建協(xié)同治理的組織體系并合理界定組織職能與義務(wù)。作為公民社會(huì)主體的非政府公共組織,既是凝結(jié)社會(huì)資本的網(wǎng)絡(luò),又是政府與公民社會(huì)合作治理的主要載體,還是公共危機(jī)治理多元主體之一,因此,必須在發(fā)展現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí),大力培育和發(fā)展非政府公共組織。一方面,轉(zhuǎn)變政府職能,避免政府對(duì)非政府公共組織的過(guò)多干預(yù),提高它們的獨(dú)立性和自主性。另一方面,非政府公共組織應(yīng)充分認(rèn)識(shí)自身的特性、職能和優(yōu)勢(shì),完善內(nèi)部管理制度,不斷加強(qiáng)自身建設(shè)。

(2)進(jìn)一步完善公共危機(jī)預(yù)警體系,強(qiáng)化協(xié)同治理的“軟硬件”設(shè)施建設(shè)。公共危機(jī)預(yù)警—治理系統(tǒng)的建立和完善是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程,需要借鑒世界發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。在“硬件”設(shè)施方面,引進(jìn)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)科技理論與技術(shù)設(shè)備,搭建協(xié)同治理的信息平臺(tái),整合國(guó)際國(guó)內(nèi)資源,形成信息網(wǎng)絡(luò);在軟件設(shè)施方面,大力推進(jìn)制定完善的公共危機(jī)治理法典的進(jìn)程,規(guī)范各個(gè)主體的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù),使危機(jī)治理主客體在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)臨危不亂,有章可循,有法可依;加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警信息的普及與危機(jī)治理意識(shí)的培養(yǎng)以及公共危機(jī)協(xié)同治理文化的重塑,大力培養(yǎng)政府與國(guó)民協(xié)同治理的社會(huì)基礎(chǔ),開展公共生活的廣泛實(shí)踐,從而使所有政府組織機(jī)構(gòu)及民間力量形成合力,高效地處理危機(jī)。

(3)建立公共危機(jī)治理的國(guó)際區(qū)間、中央與地方之間、政府與公民社會(huì)之間的立體合作機(jī)制,提升協(xié)同治理的運(yùn)行效率。當(dāng)今全球化背景下,任何政府或組織妄圖實(shí)行單極統(tǒng)治已無(wú)法適應(yīng)歷史潮流,因此,建立全方位、多角度的危機(jī)治理合作體制就顯得尤為重要。新公共管理理論認(rèn)為,政府功能應(yīng)該由單純以經(jīng)濟(jì)為中心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)同發(fā)展,中央與地方、國(guó)際與國(guó)內(nèi)共同發(fā)展,才能最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。突發(fā)性危機(jī)發(fā)生之后,各政府之間、中央與地方之間、政府與公民之間不應(yīng)各自為戰(zhàn),應(yīng)在協(xié)同治理的基礎(chǔ)之上,有效地管理和調(diào)配公共資源,共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。此外,國(guó)家應(yīng)給予公民社會(huì)、非政府組織和第三部門充分發(fā)育的空間,并使其自治能力不斷增強(qiáng)。只有這樣,才能進(jìn)一步體現(xiàn)出公民組織在社會(huì)管理中的重要作用,才能從日益增長(zhǎng)的社會(huì)資源中獲得自身發(fā)展所需的經(jīng)濟(jì)和政治資源,才能在突發(fā)性公共危機(jī)治理中獲得合作與支持力量,最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)協(xié)同發(fā)展。

[1] 斯亞平.公共危機(jī)管理體系研究[M].北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2009:18-25.

[2] 曾健,張一方.社會(huì)協(xié)同學(xué)[M].北京:科學(xué)出版社,2000: 10-15.

[3] Commission on Global Governance.Our global neighborhood: the report of the commission on global gorernance[M]. Oxford,New York:Oxford University Press,1995:23.

[4] 俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí),2002(1): 22-23.

[5] 鄭巧,肖文濤.協(xié)同治理:服務(wù)型政府的治道邏輯[J].中國(guó)行政管理,2008(7):48-52.

Public Crisis Management From Perspective of Synergetic Governance Theory

L U Yuanquan,MU Xiaoqin
(School of Trade and Administration,Chongqing University,Chongqing 400044,China)

Based on the analysis of the current states and problems of public crisis management,it is proposed that in the current context of international and domestic,the public crisis management should strengthen NGO,cultivate civil organization,build synergetic governance system;Improve public crisis warning-system,and optimize the hardware and software facilities of synergetic governance;Establish the multilateral cooperation mechanisms under the perspective of synergetic governance theory to enhance the efficiency of synergetic governance.

synergetic governance;government;public crisis

D 631.43

A

【責(zé)任編輯 王立欣】

1008-9225(2010)05-0105-03

2010-07-09

陸遠(yuǎn)權(quán)(1966-),男,重慶云陽(yáng)人,重慶大學(xué)教授,博士。