董景山

(北京農(nóng)學(xué)院人文社科學(xué)院,北京102206)

股份合作改革是近年來農(nóng)村集體(土地)所有權(quán)的一種主要的制度創(chuàng)新模式,有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村股份合作改革是農(nóng)民自主建設(shè)的制度與政府政策引導(dǎo)合力作用的結(jié)果?？梢钥隙ǖ氖?無論改革的動(dòng)力與原因如何,農(nóng)村股份合作①改革已經(jīng)成為農(nóng)村改革常見的形式,并已進(jìn)入理論研究的視野。但是,在實(shí)踐中由于改革是在地方性政策法規(guī)的指導(dǎo)下進(jìn)行的,因此從全國(guó)范圍內(nèi)看存在不同的樣態(tài),且其體現(xiàn)出的利弊得失也有所區(qū)別。有鑒于此,確有必要對(duì)農(nóng)村股份合作改革進(jìn)行對(duì)比及綜合考察。下面以幾個(gè)典型的農(nóng)村股份合作改革模式為基礎(chǔ)進(jìn)行簡(jiǎn)介并予以評(píng)析,以期對(duì)農(nóng)村股份合作的理論探討拋磚引玉。

一、農(nóng)村股份合作模式簡(jiǎn)介

(一)南海模式

農(nóng)村股份合作起源于廣東,在廣東南海,在20世紀(jì)80年代末90年代初,有的村莊開始探索以土地股份合作的方式進(jìn)行農(nóng)地制度改革。到2005年全市已成立了農(nóng)村股份合作組織1 870個(gè)。其中以村委會(huì)為單位組建集團(tuán)公司191個(gè),以村民小組為單位組建的股份合作社為1 678個(gè)。

南海社區(qū)股份合作改革的主要做法是:將集體資產(chǎn)的凈值和土地、魚塘折價(jià)入股,以社區(qū)農(nóng)村戶籍的農(nóng)民為配股對(duì)象,按設(shè)定的股權(quán)比例進(jìn)行分紅,并按章程規(guī)定產(chǎn)生董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu),行使相應(yīng)職能。即農(nóng)戶將其分得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社),農(nóng)戶交換回按一定標(biāo)準(zhǔn)分配的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán);由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支配規(guī)?；霓r(nóng)村集體土地使用權(quán)能,將農(nóng)村土地使用權(quán)讓渡給企業(yè),獲取相應(yīng)的收益,農(nóng)戶按股分紅。

在股權(quán)分配上,一般規(guī)定行政屬本村的農(nóng)業(yè)人口,才有權(quán)作為村股份合作的股東。大致將股份分為資源股與物業(yè)股(年齡股)兩種,資源股按是否本村農(nóng)業(yè)戶口為標(biāo)準(zhǔn)分配,物業(yè)股按年齡劃分不同的標(biāo)準(zhǔn)分配?！坝捎诿總€(gè)成員對(duì)集體資產(chǎn)的貢獻(xiàn)不同,在股份的設(shè)置中,也必須有所體現(xiàn)?！蹦虾ＤＪ匠跗?成員分得股權(quán)只是享有社區(qū)資產(chǎn)收益分配的依據(jù),并不能轉(zhuǎn)讓、繼承、或退股兌現(xiàn),從1995年起逐漸實(shí)驗(yàn)“虛股折實(shí)”,實(shí)行“生不增、死不減”,可以轉(zhuǎn)讓。

(二)東莞模式

東莞模式其主要內(nèi)容與南海模式相似,但在量化配股時(shí),將農(nóng)民集體的資產(chǎn)分為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。屬集體所有的土地暫不作價(jià)計(jì)入股份資產(chǎn)。另外,東莞模式中設(shè)立農(nóng)村集體所有權(quán)的外部監(jiān)督管理主體:市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室和鎮(zhèn)(街)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。有學(xué)者認(rèn)為此外部監(jiān)督機(jī)制有一定制度價(jià)值,“立法對(duì)此可參考研究”。

南海模式與東莞模式都可進(jìn)行股權(quán)流轉(zhuǎn),但股東的股權(quán)流轉(zhuǎn)必須符合一定的條件。即經(jīng)理事會(huì)同意,股東代表大會(huì)審核通過,本社股東的股權(quán)可以在本社范圍內(nèi)依法繼承、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)送,但股東不得抽資退股。

(三)浙江北侖模式

寧波市北侖區(qū)于2002年開始農(nóng)村股份合作改革試點(diǎn)工作,到2009年8月底,全區(qū)累計(jì)完成201個(gè)村(社)的股份合作改革,占總村(社)數(shù)的89.3%。北侖區(qū)社區(qū)股份合作的獨(dú)特之處有兩點(diǎn):

1.股東資格的界定。股東分為全額享受對(duì)象、酌情享受對(duì)象和不享受對(duì)象。其中全額享受對(duì)象是指農(nóng)民集體成員;酌情享受對(duì)象是曾為本農(nóng)民集體成員的幾種特殊情形;不享受對(duì)象指曾是本社社員但現(xiàn)享受城市居民待遇的人員。

2.村發(fā)展留用地制度。北侖區(qū)農(nóng)村股份合作改革主要是針對(duì)土地被大部分征收的農(nóng)民集體,為了拓展村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間,給被征地村民提供社會(huì)保障。該區(qū)按2001年末可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的實(shí)有集體農(nóng)用地的10%計(jì)算村發(fā)展留用地面積。留用的土地可以保持農(nóng)村集體所有的性質(zhì),也可以通過國(guó)家出讓的方式將該部分土地的使用權(quán)返還給農(nóng)民集體。即農(nóng)民集體由于征收等喪失了其90%的農(nóng)村土地所有權(quán),換來數(shù)量上相當(dāng)于其10%的農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的“合法化”。

(四)北京模式

北京農(nóng)村股份合作改革有以下特點(diǎn):

1.股東資格和勞齡界定的“三榜定案”制度。股東資格即參加股權(quán)分配的資格,股權(quán)分配以是否農(nóng)民集體成員身份或在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞齡為依據(jù)。為保證股東資格及勞齡界定的準(zhǔn)確性,實(shí)行“三榜定案”制度。②

2.設(shè)置優(yōu)先股。在股權(quán)設(shè)置上分為集體股和個(gè)人股,其中個(gè)人股分為普通股和優(yōu)先股。將部分集體股和集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有在職人員的個(gè)人股設(shè)置為普通股。普通股享有收益分配請(qǐng)求權(quán)、企業(yè)終止清算剩余財(cái)產(chǎn)請(qǐng)求權(quán)。普通股持股人有權(quán)參加股東大會(huì),選舉合作社董事和監(jiān)事,享有對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)。普通股以外的個(gè)人股為優(yōu)先股,優(yōu)先股固定股息。優(yōu)先股在收益分紅和剩余財(cái)產(chǎn)分配上比普通股享有優(yōu)先權(quán),但不享有監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)等。另外,股權(quán)可以內(nèi)部轉(zhuǎn)讓也可以繼承,但不得退股。

(五)上海模式

上海市主要通過《上海市撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)處置暫行辦法》及《關(guān)于本市實(shí)施農(nóng)村集體征地留用地制度的暫行意見》等地方規(guī)章來規(guī)范農(nóng)村股份合作改革。上海模式特點(diǎn)如下:

1.把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改建為農(nóng)村社區(qū)股份合作社,并賦予法人地位。上海市要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制后的農(nóng)村社區(qū)股份合作社到所在區(qū)縣工商行政管理部門登記,領(lǐng)取農(nóng)民專業(yè)合作社法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照,取得農(nóng)民專業(yè)合作社法人資格。

2.對(duì)全部農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行征地留用地制度。上海的征地留用地制度除了針對(duì)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外,還給在城市規(guī)劃中全村耕地被劃定為基本農(nóng)田的集體經(jīng)濟(jì)組織配給留用地指標(biāo)。對(duì)規(guī)劃中被征地的村,按照規(guī)劃可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的實(shí)有土地5%-10%的比例留給村集體經(jīng)濟(jì)組織;對(duì)耕地全部劃定為基本農(nóng)田的村,按該村農(nóng)用地5%左右的比例配給留用地指標(biāo)。

3.設(shè)置崗位股。股權(quán)分為個(gè)人股、崗位股和優(yōu)先股。其中崗位股是經(jīng)營(yíng)管理層可以現(xiàn)金支付方式認(rèn)購的股份,但崗位股一般不超過總股本的20%,在崗持股,離崗?fù)斯伞?/p>

二、農(nóng)村股份合作改革的可取之處

(一)農(nóng)村股份合作改革是對(duì)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織再造

從上述幾種模式中看出,農(nóng)村集體所有權(quán)股份合作改革在將農(nóng)民集體成員的成員權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)的同時(shí),大都是以村莊為基礎(chǔ),將原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行組織改造,設(shè)立股東(代表)大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu),并明確股東權(quán),規(guī)定組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則及成員權(quán)的行使程序。有人將這種類似公司的組織機(jī)構(gòu)稱為“準(zhǔn)公司制治理機(jī)制”。有學(xué)者在對(duì)社區(qū)股份合作改革進(jìn)行分析后得出結(jié)論:“社區(qū)股份合作制度的實(shí)施在集體經(jīng)濟(jì)層面上,進(jìn)而在各個(gè)層面上重新梳理和建構(gòu)了共同體的組織和生存格局。”因此,可以說,農(nóng)村集體所有權(quán)股份合作改革是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的再造。

(二)農(nóng)民集體成員的成員權(quán)變得清晰有保障

人民公社時(shí)期農(nóng)村集體所有權(quán)行使失敗的因素以及當(dāng)前農(nóng)村集體所有權(quán)受到侵害的主要原因在于,沒有周密的具體可操作性的程序保障農(nóng)民集體成員的成員權(quán)的實(shí)現(xiàn):一是農(nóng)民集體成員不知自己有哪些法律賦予的成員權(quán),二是農(nóng)民集體成員沒有可資操作的程序?qū)崿F(xiàn)成員權(quán)。而農(nóng)村股份合作改革則在一定程度上解決了上述問題,一是在地方立法及股份合作社章程中明確了農(nóng)民集體成員的成員權(quán)的具體內(nèi)容;二是通過設(shè)立股份合作社使農(nóng)民集體這一虛化的民事主體轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w組織,并通過該組織的內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其職責(zé)的具體內(nèi)容與農(nóng)民集體成員的成員權(quán)鏈接起來,使得成員權(quán)得到真正實(shí)現(xiàn)。從而使得農(nóng)村集體所有權(quán)真正成為全體農(nóng)民集體成員的所有權(quán),而不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理層或者村委會(huì)管理人員的“個(gè)人所有權(quán)”。“人人有份的制度安排使成員權(quán)得到了切實(shí)的考慮?！边@也是農(nóng)村股份合作改革的成功之處。

與原農(nóng)村集體所有權(quán)中籠統(tǒng)的成員權(quán)相比,農(nóng)民集體成員的成員權(quán)借著股東權(quán)這一載體而清晰化?？陀^上有利于喚醒農(nóng)民集體成員的權(quán)利意識(shí),并“把個(gè)人利益與集體利益捆綁在一起,使股東真正成了集體經(jīng)濟(jì)的主人”。因此有人認(rèn)為:土地(社區(qū))股份合作制的產(chǎn)生,解決了土地的集體所有權(quán)主體虛位問題,并且兼顧了集體土地具有的社區(qū)性和承擔(dān)的社會(huì)保障功能,具有一定的制度優(yōu)越性。

杜潤(rùn)生先生指出:農(nóng)村引進(jìn)股份制,應(yīng)注意發(fā)揮合作制特有的民主平等精神和人民主體觀念。在成員權(quán)上一般實(shí)行“一人一票”制或是“一戶一票”制的表決方式,正是合作制特有的民主平等精神和人民主體觀念的具體體現(xiàn)。無論上述哪種方式都表明,農(nóng)村集體所有權(quán)體現(xiàn)的是“人的民主”而非“資本民主”或其他方式的民主?！耙蝗艘黄薄敝谱匀徽f明農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之間擁有平等的表決權(quán)(這正是農(nóng)村集體所有權(quán)中成員權(quán)的應(yīng)然體現(xiàn))。至于“一戶一票”制不過是“一人一票”制的變更,因?yàn)槲覈?guó)《農(nóng)村土地承包法》主要是以家庭(戶)為單位而進(jìn)行的承包,因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也是以家庭為基本主體而體現(xiàn)的,因此“一戶一票”制也有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

(三)農(nóng)村股份合作改革解決了農(nóng)村集體土地使用權(quán)能細(xì)碎化的問題

從農(nóng)村股份合作改革看,其手段基本在于將分散在農(nóng)戶手中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回,由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集中統(tǒng)一行使,以滿足城市化、工業(yè)化對(duì)土地使用權(quán)能提出的規(guī)模化使用要求。以佛山市南海區(qū)夏西村為例:“夏西村的四次土地股份合作改革,都貫穿了土地開發(fā)、管理向村一級(jí)集中的主線。夏西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的6328個(gè)股東(村民)原承包的土地完全實(shí)現(xiàn)了‘合’。這種‘合’不僅是分散經(jīng)營(yíng)向集中經(jīng)營(yíng)的‘合’,而且是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的‘合’。這不僅有利于規(guī)模開發(fā),也有利于土地創(chuàng)利最大化。”將這段話用物權(quán)理論詮釋:就是夏西村土地股份合作改革,一是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體所有權(quán)與使用權(quán)能的“復(fù)合”,即由二元分離回歸到一體;二是將本來分散的農(nóng)村集體土地使用權(quán)能“合”成規(guī)?；耐恋厥褂脵?quán)能。而且這種“合”的目的與結(jié)果是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能的最大化。以南海市為例,推行股份合作制后,全市農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶由原來的幾百戶發(fā)展到8 000多戶,規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到了16%,年人均創(chuàng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值6萬元,比單家獨(dú)戶分散經(jīng)營(yíng)時(shí)高出78%。

(四)農(nóng)村股份合作改變了農(nóng)戶作為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的民事主體地位

在農(nóng)村股份合作之前,農(nóng)戶是市場(chǎng)條件下進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的民事主體。農(nóng)村集體所有權(quán)進(jìn)行股份合作后,農(nóng)戶交回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),而轉(zhuǎn)化為改制后的農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的股東,此時(shí),農(nóng)戶已經(jīng)不是自我獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的民事主體,改制后的“集體經(jīng)濟(jì)組織成為土地經(jīng)營(yíng)的主體”。農(nóng)戶此時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)橄碛懈闹坪蟮霓r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的量化的股權(quán)。有學(xué)者指出:“土地股權(quán)化后,改變了以農(nóng)戶為基本單位的土地承包制,實(shí)現(xiàn)了權(quán)利的個(gè)人化?！蓖恋毓煞莺献髦埔彩沟棉r(nóng)村決策權(quán)集中化,它把原來由眾多農(nóng)戶在土地利用、經(jīng)營(yíng)、投資、處置等方面各自行使決策權(quán)的分散決策機(jī)制,改變?yōu)橛纱?組)集體或一體化的土地股份合作組織進(jìn)行統(tǒng)一決策的集中決策機(jī)制。農(nóng)戶作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的獨(dú)立民事主體,由于其資金、信息、決策等方面無法與其他民事主體相比,因此其必然處于弱勢(shì)地位。但農(nóng)村股份合作改革后,合作社取代農(nóng)戶成為經(jīng)營(yíng)的法律主體,農(nóng)戶轉(zhuǎn)化為合作社的股東,通過行使股東權(quán)來實(shí)現(xiàn)自己的相關(guān)權(quán)利。二者相比,合作社較股東在市場(chǎng)上的抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯提高,因而更有利于實(shí)現(xiàn)合作社成員(即農(nóng)戶)的利益。

(五)有些模式的具體制度措施有先進(jìn)之處

如北侖區(qū)與上海市非農(nóng)建設(shè)留用地制度,在一定程度上賦予了農(nóng)民集體的分享社會(huì)進(jìn)步帶來好處的平等發(fā)展權(quán),總體上值得肯定。東莞模式中農(nóng)村集體所有權(quán)行使過程中的外部監(jiān)督制度也有一定創(chuàng)新。另外,上海在股權(quán)類型中設(shè)置崗位股,有其值得肯定之處。其本意在于解決改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理層的激勵(lì)機(jī)制問題。

三、現(xiàn)行農(nóng)村股份合作改革存在的問題

(一)農(nóng)村股份合作改革需要特定的條件,不能照搬應(yīng)用于所有農(nóng)民集體

從上述介紹的農(nóng)村股份合作改革的幾種模式看,農(nóng)村股份合作改革作為對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)行使模式的創(chuàng)新,其主要適用于城鄉(xiāng)結(jié)合部或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),并且改制的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(農(nóng)民集體)有一定的集體資產(chǎn)積累,改制后可以利用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的不動(dòng)產(chǎn)獲得穩(wěn)定的收入來源。這些條件上述各種模式在農(nóng)村股份合作改制文件中大都明確提出過。正如前面所論述的,此時(shí)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)能已經(jīng)由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用功能轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)使用功能。在這樣的情形下,農(nóng)民集體成員才有改制的愿望與動(dòng)因。正如南海當(dāng)?shù)卣賳T所言:“對(duì)一個(gè)村子來講,如果土地沒有更高的價(jià)值,股份制即便建立起來了也白建?！蔽覈?guó)目前更廣泛農(nóng)村的普遍情形是:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以農(nóng)戶為單位擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),而且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用權(quán)能只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),即使客觀上可以用于非農(nóng)使用,也是要受到“耕地保護(hù)”等法律規(guī)范嚴(yán)格限制或禁止的。更為關(guān)鍵的是,這類農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織除了農(nóng)村集體土地之外,幾乎沒有其他可支配的農(nóng)村集體資產(chǎn),也沒有穩(wěn)定的收入來源。而且在可預(yù)見的將來,農(nóng)村集體土地的使用權(quán)能也必將主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能上,這一點(diǎn)將長(zhǎng)期不變,除非人類不吃食物可以生存。因此結(jié)合上述各種農(nóng)村股份合作改革模式所需條件,可以斷言完全照搬上述模式改造我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體所有權(quán)行使方式不具有普適性。

(二)股份合作改革后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位不明確

上述模式中,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大都改成社區(qū)經(jīng)濟(jì)(股份)合作社,但是合作社仍然不具有法人地位,沒有獲得團(tuán)體人格。這是因?yàn)槲覈?guó)目前沒有關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體法律地位的立法,因此以至于上海市為了使改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有法人資格,而生搬《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。改革產(chǎn)生的農(nóng)村社區(qū)合作社法律地位不明確,會(huì)受到其他市場(chǎng)主體的質(zhì)疑。“結(jié)果是用‘合作社’的印章,無法跟其他經(jīng)濟(jì)主體參與簽約等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)?！币约爱a(chǎn)生其他許多由于法律地位不明確而帶來的問題。因此,有學(xué)者指出應(yīng)以注冊(cè)、登記給予社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織以明確的法人地位。上海市明確改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以法人地位值得肯定。但是,問題是依據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》有大相徑庭之嫌,《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第二條明確指出:“農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上,同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者,自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織?！弊鳛橐徊棵裆淌轮黧w法,從《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的名稱即可看出,它不是農(nóng)村合作社的一部統(tǒng)一立法,而是僅以“同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者”作為立法服務(wù)對(duì)象,這與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)狀顯然不符,此其一。其二,既然按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定將改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織稱為“農(nóng)民專業(yè)合作社”,那么就需要按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定設(shè)置組織機(jī)構(gòu)以及按照該法規(guī)定進(jìn)行合并、分立、解散等,這與現(xiàn)在的立法有不能解決之沖突。例如,由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織改制而成的“農(nóng)民專業(yè)合作社”解散,農(nóng)民集體所有的農(nóng)村集體土地如何處理?因此,第一條原因且不談,第二條原因應(yīng)該是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制不能適用《農(nóng)民專業(yè)合作社法》而獲得法人地位的主要障礙。

(三)上述模式中部分措施有改變農(nóng)村集體所有權(quán)的性質(zhì)之嫌

在農(nóng)村股份合作改革中,各地均強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體所有權(quán)的性質(zhì)不變。但是在具體的改革措施中,實(shí)際上并沒有遵循這樣的原則,如廣東天河區(qū)有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制后成立有限責(zé)任公司,有限責(zé)任公司必然要遵循《公司法》的相關(guān)規(guī)范。有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村集體所有權(quán)股份合作改革“‘公司化’方向總體上是正確的”,筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)值得商榷?！豆痉ā飞系墓緦?shí)行的是“資本民主”,這與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行的“人的民主”有根本區(qū)別。因此,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能按《公司法》改制為公司,若此,則是變相改變農(nóng)村集體所有權(quán)的性質(zhì)。當(dāng)然,進(jìn)行股份合作改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以借鑒公司治理的有益成分,但不宜直接改制為公司。

(四)股權(quán)可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、可以繼承等具體措施也值得商榷

有學(xué)者認(rèn)為:股份如不能流動(dòng),存在不利于優(yōu)化配置資源,不利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力,不利于股份合作企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。但也有學(xué)者指出:“如果允許土地股自由流通,那么其所代表的福利就可能流向股份合作企業(yè)或集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人,也可能出現(xiàn)這樣的情形:有的社員耕種集體土地,卻沒有或很少有土地股份,而有的社員不耕種集體土地或已經(jīng)不是該集體的社員,卻擁有較多的土地股份。”筆者認(rèn)為除了上述可能原因外,如果股份可以轉(zhuǎn)讓也與社員權(quán)的民法基本理論相沖突,如《德國(guó)民法》第38條明確規(guī)定社員權(quán)不得轉(zhuǎn)讓或繼承?！盎旧喜捎孟嗤娊?認(rèn)為民法上社團(tuán),系以公益為目的,社員享有共益權(quán)。社員其人的性質(zhì),極關(guān)重要,非法律或章程有特別規(guī)定,不得讓與或繼承。”因此,農(nóng)民集體成員所持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股份可以內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、繼承等制度設(shè)計(jì)值得商榷,這觸及農(nóng)村集體所有權(quán)性質(zhì)問題。

四、現(xiàn)行農(nóng)村股份合作改革的幾點(diǎn)啟示

(一)應(yīng)借鑒農(nóng)村股份合作改革的優(yōu)點(diǎn),探索發(fā)展水平不同的農(nóng)村的不同改革模式

從目前農(nóng)村股份合作改革的具體情形看,其主要適用于城鄉(xiāng)結(jié)合部和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),并不具有普適性。但是農(nóng)村股份合作所體現(xiàn)的清晰的成員權(quán)及其周密的實(shí)現(xiàn)程序,農(nóng)村股份合作改革所體現(xiàn)出的強(qiáng)調(diào)集體成員間的互助合作等優(yōu)點(diǎn),是不同發(fā)展水平的農(nóng)村均可借鑒的有益成分。這在一定程度上有利于改善農(nóng)村現(xiàn)行以農(nóng)戶為主要民事主體的相對(duì)落后狀態(tài)。

(二)在立法層面,應(yīng)明確改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位

農(nóng)村股份合作改革的目的,是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的民事主體。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制后組成的合作社,其法律地位不明確。民事主體法律地位不明確,意味著其權(quán)利、義務(wù)關(guān)系不明確。隨之而來的問題是其從事經(jīng)營(yíng)、交易等行為的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確,因而會(huì)產(chǎn)生諸多經(jīng)營(yíng)障礙。因此,才會(huì)產(chǎn)生前述上海市規(guī)定將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制后的合作社按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》注冊(cè)登記法人資格的尷尬情形。不過,上海的實(shí)踐也是無奈之舉,從法律角度而言,上海出臺(tái)的通知顯然是在對(duì)國(guó)家立法(適用范圍)進(jìn)行(擴(kuò)張性)司法解釋,這不是地方政府的權(quán)力,但是在國(guó)家立法中除了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》明確了“農(nóng)民專業(yè)合作社”的法人地位外,并沒有其他法規(guī)可資適用,于是上海地方政府為賦予改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以法人地位,只好生拉硬拽地適用《農(nóng)民專業(yè)合作社法》了。因此,應(yīng)在立法層面明確改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位。

(三)農(nóng)村股份合作改革要保持農(nóng)民集體所有的特點(diǎn)

首先要講究公平,其次考慮效率。有學(xué)者指出:“既然成員權(quán)保證每個(gè)人對(duì)集體土地享有同等的權(quán)利,就沒有理由指責(zé)農(nóng)民對(duì)公平的追求?！鞭r(nóng)村股份合作改革是股份加合作,而且關(guān)鍵是合作,即股東(農(nóng)民集體成員)平等地參與農(nóng)村集體資產(chǎn)的使用、收益和處分權(quán)。農(nóng)村集體所有權(quán)追求的是集體成員平等的成員權(quán),這與效率優(yōu)先、兼顧公平的現(xiàn)代商事原則不同,如果沒有平等的成員權(quán),則效率越高意味著對(duì)某些集體成員越不公平,這是因?yàn)檗r(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織不是純粹營(yíng)利性的商事主體,其主要是體現(xiàn)集體成員互助合作的法律主體。因此農(nóng)村股份合作改革中股權(quán)分配、股份繼承和轉(zhuǎn)讓都應(yīng)充分考慮農(nóng)村集體所有權(quán)農(nóng)民集體所有的性質(zhì)。

(四)目前,國(guó)家至少應(yīng)從政策層面加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村股份合作改革的規(guī)范指導(dǎo)

由于農(nóng)村股份合作改革是制度創(chuàng)新,因此該領(lǐng)域存在國(guó)家法律空白,目前僅有農(nóng)業(yè)部1990年頒布(1997年修訂)的《農(nóng)民股份合作企業(yè)暫行規(guī)定》。但該規(guī)定并非針對(duì)農(nóng)村集體(土地)所有權(quán)股份合作改造,主要這對(duì)農(nóng)民自愿聯(lián)合成立股份合作企業(yè)而制定,“擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資本的股份合作企業(yè)并不能全部適用有關(guān)股份合作企業(yè)的現(xiàn)行規(guī)定”,因此,由于目前的法律空白,致使農(nóng)村集體所有權(quán)股份合作改革有些層面實(shí)際上違背了現(xiàn)有法律的規(guī)定。這樣的結(jié)果:一是會(huì)影響農(nóng)村股份合作改革的良好效果,二是違背法律的后果可能會(huì)直接影響到整個(gè)農(nóng)村所有權(quán)制度的基礎(chǔ)。這兩點(diǎn)都不是農(nóng)村集體所有權(quán)制度創(chuàng)新的初衷,要解決改革過程中出現(xiàn)的這些問題,由于目前缺乏法規(guī)的統(tǒng)一規(guī)范,因此應(yīng)該加強(qiáng)政府的政策引導(dǎo),避免改革的盲目性。

注釋:

①這里所探討的農(nóng)村股份合作改革是以農(nóng)村集體土地為主要基礎(chǔ)的原農(nóng)村社區(qū)全面的改革。

②以大興區(qū)為例,村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的勞動(dòng)工齡登記結(jié)果張榜公布,7天為一榜,三榜定案。

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