梅煥鈞，聶立申

(1.泰山學院學報編輯部，山東泰安;2.泰山學院歷史系，山東泰安 271021）

農(nóng)村稅費改革下義務教育經(jīng)費保障機制的研究*

梅煥鈞1，聶立申2

(1.泰山學院學報編輯部，山東泰安;2.泰山學院歷史系，山東泰安 271021）

農(nóng)村稅費改革對保障九年制義務教育有著重要影響。為應對農(nóng)村稅費改革壓力，保障義務教育經(jīng)費的到位及良好運轉，加大立法力度、明確職責與權限、增加籌資方式、規(guī)范教育經(jīng)費使用、抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構體制改革尤其是推進財政管理體制改革，是今后農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制建立的重中之重。

農(nóng)村稅費改革;義務教育;經(jīng)費保障;措施

中共中央《關于農(nóng)村基礎教育的管理體制改革若干問題的意見》決定指出，“我國基礎教育的大頭在農(nóng)村，……基礎教育是地方事業(yè)，擔負著為地方培養(yǎng)和輸送勞動后備力量的重要任務?；A教育辦的好壞，直接關系到地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展和進步?！?000年，黨中央、國務院為進一步普及義務教育，解決農(nóng)村廣大農(nóng)民負擔過重問題，毅然在安徽、江蘇等地方試點了關于農(nóng)村稅費改革的方案，并取得了很好的實效，2002年后把其推廣應用到二十個省。如何搞好農(nóng)村稅費改革及大力加強農(nóng)村義務教育就成為時代發(fā)展的熱點。農(nóng)村稅費改革是我國繼土地改革、聯(lián)產(chǎn)承包責任制后新中國農(nóng)村建設的第三次重大改革，是深化農(nóng)村改革、規(guī)范農(nóng)村稅費制度、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、減輕農(nóng)民負擔、增加農(nóng)民收入、保障農(nóng)村義務教育、建設小康和諧社會的重大舉措。

一、農(nóng)村稅費改革對九年制義務教育的影響

眾所周知，要全面建設小康社會，重點在農(nóng)村，而難點也在農(nóng)村。所以如何解決好“三農(nóng)”問題，便成了黨中央、國務院急需解決的一個根本問題。而“農(nóng)村教育在全面建設小康社會中又具有基礎性、先導性、全局性的重要作用”。［1］(P157)1985 年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出，“實行基礎教育應由地方負責，實行分級管理的原則”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入應主要用于教育”，盡力“把發(fā)展基礎教育的責任交給地方，要有步驟地實行九年制義務教育”，此后1986年《關于實施義務教育法若干問題的意見》又規(guī)定，“農(nóng)村中小學校舍建設投資，以鄉(xiāng)、村自籌為主，地方政府對經(jīng)濟有困難的地方，應酌情予以補助”。《中華人民共和國義務教育法》第12條也規(guī)定:“實施義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措、予以保證。”從上述法規(guī)可以看出，地方財政收入是公共教育經(jīng)費支出的重要物質基礎。換句話說，九年制義務教育的資金是由地方財政投資的。所以教育支出在許多地方，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的75%也就不足為怪了。地方財政收入又大多來源于農(nóng)民，所以農(nóng)民實際上便成了九年義務教育的主要投資者(對中國農(nóng)村來說，他們要承擔義務教育投資的80%)。農(nóng)民收入的高低直接成為九年制義務教育的關鍵所在。但在目前農(nóng)民人均收入只有3000多元的情況下，義務教育又怎能快速發(fā)展呢?所以，現(xiàn)今對于許多農(nóng)民和農(nóng)家子女來說，義務教育正日益成為他們難以享受的“奢侈品”，而這也正是今日許多農(nóng)村少年兒童被迫失學的重要原因。據(jù)不完全統(tǒng)計，由于經(jīng)濟方面的原因，已經(jīng)入學的學齡兒童中途退學的現(xiàn)象，在廣大農(nóng)村地區(qū)甚為普遍。在20世紀80年代后期，全國小學生的失學人數(shù)始終維持在400萬人左右，到了20世紀90年代末，人數(shù)不但未減反而遞增，僅1999年就有112萬人，2000年也已達200萬人。在1986—2000年的15年中，中國失學人數(shù)累計高達3792萬人。輟學率在1995年之前的6年間達5%，1996年后雖未達到5%，但也維持在3—4%的比率上，這都遠高于世界發(fā)達國家和發(fā)展中國家失學率的水平。另據(jù)統(tǒng)計，1985年全國小學四年級學生為2480.5萬人，到1991年初中畢業(yè)生(含職業(yè)初中)僅為1085.51萬人，九年義務教育按時畢業(yè)率為43.76%;1993年全國小學四年級在校生為2105.81萬人，到1999年初中畢業(yè)生(含職業(yè)初中)為1613.94萬人，九年義務教育按時畢業(yè)率為76.64% 。［2］(P405)而筆者根據(jù)近十年來山東泰安地區(qū)有關統(tǒng)計數(shù)字來看，其失學人數(shù)也是居高不下，僅1999－2003年就達2000人左右。

近來，有學者指出，若農(nóng)民人均純收入增加1%的話，農(nóng)村勞動力和學生受教育水平平均可以提高0.01年－0.5年。可見農(nóng)民收入水平的高低，直接影響農(nóng)村受教育的程度，尤其是在低收入地區(qū)這種作用關系將會更加明顯。但在近期，尤其是在農(nóng)民收入渠道狹窄、增長乏力的狀況下，如何把農(nóng)民承擔的不合理的負擔減下來，精簡機構、裁減人員，節(jié)省開支，便成了當前中央和地方必須加以解決的現(xiàn)實問題，而稅費改革便是適應這種需求誕生的一種行之有效的做法。所以從這個意義上說，農(nóng)村稅費改革意義重大。

這項改革的主要內(nèi)容可概括為四個取消、兩個調整、一項改革，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、取消農(nóng)村教育集資等專門面向群眾農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府基金、集資;取消屠宰費、取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工;調整農(nóng)業(yè)稅政策;調整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策;改革農(nóng)村提留征收、使用辦法等。

此項改革逐步實行后，使農(nóng)村義務教育經(jīng)費格局發(fā)生了重大變化。首先是農(nóng)村義務教育經(jīng)費由地方鄉(xiāng)一級負擔轉向縣一級財政負擔，這在一定程度上保障了教育經(jīng)費的投入。如從教育經(jīng)費投入看，教育經(jīng)費投入近年來總量不斷上升，從1997年784.95億元到2003年1365.3億元，全國農(nóng)村義務教育經(jīng)費6年間增長73.9%［3］;其次是全體教師的利益得到了保障、進一步刺激和提高了教師的積極性;再次國家和省級政府加大了轉移支付的力度，使義務教育經(jīng)費的保障更加有力。但我們也清醒地看到此項改革后對義務教育的不利影響，如義務教育經(jīng)費缺口繼續(xù)加大。由于稅改后原來由農(nóng)民承擔的鄉(xiāng)投入這一塊資金無法收取，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實行取消和減免各項農(nóng)業(yè)稅后、財政失去主要收入來源、資金匱乏，因此根本不能保證義務教育經(jīng)費的正常投入。正如學者指出，“稅費改革后我國農(nóng)村義務教育投入的基本格局發(fā)生了變化，集中表現(xiàn)在農(nóng)村義務教育經(jīng)費的短缺問題上”［4］(P405);再如教育轉移支付資金的管理不夠規(guī)范，事權與財權的相互脫節(jié)等等。稅改后農(nóng)村義務教育資金主要靠財政撥款，但此項撥款基本上是由財政部門管理，教育部門難以了解掌握，同時由于一般性轉移支付沒有明確規(guī)定用于教育的比例，致使在具體使用上存在不明晰和不確定性。

此外，從教育經(jīng)費支出結構看，稅改后人員支出占絕大部分，相反公用經(jīng)費支出逐步萎縮、基建支出不斷下降。另從縱向來看，學校歷史欠債負擔重，經(jīng)費運轉困難;從橫向看、全國各地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展的不均衡性，導致各地教育經(jīng)費的不均衡性。

二、農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制的發(fā)展概況

自1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》建議“實行九年制義務教育”以來，為保障義務教育經(jīng)費，1984年、1986年國家先后開征了專門用于中小學的農(nóng)村教育附加費和城鎮(zhèn)教育附加費，后又于1989年國家決定在鄉(xiāng)一級建立財政，具體保障了農(nóng)村義務教育經(jīng)費，并在當時出現(xiàn)了“人民教育人民辦、辦好教育為人民”的全民興教的局面。

1993年，國家為實現(xiàn)2000年“兩基”(基本普及九年制義務教育、基本掃除青壯年文盲)目標，中央、省級財政加大了對農(nóng)村義務教育經(jīng)費財政轉移支付和專項支持的力度。如為扶持貧困地區(qū)，國家自1995年實施了“國家貧困地區(qū)義務教育工程”和200億元的專項資金投入。1994年，為進一步保障經(jīng)費的投入，國務院又頒發(fā)《綱要》實施意見，具體提出縣級政府在組織義務教育實施方面如統(tǒng)籌管理教育經(jīng)費負有主要責任，義務教育經(jīng)費由縣鄉(xiāng)共管的措施。

2001年國家啟動了農(nóng)村稅費改革。但由于農(nóng)村稅費改革現(xiàn)今是摸著石頭過河，處于實踐階段。必然會產(chǎn)生一些新的矛盾和問題，如稅收征收管理問題、新的稅賦不均問題、鄉(xiāng)村新的財力缺口和債務問題等等。［3］(P18)尤其是當前農(nóng)村稅費改革后所造成的義務教育經(jīng)費缺口繼續(xù)加大、教育轉移支付資金管理不夠規(guī)范、農(nóng)村教育現(xiàn)代化進展緩慢、教師編制嚴重不足等問題日益突出，如何解決上述問題、保障教育經(jīng)費又成為當前亟待解決的現(xiàn)實問題。所以2005年國家頒發(fā)《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，要求逐步將農(nóng)村義務教育納入財政保障范圍，但如何全面納入及保障農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入，仍是不確切。當前解決農(nóng)村義務教育經(jīng)費的保障，仍是今后國家須著重做好的時代問題。

三、解決農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障問題的基本對策

九年制義務教育，是當前農(nóng)村教育的主體。為保證我國九年制義務教育的順利發(fā)展及解決好經(jīng)費保障機制，筆者認為，今后一段時期，應著重解決好以下幾個問題。

(一)加大立法、以法律形式確定經(jīng)費保障的機制，并在稅費改革的過程中，積極建立高效的義務教育經(jīng)費保障機制。

2006年，全國人大通過了《義務教育法(修訂案)》，并首次以法律形式明確規(guī)定了國家建立義務教育經(jīng)費保障機制，從而在相當大的程度上保證了我國義務教育制度的順利實施。該法曾明確規(guī)定，“義務教育實行國務院領導，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制”，“國家將義務教育全面納入財政保障范圍”、“義務教育經(jīng)費投入實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制。農(nóng)村義務教育所需經(jīng)費，由各級人民政府根據(jù)國務院的規(guī)定分項目、按比例負擔”。2007年11月，財政部、教育部又印發(fā)了《調整完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革有關政策的通知》(下簡稱2007通知)，可謂進一步保障了農(nóng)村義務教育的順利進行。對于上述立法舉措，正如學者指出，“2006年義務教育法(修訂)在我國義務教育普及史上具有里程碑意義，農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障新機制在法律層面得以確認并迅速付諸實施”，其“標志著我國義務教育法制化進入了一個新的階段，在健全義務教育經(jīng)費保障新機制、縮小城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距等方面邁出了重大步伐”。［6］(P4)但是我們應清醒地看到國家盡管相繼確立了幾部保障義務教育經(jīng)費機制的法律，但還遠未達到理想效果。如稅費改革后，義務教育的經(jīng)費缺口繼續(xù)加大、教師經(jīng)濟地位依然不高、農(nóng)村義務教育管理體制的落實還不夠理想等等，充分說明當前我們還需要加大立法力度。就筆者看來今后一段歷史時期，首先以法律形式明確中央、省、市、縣四級財政分擔的比例以及各自資金投入的方向與重點;再次，把新農(nóng)業(yè)稅中投入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦學一部分的經(jīng)費名額及比例大小應以法律形式確定，以保障改革后農(nóng)村義務教育經(jīng)費的力度不減、份額不少。同時還應以立法形式明確凡是不依法行事、拖欠教育經(jīng)費、平調、擠占、挪用經(jīng)費者，嚴厲懲處。只有這樣，才能有效保障農(nóng)村義務教育經(jīng)費。

從現(xiàn)實情況看，在這次改革中實行的“一費制”，雖取消了農(nóng)村教育附加費和教育集資，但僅靠轉移支付資金和學校收取的雜費來保證危房改造和學校運轉，顯然困難重重。而在當前農(nóng)村私人教育投資和企業(yè)投資極度不足的情況下，政府就應積極拓寬教育融資的渠道，盡量利用現(xiàn)今發(fā)行彩票、義務教育券的形式設立、籌措教育貧困發(fā)展基金，在發(fā)達地區(qū)建立捐助中心等等。為配合這些措施，國家也應盡快再次修訂《教育法》、《義務教育法》等相關法律，制定有關教育投入的新法律和法規(guī)，明確義務教育經(jīng)費投入機制、來源渠道。力爭做到“三個確?！保创_保按時足額、統(tǒng)一發(fā)放教職工工資，確保農(nóng)村義務教育學校公有經(jīng)費，確保農(nóng)村中小學危房改造經(jīng)費。

(二)明確職責與權限，進一步完善農(nóng)村義務教育管理體制。

在2002年國務院辦公廳召開的完善農(nóng)村義務教育管理體制電視電話會議上，前中共中央政治局常委、國務院副總理李嵐清發(fā)表談話指出，完善農(nóng)村義務教育管理體制，促進農(nóng)村義務教育發(fā)展，是實踐“三個代表”思想的重要內(nèi)容，是實施科教興國戰(zhàn)略，保證農(nóng)村義務教育健康發(fā)展的治本之策;是減輕農(nóng)民負擔，推動農(nóng)村改革、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大舉措;也是轉變政府職能，完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。而現(xiàn)今正是有些地方領導重視不夠，存在畏難情緒，致使九年制義務教育的工作進展緩慢、發(fā)展不大，這嚴重影響了我國基礎教育的改革進程和質量。正如外國評論所說，“在小學這個層次，毛以后的政府雖未直接加以說明，但允許農(nóng)村地區(qū)接受失學者。教育部門的負責人私下對外國人承認——雖然這不是為在國內(nèi)公布——農(nóng)民的孩子最需要的是怎樣耕種從他們父輩那里得到的土地。這種‘寬厚的忽略’態(tài)度取代了70年代初開始的積極發(fā)展農(nóng)村初級小學的政策。”［7］因此各級地方政府應以對黨和人民高度負責的精神，抓緊調整稅改后事權與財權相脫節(jié)的矛盾，明確職責與權限，進一步完善義務教育管理體制，亦不辜負全國人民的重托。

(三)增加義務教育的籌資方式，加大監(jiān)管力度，建立公示制度、舉報制度和責任追究制度。

我國義務教育是一項龐大的公共服務事業(yè)，而在當前國家義務教育經(jīng)費投入不足的情況下，擴大辦學體制是必要而且是可行的。正如有學者所言，“解決目前我國教育經(jīng)費困境的根本出路，在于建立健全一種以國家投資為主體與社會集資、學校自籌多元化投資相結合的具有中國特色的教育經(jīng)費投資與管理的新機制”。［8］(P407)

對于國家和地方及社會集資投入資金后，為防止地方各級政府職責劃分不清，責任落實不到位，使農(nóng)村義務教育經(jīng)費不能及時到位和有效使用，甚至擠占、挪用農(nóng)村中小學教育經(jīng)費、拖欠農(nóng)村中小學教職工工資和不及時修繕危房造成重大安全事故的現(xiàn)象，國家、民間就應聯(lián)合加強監(jiān)管，并鼓勵舉報以及嚴究造成直接經(jīng)濟損失的有關部門、人員的責任，這應是推動義務教育發(fā)展的一項重大保證。

(四)進一步加大中央財政投入、規(guī)范教育經(jīng)費的使用。

眾所周知，“現(xiàn)代教育制度的核心是義務教育，是國家出錢供給的免費教育”。［9］作為國家的九年制義務教育是每個社會成員均須接受的基本教育，作為典型的公共產(chǎn)品，因此必須由國家承擔，由政府提供。但目前國家財政對教育的投資比起其他國家來講，低的太多，在世界諸國中仍屬相對較低的國家之一。2000年全國預算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出的比例僅為13.8%，比上一年的14.5%還減少了0.7個百分點。國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例為2.87%，和世界上其他國家相比，我國教育經(jīng)費支出占GDP的比例，明顯低于中等收入國家4.48%和高收入國家5.66%的平均值。所以作為一個農(nóng)業(yè)大國，尤其是義務教育階段農(nóng)村在校生就占全國在校生的決大多數(shù)的狀況下，他們應仍是我們這個人口大國、教育大國亟須特別關注和關心的最大學生群體。應知農(nóng)村教育才是中國教育現(xiàn)代化的重中之重、難中之難。農(nóng)村教育問題解決的如何，將會直接關系到中國教育現(xiàn)代化的成敗。所以加大中央財政投入勢在必行?！安扇∏袑嵱行У拇胧┖头浅Ｊ侄危黾痈骷壵畬逃耐度??！⒃诜峙渖舷蛄x務教育尤其是農(nóng)村義務教育傾斜，才能為全面建設小康社會夯實教育這個基礎?！保?0］(P161)

總之，在我國積極推行農(nóng)村稅費改革的大好形勢下，如何從中國國情出發(fā)、貫徹科學發(fā)展觀，因情、因地、因勢，實現(xiàn)九年制義務教育的跨越式發(fā)展，是中央、地方和廣大教育工作者必須深刻反思的重大課題。

［1］［10］高萍，錢量.武漢新農(nóng)村建設中的公共品供給問題研究［J］.學習與實踐2008，(4).

［2］［4］［8］周婷，王冬梅.稅費改革與我國農(nóng)村義務教育［J］.農(nóng)業(yè)考古，2007，(6).

［3］國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒(2005年)［M］.北京:中國統(tǒng)計出版社，2005.

［5］羅莉.農(nóng)村稅費改革下的義務教育［J］.黨政干部論壇，2003，(8).

［6］［11］張力，李孔珍.農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制政策研究［J］.教育發(fā)展研究，2008，(9).

［7］費正清.劍橋中華人民共和國國史 1966—1980［M］.?？?海南人民出版社，1992.

［9］田銳，韓國文.我國貧困地區(qū)教育機會不均等的原因及對策分析［J］.泰山學院學報，2003，(5).

The Research on the Financial Protection Mechanism of Rural Compulsory Education Outlays in the Reform of Rural Taxes＆Fees

MEI Huan－jun，SHE Li－shen

(1.Editorial Dept.，Journal of Taishan University，Taishan Shandong;271021，China;
2.Dept.of History，Taishan University，Taishan Shandong 271021，China)

The rural tax and fees reform has great impact on protection nine－year compulsory education.In order to deal with the pressure of the reform，guarantee the compulsory education outlays and their operation，we should strengthen legislative efforts，make clear obligations and rights，broaden fundraising channels，make effective use of education outlays，do a good job in township government reform to promote the financial management reform，which are the top priorities in establishing financial protection mechanism of rural compulsory education outlays in the reform of rural taxes ＆ fees.

the reform of rural taxes＆fees;compulsory education;financial protection;measures

G 522.3

A

1673－2103(2010)06－0098－04

2010－09－08

梅煥鈞(1966－)，男，山東萊蕪人，泰山學院學報編輯部副編審。研究方向:新農(nóng)村建設理論。