□文/孫雪梅 劉 茹

國有企業(yè)的固有弊端和政府財政負擔促使英美等發(fā)達國家對包括電信業(yè)在內的公用事業(yè)掀起了一場改革浪潮。而英美的電信改革，促進了電信技術的進步和產業(yè)的改組和發(fā)展，有力地推動了世界電信的競爭和開放。

一、英美電信改革模式比較

英國是歐洲第一個在國內電信市場實行自由化的國家，其電信改革經過了一個漸進的過程。1981年英國電信BT脫離英國郵政；1983年Mercury公司的成立結束了BT獨家壟斷電信市場的時代，建立了由BT與Mercury雙元壟斷的電信運營體制；1984年英國政府向公眾出售了BT51%的股份；又于1992年、1993年先后第二、第三次將持有的所有BT股份賣掉。1991年英國政府打破雙寡頭壟斷的電信市場格局，在國內電信市場引入全面競爭，至此英國電信業(yè)徹底放開。

與英國私有化、引入新的競爭者模式不同，美國政府是以反壟斷法為依據將AT&T強行“肢解”為一個長途電話公司（繼承AT&T）和七個地方性電話公司，開放長途電信市場的競爭，由此拉開了電信市場的第一次大規(guī)模兼并活動。進入20世紀九十年代以后，電信網與Internet日益融合，為了促進數據業(yè)務的發(fā)展，進一步打破電信市場的壟斷行為，1996年美國政府又制定新的《電信法》，反對市場割據，允許互相進入，全面開放電信競爭。

事實上，英美電信改革成為兩種比較典型的模式為其他國家效仿。美國電信業(yè)在改革前基本由私營企業(yè)AT&T公司獨家壟斷，因此改革的重點不是企業(yè)產權制度的變革，而是引入競爭機制和改革管制體系。而英國電信業(yè)在改革前由政府直接經營，從產權改革的實踐看，英國政府向社會公眾發(fā)行股票以出售國有資產，實現國有資產從公共部門向私人部門的轉移；同時放松政府管制，打破國家對電信產業(yè)壟斷的格局，再逐步引入新企業(yè)進入產業(yè)。因此，其改革模式是企業(yè)產權制度改革和引入競爭同時進行，伴隨著電信業(yè)產權制度基礎的變革，監(jiān)管體系也相應調整。

二、英美電信監(jiān)管模式的轉變

盡管英美的電信改革模式是不同的，但它們都伴隨著電信投資主體的多元化、產權主體的多元化，對電信的監(jiān)管模式也隨之做出了調整。

1、注重健全法律法規(guī)。英美在電信業(yè)的改革中始終重視健全法律法規(guī)。1984年英國政府頒布了《電信法》，廢除了英國電信公司在電信業(yè)的獨家壟斷經營權，允許民營化；而英國電信市場的管理也主要依據《電信法》。根據該《電信法》，獨立的管制局Oftel頒發(fā)許可證，管制電信業(yè)。

美國的電信業(yè)改革也十分注重立法先行。美國1934年電信法最重要的措施是設立了監(jiān)督管理電信的聯邦通信委員會（FCC），FCC在電信法的指導原則下制定出具體的通信管制政策。從1934年美國電信法頒布以來，美國電信實際上是FCC管制下的壟斷和競爭兩種經營：市話一直是管制下的壟斷經營，長話則由于MCI的成立從1969年開展了競爭。美國政府于1996年通過了新的《電信法》，對互聯互通和本地市場的開放等問題做了規(guī)定，新的電信法拉開了全面競爭的序幕，特別是要發(fā)動有線電視、長話和市話三大市場的競爭，推動美國電信市場改革。

2、不斷改組的政府管制機構。英美在電信改革之后都在不斷地調整獨立的政府管制機構以適應監(jiān)管的需要。1984年英國《電信法案》的頒布和獨立的管制局Oftel的設立標志著英國電信市場開放時代的到來。1991年結束了BT和Mercury兩家賣主獨霸市場的局面之后，英國電信市場步入新的競爭時代，隨后逐步形成了廣播標準委員會（BSC）、獨立電視委員會（ITC）、Oftel等九大機構分頭管理電視、電臺和電信的行政機制。隨著電子通訊業(yè)的迅猛發(fā)展和21世紀的到來，英國政府認識到分頭管理的行政機制已不利于通訊業(yè)的競爭、創(chuàng)新和發(fā)展，按照《2003通訊法案》規(guī)定，通信管制局合并BSC、ITC、Oftel、廣播電臺局和廣播通訊社五大機構的職能，成為英國廣播、電視、電信和無線通訊服務領域具有獨立性質的唯一管理機構。

美國電信監(jiān)管機構由國家層面的FCC和州層面的公用事業(yè)委員會構成，FCC主管國際和洲際業(yè)務，公用事業(yè)委員會主管州內電信業(yè)務。美國FCC是按照1934年《電信法》成立的，州公用事業(yè)委員會也是根據各州的法律設立的。FCC從成立伊始就對電信和廣電進行融合性監(jiān)管，其重要目的就是要改變通信產業(yè)存在政出多門、相互分割的狀況，這種完全融合性的監(jiān)管機構能夠更加有效地促進三網業(yè)務的發(fā)展。美國的電信監(jiān)管機構自成立以來，其內部組成并非一成不變，也隨著電信市場結構的變化和技術經濟發(fā)展而調整。FCC不斷的重組，其目標是電信由壟斷走向競爭的過渡期內最小管制，在市場充分競爭的地方，甚至取消管制。

3、規(guī)制政策的適時調整。在電信產權改革初期，英國管制當局在進入機制上采取放松管制政策，同時強化了對運營商的監(jiān)管。把許可證制度作為一種最主要的管理手段，一方面通過放寬電信經營許可證發(fā)放條件和增發(fā)經營許可證，讓新運營商獲得進入市場開展競爭；另一方面又通過控制許可證發(fā)放的數量和對持證經營商的行為監(jiān)管，實現對電信市場的調控，建立市場管理體系。美國在AT&T解體、電信引進競爭之后，FCC將電信業(yè)務劃分為基本業(yè)務和增值業(yè)務，實行非對稱的進入管制政策。在引入競爭初期，FCC也是通過采取不對稱管制政策、逐步放松市場進入、資費管制等政策主導了電信市場競爭的發(fā)展。到1995年，FCC逐步取消了對主導性電信公司的限制，使長途電信市場的管制環(huán)境更加開放，隨后FCC逐步取消了對長途電信公司的價格管制，長途電信市場向完全競爭的環(huán)境過渡。FCC根據1996年的《電信法》采取了逐步放松管制的政策，充分發(fā)揮市場機制的作用。隨著美國電信公司從國內競爭轉向全球范圍的競爭，FCC對維護競爭的監(jiān)管目標又進行了重大調整。在進入機制上，進入的許可證制度向一般授權轉變，即自由進出市場，而無需申請許可。

三、我國電信業(yè)產權改革國際經驗借鑒

英美兩國同屬發(fā)達的經濟國家，體制健全，法制完善，但兩國改革的模式仍存在差異。美國的產權改革主要表現在放松規(guī)制，在政策上更傾向于完全放松的模式；而英國選擇民營化的改革，在民營化的同時，英國也注重吸取美國的改革經驗，積極探索建立更加有效的電信監(jiān)管機制。我國的電信產權改革正處于起步階段，不能脫離自己的國情去照搬現成的理論和發(fā)達國家的經驗，要在自己的經濟、政治和社會的具體環(huán)境中去解決電信業(yè)當前緊迫的產權改革問題。

1、產權改革與引入競爭機制并行。英國電信業(yè)的產權改革是與民營化相伴進行的，而英國電信民營化改革之所以能促進電信業(yè)的發(fā)展，主要是因為英國政府以促進競爭為其重要改革目標。因此，對于我國電信業(yè)，產權改革和引入競爭機制并重。雖然我國電信業(yè)在引入競爭機制以來經歷了數次拆分和3次重組，但仍未實現有效競爭，其主要矛盾是產權問題。因為競爭的前提是產權主體和結構必須是多元的或不同的，而電信競爭的展開，公平、有序的競爭環(huán)境又有利于建立電信產權制度。實施產權改革、引進外部資本的一個重要目標是提高效率。伴隨著適度的產權結構的調整以及規(guī)制制度的完善，民營資本會以其巨大的創(chuàng)新能力和無限的活力，提高電信產業(yè)績效，促進電信業(yè)有效競爭，但我國的產權改革又不能簡單地看成私營化，從資金實力來看，目前我國的民營資本還不具備占據主導地位的實力，適時對民營資本放開進入基礎電信領域是實行多元化產權結構的可行之策，可以考慮先采取參股的形式，以國有民營的方式作為過渡。

2、競爭性法律制度的有效適用。我國自然壟斷產業(yè)總是沿襲先改革、后立法的傳統，改革立法嚴重滯后于改革實踐，立法滯后造成改革中制度的不和諧?！峨娦欧ā窂?980年提議到現在，這一馬拉松式的立法過程使得電信產業(yè)改革立法嚴重滯后，而電信業(yè)的私有化與開放導致新的公司（包括外資企業(yè)）進入電信市場，市場結構和市場環(huán)境的變化迫切需要有新的法律規(guī)范。國家壟斷的電信公司轉變?yōu)楫a權多元化的現代企業(yè)之后，國家也只能通過法律對電信市場進行干預。英美電信改革的共性是預先制定了較為完善的法律法規(guī)，使整個改革過程有法可依。因此，我國目前《電信法》應盡快發(fā)布和實施，并在此框架下修訂相關法規(guī)，以完善的法律法規(guī)為電信業(yè)逐步實現投資主體及產權多元化提供根本的依據。

3、規(guī)制機構與規(guī)制政策的調整。在英美電信業(yè)的產權變更或放松管制過程中，對獨立的監(jiān)管機構的設立或調整提出了要求，這為轉變我國電信監(jiān)管職能提供了一個可以借鑒的范式。隨著我國電信業(yè)產權改革的深入，非國有經濟所占比重越來越高，形成多元化的競爭主體，產權主體與投資主體的多元化為政府規(guī)制提出了新的更高要求，建立獨立的規(guī)制機構似乎已成為必然之勢。即有效的管制機構必須獨立于運營者，并免受政治變化的壓力，通過制定政策和實施決定全權管制電信市場。我國建立現代意義的電信管制始于1998年成立信息產業(yè)部，仿照美國FCC建立與政府部門分立的獨立管制機構的提法缺乏政治前提，在現行體制架構下，可以考慮建立直接隸屬于國務院下的電信監(jiān)督委員會，電信監(jiān)督委員會與工業(yè)和信息化部分立，專門負責對電信市場進行監(jiān)督管理，向國務院負責和報告工作，保持一定的獨立性。

英美管制機構依據各自電信發(fā)展所處的不同階段在電信管制政策上做出了相應調整，并且這種調整仍在繼續(xù)。目前，我國還處于產權改革的早期，所需的法律、法規(guī)極不完善，還未設立相對獨立的電信管制機構，因此更需要結合我國電信業(yè)發(fā)展的具體情況，及時調整進入機制、資費、互聯互通等管制政策。

[1] 曲延芬.中國自然壟斷產業(yè)的產權改革與政府規(guī)制政策選擇.哈爾濱大學出版社，2007.

[2] 程偉.轉軌經濟國家產權改革與公司治理.經濟科學出版社，2007.

[3] 李鵬.美國電信規(guī)制改革及其啟示.中國科技產業(yè)，2008.4.

[4] 任榮.從美國電信業(yè)的并購風潮看網絡融合的趨勢.全球科技經濟瞭望，2006.2.