□文/孫紅梅 王瑾玉
隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展,我國的城市化進程也在加快。隨著城市大規(guī)模擴張和舊城區(qū)改造,隨之而來的是拆遷工作量加大,難度提高,因房屋拆遷產(chǎn)生的糾紛和矛盾也越來越多。城市房屋拆遷既關(guān)系著國家經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè),也關(guān)系著個人和集體利益。而拆遷糾紛和矛盾的屢見不鮮,在很大程度上影響了社會的安定團結(jié),也阻礙了和諧社會的構(gòu)建。
拆遷矛盾產(chǎn)生的最主要根源之一,莫過于房屋拆遷的補償問題。由于拆遷人與被拆遷人達不成共同的拆遷補償協(xié)議,導(dǎo)致釘子戶、暴力拆遷、集體上訪等事件屢屢發(fā)生。之所以會在拆遷過程中出現(xiàn)群眾的抗拒行為,是因為他們覺得所得補償不夠合理。因此,在正確評估待拆遷房屋價值的基礎(chǔ)上,拆遷人應(yīng)給予被拆遷人合理補償。這是雙方達成合理補償協(xié)議,避免矛盾發(fā)生的關(guān)鍵。
1、土地使用權(quán)沒有完全補償。根據(jù)我國《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定:對于拆遷補償現(xiàn)有補償范圍為對房屋所有權(quán)及其附著物所有權(quán)和收益權(quán)。由于我國實行土地公有制,個人不可能獲得土地所有權(quán),因此我國的房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)只能是房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的結(jié)合。城市房屋所有者只擁有房產(chǎn)所有權(quán)和土地使用權(quán),土地的所有權(quán)歸國家或集體。
我國房屋拆遷因征收土地而引起,但征收補償卻以房屋補償?shù)男问匠霈F(xiàn),也就意味著補償范圍僅限于地上建筑物的補償。地價補償、困難補償以及征地引起外部不經(jīng)濟補償?shù)劝l(fā)達國家地區(qū)通行的補償項目都沒有列入補償范圍。雖然修訂后的《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定,按被拆遷房屋的區(qū)位、用途等進行補償已經(jīng)隱含了地價補償,但畢竟還是以房屋形式出現(xiàn),法律上沒有把地價明確列入補償范圍。根據(jù)這種規(guī)定,單純的土地?zé)o法補償,實踐中區(qū)位因素包含的地價因素也沒有完全補償,以至于出現(xiàn)補償價和建成房價的巨大反差,出現(xiàn)獲得拆遷補償后買不起房屋、產(chǎn)權(quán)調(diào)換后支付不起新房比舊房大的面積的款項現(xiàn)象。有的地方甚至出現(xiàn)拆十平方米,還買不到一平方米房的現(xiàn)象。這些都是產(chǎn)生矛盾的原因。
就城市房地產(chǎn)而言,其價值本質(zhì)上是由土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)這兩部分構(gòu)成的,且隨著土地有償使用的市場化不斷加強,往往其中的土地使用權(quán)價值遠遠大于所附的房產(chǎn)所有權(quán)價值。拆遷人通過拆遷取得被拆遷人的土地使用權(quán)進行開發(fā)建設(shè),從而實現(xiàn)土地效益的最大化。房屋拆遷的結(jié)果之一就是被拆遷人的土地使用權(quán)被收回。因此,顯化土地使用權(quán)的價值,對土地使用權(quán)進行補償,對拆遷雙方來說都是非常重要的。
2、拆遷補償范圍狹窄,忽視潛在利益補償。目前,我國城市房屋拆遷補償?shù)姆秶?,補償方式和標準也不是非常合理。只補償直接損失,對被拆遷房屋占有范圍內(nèi)的土地使用權(quán)、預(yù)期收益、無形利益和隱性損失卻不予補償。
房屋不僅是居住用的安身之所,對于原住居民來說,它能帶來工作機會、便利生活、可能的未來收益等功能,被拆遷的房屋(無論地段好壞),有著除了居住之外更多的用途。隨著房屋被拆遷,這些其他的權(quán)益或者利益(我們稱之為潛在利益)將被剝奪,造成看不到的隱形損失。
大多數(shù)居民把家安在離工作地點較近或相對容易到達的地方,這使得他們?nèi)菀撰@得并做好工作。若拆遷使他們搬離原來的地方,那么想像以前一樣做好工作,將面臨在交通上付出客觀的精力、體力和費用等。同樣的道理,因搬遷造成被拆遷人生活、學(xué)習(xí)成本增加,就醫(yī)、購物、入學(xué)、入托不便,甚至工作機會喪失,這些都是被拆遷人被動承受的損失。
有些被拆遷人的房屋除了居住外還是經(jīng)營場所,因為拆遷造成營業(yè)損失、生產(chǎn)預(yù)期收益、解除合同賠償、違約賠償?shù)取?/p>
許多居民的工作單位在被拆遷地區(qū)內(nèi),而許多行業(yè)(如商場、餐飲業(yè))一旦被拆遷就必須停業(yè),短時期內(nèi)不可能再提供就業(yè)機會,這就造成很多人的失業(yè)。
因為原房屋拆遷使被拆遷人必須重新購置新物業(yè),付出尋找新場所費用、中介費用、公證人費用、登記費用、稅收及超過原價值的被動投資等等,造成被動消費。
在城市改造中,隨著房屋拆遷,原有的工作與生活環(huán)境改變了。人們不僅要花費更多的成本去建設(shè)一個新家,同時也面臨著喪失已經(jīng)習(xí)慣了的謀生手段的威脅。這種情況在那些低收入、競爭力弱的被拆遷人身上表現(xiàn)得尤為突出。但目前我國城市拆遷房屋補償?shù)膶ο筮€只限于有形損失,這種看不見的隱形損失還沒有被引起重視。
3、補償標準不一致,補償方式單一。拆遷補償是根據(jù)行政相對人實際損失程度確定補償數(shù)額的準則,它是拆遷補償?shù)靡詫崿F(xiàn)、受害人所受損失得到實際彌補的重要前提。沒有補償標準,則補償數(shù)額無從計算,相對人的合法權(quán)益得不到切實的保障;拆遷補償標準不統(tǒng)一,則補償不公平的現(xiàn)象隨處可見,拆遷補償糾紛在所難免。由于我國現(xiàn)階段缺乏一部關(guān)于城市拆遷補償統(tǒng)一的法典,只有基本的指導(dǎo)意見和規(guī)章制度,通常的情況都是由具體行政機關(guān)參照損失的程度給予酌情補償。
在拆遷補償方式上,我國目前主要是以貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)置換為主,各地視具體情況補充施行少數(shù)其他補償方式。與國外相比,缺乏靈活多樣的補償方式,諸如實物補償、安排就業(yè)、支持從事開發(fā)經(jīng)營、興辦企業(yè)等。實踐中,由于拆遷補償方式缺乏規(guī)范性,隨意性太大,使得不同情形下的補償和同種情形下的補償往往無公平可言。
1、制定統(tǒng)一的城市房屋拆遷法典。雖然從建國到現(xiàn)在,已經(jīng)有許多單行法律法規(guī)對城市房屋拆遷做出了相關(guān)規(guī)定,但這些規(guī)定非常模糊,沒有對補償標準、補償原則做出具體規(guī)定,在實踐中造成許多法律漏洞,引起拆遷糾紛。而應(yīng)用最廣泛的《城市房屋拆遷管理條例》從立法角度上看僅僅是國務(wù)院制定的行政法規(guī),本身在立法上是沒有法律效力的,在實踐上也不能適用。因此,我國急需設(shè)立一部專門針對城市房屋拆遷的法律,在這部法律里,將土地使用權(quán)的補償進一步顯化,且將土地使用權(quán)的補償標準提高;在補償范圍上應(yīng)有所擴大,包括直接損失和間接損失;將補償標準具體化,制定詳細的條例及各種情況的補償辦法;補充更多的補償手段,讓被拆遷人有多種補償選擇。只有這樣才能防止拆遷人利用法律漏洞損害被拆遷人的利益,也能防止被拆遷人漫天要價,從而減少拆遷糾紛,順利實施城市拆遷改造工程,加快城市化進程。
2、顯化城市房屋拆遷補償中的土地使用權(quán)的價值。第一,房屋和土地使用權(quán)要分離評估。房地產(chǎn)價值巨大,其中土地所有權(quán)價值占有相當大的比重,房地產(chǎn)分離評估可以避免房地混在一起引起歧義,清晰地顯示土地所有權(quán)和建筑物各自的真實價值;第二,房屋外附屬物和無附屬物空地的“土地使用權(quán)”也要補償。實施拆遷的真正目的是取得拆遷范圍內(nèi)可供利用的土地,拆遷人以獲取他人土地使用權(quán)為第一目的,因此不但房屋占地使用權(quán)需要補償,院子內(nèi)附屬物和空地大于房屋建筑面積部分的土地使用權(quán)也要給予合理補償,才符合等價、有償?shù)氖袌鼋灰自瓌t;第三,房屋拆遷注重對土地使用權(quán)的市場價值補償。應(yīng)依據(jù)土地級別和基準地價建立土地使用權(quán)價格評估體系和評估標準,并從市場價格出發(fā),實行以市場為導(dǎo)向的土地使用權(quán)價格浮動機制。
3、豐富拆遷補償方式,擴大拆遷補償范圍。我國房屋拆遷補償目前僅僅有貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)置換兩種方式。應(yīng)該在此基礎(chǔ)上,以實物補償、返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀、安排就業(yè)、支持從事開發(fā)經(jīng)營、興辦企業(yè)、減免稅費等方式配合使用,這樣才能更好、更靈活地補償被拆遷人的損失。
在拆遷補償范圍上,結(jié)合國外的經(jīng)驗,除了建筑物及其附著物價值補償外,還應(yīng)包括土地補償、潛在收益補償、失業(yè)損失補償、重新置業(yè)費用、置業(yè)補償?shù)榷喾矫?。讓被拆遷人的損失得到最充分、最高質(zhì)量的補償,體現(xiàn)了人性化關(guān)懷,這樣對減少拆遷矛盾,加快拆遷進度,促進城市發(fā)展無疑是最有力的保障。
補償如不能使被拆遷人達到其原來的生活水平,則其與非被拆遷人之間就顯得極為不公平,拆遷矛盾就不能得到根本解決。我們要本著以人為本的原則,進一步完善我國城市房屋拆遷補償法規(guī),制定統(tǒng)一的補償標準,從多種角度、多種方式對被拆遷人的損失給予完全、公平的補償。這雖然會增加拆遷成本費用,降低短期的經(jīng)濟效益,但從長遠看,對減少拆遷糾紛和矛盾,減少拆遷工作難度,加快城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展,促進社會的和諧有重要的推動作用。
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