王杰海

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：1673-0992(2009)03-0117-01

摘要：在城市現(xiàn)代化的進程中，防范和化解城市房屋拆遷中的矛盾和糾紛，是維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧的重要內(nèi)容之一在分析產(chǎn)生城市房屋拆遷根源的基礎(chǔ)上，本文提出了建立健全防范、化解拆遷矛盾糾紛的長效機制的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：拆遷補償政府管理糾紛

城市要發(fā)展，硬件的改善是必須的。城市房屋拆遷是一項破舊立新的工作，對于改善城市居民的生產(chǎn)、生活環(huán)境，推動城市建設(shè)以及區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。具有重要意義。同時，城市房屋拆遷工作直接關(guān)系到被拆遷人的切身利益，稍有不慎，極有可能引發(fā)尖銳的矛盾沖突，影響社會穩(wěn)定。如何防范、化解矛盾，一直是困擾拆遷部門的難題。

一、城市房屋拆遷矛盾糾紛的焦點

現(xiàn)實生活中所有的矛盾和糾紛，都源于利益的對立和沖突。在城市房屋拆遷中，拆遷人和被拆遷人是利益對立的矛盾著的雙方，拆遷人拆除被拆遷人的房屋，對價是補償被拆遷人。無論是拆遷人，還是被拆遷人，作為理性的市場主體。均有尋求自身利益最大化的動機，拆遷人追求“拆”得又快又省。被拆遷人追求“補”得及時合理。在“拆”與“補”這一對矛盾中，“補”是矛盾的主要方面，直接決定“拆”能否順利展開，補償?shù)暮侠砼c否與及時與否常常成為糾紛的焦點。

1、補償不合理

補償不合理，通常表現(xiàn)為補償數(shù)額偏低，不能完全填補被拆遷人因拆遷而遭受的損失。這也就是說。在政府、拆遷人和被拆遷人三方共同參與的拆遷活動中，政府、拆遷人均各取所需。只有被拆遷人遭受了凈虧損。糾紛也就在所難免。這既有立法上的原因，也有執(zhí)法上的原因。

“效率優(yōu)先、兼顧公平”的指導思想，使立法者往往過于關(guān)注“多快好省”推進拆遷工作，忽視了對被拆遷人利益的保護。如。1991年3月22日公布的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱舊《條例》)第二十條規(guī)定：“作價補償?shù)慕痤~按照所拆房屋建筑面積的重置價格結(jié)合成新結(jié)算”。這種計算補償金額的方式，雖節(jié)省了拆遷成本。但被拆遷人只能得到房屋殘存價值的補償。不過。這種狀況近年有所改善。2001年11月1日實施的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱新《條例》)第二十四條規(guī)定：“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定”。顯然。新《條例》將被拆遷房屋作為房和地的統(tǒng)一體即完整的房地產(chǎn)來看待，不僅僅考慮房屋的殘值。還要考慮區(qū)位、用途等因素。與舊《條例》相比，這種補償金額計算方式對被拆遷人更為有利。也更為合理，我們稱之為合理補償金額。

新《條例》雖然規(guī)定了“以房地產(chǎn)市場評估價格”來確定補償金額。卻沒有規(guī)定明確、具體、公正的操作程序來予以保障。實踐中，拆遷人往往采取先入為主的辦法，先委托房地產(chǎn)估價機構(gòu)對拆遷范圍內(nèi)的所有房屋分戶評估。分戶出具評估報告，以此為依據(jù)，使用各種手段要求被拆遷人接受。有的地方性法規(guī)甚至規(guī)定補償金額由拆遷人與被拆遷人協(xié)商確定，這無異于要被拆遷人與虎謀皮，結(jié)果可想而知。

因此，現(xiàn)實中被拆遷人所得到的補償不僅低于前述分析所揭示的理應得到的充分補償金額，也往往低于現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的合理補償金額。

2、補償不及時

補償不及時就是拆遷入不能按照承諾將補償款及時支付予被拆遷人。與補償不合理主要發(fā)生于拆遷補償安置協(xié)議磋滴談判過程中不同，補償不及時主要發(fā)生于協(xié)議簽訂后，是履行合同的問題?，F(xiàn)實中。補償不及時的情況比較常見，幾乎所有的“爛尾地”、“爛尾樓”都存在著長期拖欠補償款的問題。補償不及時的危害巨大，常常使被拆遷人面臨“房、錢兩空”的困境。甚至引起災難性后果，群體性上訪也常常因此而起。

二、現(xiàn)行管理體制需進一步完善

補償不合理和補償不及時均是拆遷人對被拆遷人民事權(quán)利的侵害。侵權(quán)行為如果能及時得到糾正，糾紛不致產(chǎn)生。新的建設(shè)項目往往在實際獲得所占用土地前就已經(jīng)辦妥了從立項、選址、規(guī)劃、用地直到施工許可等的行政審批手續(xù)，“立新”工作已基本完成，拆除新項目占地范圍內(nèi)的房屋等“破舊”工作只是“立新”工作的附屬。政府的精力主要用于“立新”，既未將“立新”與“破舊”統(tǒng)籌考慮，也未對“破舊”給予足夠的重視。于是，實際工作中政府管理不到位的情況時有發(fā)生。

政府管理不到位有多種表現(xiàn)，首先是具體行政行為有瑕疵，或各管理部門之間協(xié)調(diào)銜接不夠順暢，或群眾參與不充分，直接或間接損害了拆遷入或被拆遷人的權(quán)益。這種情形往往直接導致政府管理部門與拆遷人或被拆遷人之間的糾紛。行政復議、行政訴訟是其常見的表現(xiàn)形式。實踐中，這種管理不到位引發(fā)的拆遷糾紛存在嚴重的“錯位”現(xiàn)象：決定拆遷范圍內(nèi)的房屋拆遷與否的是城市規(guī)劃，拆遷許可管理只是站在被拆遷人的立場上，對符合城市規(guī)劃的拆遷申請進行審查，禁止那些未能充分考慮被拆遷人利益的拆遷活動。但在被拆遷人看來，拆遷活動得以實施的直接根據(jù)是拆遷許可。所有的拆遷矛盾和糾紛都涌向拆遷管理部門，要求予以解決。由于超出了職能范圍。拆遷管理部門問題不可能解決所有問題，更為嚴重的是，由于前置審批部門沒有動力吸收利害關(guān)系人參與具體行政行為，前置審批行為大都不能取得群眾的理解支持，糾紛的根源還在不斷產(chǎn)生。

政府管理不到位更常見的表現(xiàn)是推委。不積極、不主動。這種情況主要發(fā)生于法律法規(guī)的模糊地帶，其特點是廣泛存在、不易規(guī)范、危害巨大。將凡與“拆”字有關(guān)的矛盾糾紛不分青紅皂白地推向拆遷管理部門。對于拆遷人與被拆遷人的談判磋商指導不力，甚至以民事關(guān)系為由而置之不理。缺乏主動化解矛盾的積極性等，就是這種情況表現(xiàn)。出現(xiàn)這種情況的根源是管理部門自身定位不準確，將自己僅僅定位予管理者，缺少服務意識，結(jié)果就是前期“立新”時就積極行使行政權(quán)力，為拆遷人辦理立項、規(guī)劃、用地等一系列行政手續(xù)，而后期“破舊”時對于拆遷人與被拆遷人之間的補償關(guān)系消極處之。這種“前期積極蠻干、后期消極不干”的做法不僅在理論上站不住腳，實踐中危害也非常大。

政府管理不到位是我們應該思考的問題，前一種政府管理不到位以積極作為的方式損害了被拆遷人的利益，而后一種政府管理不到位以消極不作為的方式置需要得到幫助的被拆遷人于孤苦無依的境地。前者直接制造了糾紛，后者往往激化原有糾紛，甚至造成悲劇事件。