□文/王海青

完善農(nóng)民工社會保障體系

□文/王海青

進(jìn)城農(nóng)民工往往有幾大憂慮：工傷、生病、就業(yè)、生活、居住、子女教育、今后的養(yǎng)老等，其社會保障權(quán)益保護(hù)問題成為社會廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。正確認(rèn)識和高度重視解決農(nóng)民工社會保障問題，是全面建設(shè)小康社會，發(fā)展中國特色社會主義的一項(xiàng)重大任務(wù)。

農(nóng)民工；社會保障；基金籌集

農(nóng)民工特指具有農(nóng)村戶口卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動者，是一個介于農(nóng)民和市民之間的邊緣性群體，且數(shù)量不斷增加。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查數(shù)據(jù)，截至2008年底，全國農(nóng)民工總量為22，542萬，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為14，041萬人。廣大農(nóng)民工成為當(dāng)代新產(chǎn)業(yè)工人，他們?yōu)槌鞘蟹睒s和國家建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。然而，作為城市的“邊緣人”，農(nóng)民工享受的社會保障程度仍然很低。盡管各級政府對農(nóng)民工的社會保障也作了一定的規(guī)定，但是由于種種原因，現(xiàn)實(shí)狀況并不令人滿意，農(nóng)民工的社會保障問題依然很突出。

一、當(dāng)前農(nóng)民工社會保障總體狀況

（一）針對農(nóng)民工的社會保障政策不斷完善。進(jìn)入21世紀(jì)，我國政府針對農(nóng)民工的社會保障政策逐步建立并不斷完善。2003年國務(wù)院公布的《工傷保險條例》，首次將農(nóng)民工納入保險范圍。2006年國務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》明確提出堅(jiān)持從我國國情出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以人為本，認(rèn)真解決涉及農(nóng)民工利益的問題。2007年全國人大通過《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動合同法》和《勞動爭議調(diào)節(jié)仲裁法》來保障農(nóng)民工的勞動就業(yè)等相關(guān)權(quán)益，并且農(nóng)民工養(yǎng)老保險從2007年7月1日起開始實(shí)施。2009年國家人力資源和社會保障部公布了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，突破了城鄉(xiāng)戶籍界線，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移向無障礙方向發(fā)展，邁出了農(nóng)民工社會保障權(quán)益保護(hù)重要的一步。

（二）社會保險參保人數(shù)不斷增加，但參保率仍不高。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)公布，截至2008年底，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為2，416萬人，比上年末增加570萬人，參保人數(shù)約占農(nóng)民工總數(shù)的10.7%；參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工人數(shù)為4，266萬人，比上年末增加1，135萬人。參保人數(shù)約占農(nóng)民工總數(shù)的18.9%；參加工傷保險的農(nóng)民工人數(shù)為4，942萬人，比上年末增加962萬人，參保人數(shù)約占農(nóng)民工總數(shù)的21.9%；參加失業(yè)保險的農(nóng)民工人數(shù)為1，549萬人，比上年末增加399萬人，參保人數(shù)約占農(nóng)民工總數(shù)的6.9%。由于我國農(nóng)村社會保障制度總體上還沒有建立起來，只在少數(shù)地區(qū)試點(diǎn)，能夠參加農(nóng)村社會保險的農(nóng)民工寥寥無幾。所以，從全國范圍總體數(shù)據(jù)來看，農(nóng)民工的參保率并不高。

（三）探索出了多種社會保障模式。當(dāng)前，由于我國沒有建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，并且農(nóng)民工具有流動性強(qiáng)和收入水平低等特點(diǎn)，針對不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，近年來我國農(nóng)民工社會保障在實(shí)踐中形成了以下四種模式：一是將農(nóng)民工直接納入城鎮(zhèn)職工社會保險體系的“城保模式”，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同等繳費(fèi)，享受同等待遇，廣東、深圳等省份采用此種模式；二是在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行微調(diào)的“雙低模式”，該模式結(jié)合農(nóng)民工的特點(diǎn)，通過適當(dāng)降低各類社會保險項(xiàng)目的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例等方式，降低農(nóng)民工的參保成本和享受的社保待遇水平。此模式被許多地區(qū)采納，包括北京、浙江等；三是專門針對農(nóng)民工特點(diǎn)，為其“量身訂做”的“綜合保險模式”，其主要特點(diǎn)是將農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老三項(xiàng)保險捆綁在一起統(tǒng)一按比較低的費(fèi)率繳費(fèi)，大大降低了農(nóng)民工參保的門檻。該模式首先在上海實(shí)行，隨后成都、大連、寧波等城市也開始實(shí)施；四是直接將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系的“農(nóng)保模式”，主要考慮到部分農(nóng)民工將來可能返鄉(xiāng)，各地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的部分農(nóng)民工實(shí)行該模式。上述各種模式在不斷推動農(nóng)民工這一特殊群體的權(quán)益保障方面發(fā)揮了重要作用。

二、農(nóng)民工社會保障存在的問題

（一）農(nóng)民工社會保障體系不夠健全，社保覆蓋面窄，保障待遇低。社會保障體系包括社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。狹義的社會保障即社會保險，主要包括工傷保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和生育保險。

目前，在五大社會保險中，除工傷保險、醫(yī)療保險已有相當(dāng)數(shù)量農(nóng)民工參加外，養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、生育保險等仍與絕大多數(shù)農(nóng)民工無緣。并且從已有的社會保險項(xiàng)目的實(shí)施效果看，過分注重了農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險這一未來收入保障項(xiàng)目，而對工傷、醫(yī)療、失業(yè)、生育等短期保障項(xiàng)目重視不夠。在社會福利方面，城市農(nóng)民工是無法與城鎮(zhèn)職工相比的，除工資收入外，城市職工還享有大量的福利，如探親補(bǔ)助、交通補(bǔ)助、午餐補(bǔ)貼等各種職業(yè)福利、住房福利、子女受教育福利、職工教育和培訓(xùn)、衛(wèi)生保健福利、公共文體活動設(shè)施等等，而這些社會福利農(nóng)民工幾乎都是享受不到的。比如，《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》的適用對象只限于城鎮(zhèn)最低收入家庭，由于戶籍障礙等諸多因素的制約，農(nóng)民工在城市購買經(jīng)濟(jì)適用房困難重重，而租房居住的農(nóng)民工大多聚居在城鄉(xiāng)結(jié)合部和“城中村”，居住條件差，由雇主或單位提供的住房大多擁擠不堪，條件惡劣。義務(wù)教育福利制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民工子女在城市就學(xué)要交納高額贊助費(fèi)，不能享受城鎮(zhèn)的義務(wù)教育福利，而專門建立農(nóng)民工子弟就讀的學(xué)校，條件簡陋，師資缺乏，沒從根本上保障農(nóng)民工子女享受義務(wù)教育的權(quán)利。在社會救濟(jì)方面，從現(xiàn)行體制上看我國的社會救助體制主要服務(wù)于城市和農(nóng)村兩類貧困人口，進(jìn)城農(nóng)民工遠(yuǎn)離農(nóng)村地區(qū)，他們在城鎮(zhèn)就業(yè)不穩(wěn)定，失業(yè)率很高，但是在困難時他們不能及時地享受到鄰里互助或社會救濟(jì)，雖身處城鎮(zhèn)，卻未被納入城鎮(zhèn)最低保障范疇之內(nèi)，城市最低生活保障制度覆蓋不到他們。

（二）有關(guān)農(nóng)民工的全國性社會保障法律法規(guī)欠缺、立法層次低。現(xiàn)行的社會保險法規(guī)政策中，至今沒有一部綜合的關(guān)于農(nóng)民工社會保障的全國性專門法律、法規(guī)或規(guī)章，全國性立法中對農(nóng)民工社會保險的規(guī)定也很籠統(tǒng)。2006年國務(wù)院制定的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中將農(nóng)民工納入了工傷保險，但這只是籠統(tǒng)地將其納入適用范圍的規(guī)定，并沒有就農(nóng)民工社會保障的問題作出特殊規(guī)定。在全國性的有關(guān)勞動保障立法中，如我國《失業(yè)保險條例》、《企業(yè)職工工傷保險暫行規(guī)定》、《企業(yè)職工生育保險暫行規(guī)定》、《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》等適用范圍都只是對企業(yè)和城鎮(zhèn)職工作了列舉規(guī)定，而沒有就農(nóng)民工社會保險的特殊權(quán)益做出規(guī)定，從而在實(shí)踐中將農(nóng)民工排除在社會保障體系之外。由于缺乏全國性的法律規(guī)定，使企事業(yè)單位在交納農(nóng)民工保險金義務(wù)的履行方面，很難獲得法律的強(qiáng)制力，也無法通過司法的途徑來保障其履行。而地方政府相繼出臺的一些有關(guān)農(nóng)民工權(quán)益和社會保障的通知、規(guī)定，保障項(xiàng)目不完整，范圍過于狹窄、差別也很大。由于農(nóng)民工就業(yè)的不穩(wěn)定性和高流動性，又缺乏相應(yīng)的社保法律、法規(guī)的規(guī)定和約束，他們跨地區(qū)遷移時社會保險很難接續(xù)，多數(shù)情況下只能選擇退保，極大地?fù)p害了農(nóng)民工的權(quán)益。

（三）針對農(nóng)民工的社保制度設(shè)計(jì)上存在缺陷，執(zhí)行不力。主要表現(xiàn)為現(xiàn)行制度門檻高、費(fèi)率高、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難。農(nóng)民工主要分布在勞動密集型私營企業(yè)中，工作和收入很不穩(wěn)定，這種狀況使其難以取得進(jìn)入現(xiàn)有社會保障體系的資格。同時，社保制度費(fèi)率過高也導(dǎo)致參保困難，參保率低。據(jù)粗略估計(jì)，企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項(xiàng)保險費(fèi)平均約為工資總額的32%，其中個人繳費(fèi)為11%，這加重了農(nóng)民工和企業(yè)的負(fù)擔(dān)。對于農(nóng)民工而言，他們本來就屬于城鎮(zhèn)中的低收入群體，知識水平普遍較低，他們進(jìn)城打工更多的是想掙取多一些的現(xiàn)金收入，缺乏權(quán)益保護(hù)意識，他們不愿意也沒有能力來支付過高的保費(fèi)。對雇用農(nóng)民工的企業(yè)而言，多數(shù)是勞動密集型的私營企業(yè)，雇主為追求利潤，千方百計(jì)減少用工成本而不愿為農(nóng)民工參保。關(guān)于社會保險的接續(xù)方面，我國各地的社會保險基金統(tǒng)籌基本上處在省、市、縣的統(tǒng)籌層次上，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通，對跨地區(qū)流動的農(nóng)民工而言，社會保險的轉(zhuǎn)移和續(xù)接成為難題。

（四）社會保障資金不足。農(nóng)民工社會保障制度的運(yùn)行同城鎮(zhèn)勞動者社會保障一樣，都面臨著基金短缺的難題，特別是農(nóng)民工社會保障起步晚，其基金缺口會更大。近幾年來，為了確保經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行，國家和政府雖已集中力量加強(qiáng)城鎮(zhèn)社會保障制度的改革與建設(shè)，但城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險以及工傷保險等仍舊陷在資金困境之中。當(dāng)城鎮(zhèn)社會保障制度運(yùn)行受到資金限制時，若再將龐大的農(nóng)民工群體考慮在制度范圍內(nèi)，必然要面臨更為嚴(yán)重的資金困難。因此，資金問題也是制約農(nóng)民工社會保障體系建立和完善的主要因素之一。

三、完善農(nóng)民工社會保障體系的對策

（一）建立分類分層的農(nóng)民工社會保障體系。一方面受我國財力所限，構(gòu)建一攬子完善的社會保障體系是不現(xiàn)實(shí)的；另一方面由于農(nóng)民工人數(shù)眾多、流動性大，建立完備的農(nóng)民工社會保障制度，目前還存在困難。因此，應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民工群體的不同特點(diǎn)，對農(nóng)民工進(jìn)行分類分層保障，這樣才能使保障制度發(fā)揮效力。首先，要對農(nóng)民工群體按不同情況進(jìn)行分類。從農(nóng)民工就業(yè)的穩(wěn)定性來看，可以分成三種情況：第一類是長期在城市里從事穩(wěn)定工作，收入相對穩(wěn)定的農(nóng)民工，他們跟城鎮(zhèn)居民唯一的區(qū)別就是戶口；第二類是長期在城市務(wù)工，但是工作極不穩(wěn)定，經(jīng)常是跨地區(qū)流動的農(nóng)民工，他們的顯著特點(diǎn)是流動性強(qiáng)；第三類是季節(jié)性農(nóng)民工，他們農(nóng)閑時打工，農(nóng)忙時務(wù)農(nóng)，但農(nóng)村是他們的最終歸宿。農(nóng)民工的不同特征決定了他們所需要的保障是不一樣的，不能用一種制度將所有的農(nóng)民工全部覆蓋進(jìn)來，而應(yīng)該區(qū)分不同情況，有針對性地做出制度安排。其次，需要采取分類分層的保障辦法，優(yōu)先解決突出的基本的保障問題?？傮w來講，對于第一類農(nóng)民工群體而言，可以通過戶籍制度改革，納入現(xiàn)在的城鎮(zhèn)社會保障體系。對于第二類農(nóng)民工群體而言，則可以設(shè)計(jì)一種相對獨(dú)立的、過渡性的社會保障體系，優(yōu)先解決農(nóng)民工突出的基本保障問題，如先建立最需要的工傷保險、醫(yī)療保險，保障其基本的勞動和生活權(quán)益，而后考慮建立失業(yè)保險和養(yǎng)老保險等，而社會救助和最低生活保障處于基礎(chǔ)保障地位也應(yīng)率先予以建立。對于第三類農(nóng)民工群體而言，隨著我國農(nóng)村社會保障體系的建立和完善，將他們納入到農(nóng)村社會保障體系當(dāng)中。再次，在制度方案設(shè)計(jì)方面，應(yīng)制定一個繳費(fèi)群體條件，設(shè)計(jì)不同檔次的繳費(fèi)比率，使農(nóng)民工可以自愿選擇，切實(shí)保障農(nóng)民工的權(quán)益。

（二）加強(qiáng)農(nóng)民工社會保障立法、執(zhí)法。目前有關(guān)農(nóng)民工社會保障的區(qū)域性的規(guī)章制度已經(jīng)陸續(xù)出臺，但是農(nóng)民工流動是一個全國性的現(xiàn)象，農(nóng)民工社會保障問題不是憑借一些臨時性的、地方性的辦法和措施所能解決的。應(yīng)該盡快制定出臺一部全國性的《農(nóng)民工社會保障法》，從整體上保障農(nóng)民工的社會保障權(quán)益。同時，還要加大現(xiàn)有法紀(jì)法規(guī)的執(zhí)法力度，如加強(qiáng)執(zhí)行《工傷保險條例》、《失業(yè)保險條例》、《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》等社會保障方面的法律以及一些相關(guān)法律，如《勞動法》、《合同法》等的執(zhí)法力度，使農(nóng)民工社會保障事業(yè)做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。同時，要強(qiáng)化社會保障行政部門對相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理部門和基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，發(fā)揮新聞媒介和群眾監(jiān)督的作用，保障法律的有效實(shí)施。此外，還要加強(qiáng)法律宣傳活動，努力提高農(nóng)民工的法律和維權(quán)意識，引導(dǎo)他們通過法律途徑維護(hù)自身的合法權(quán)益，促進(jìn)社會的整體和諧。

（三）建立動態(tài)的農(nóng)民工社會保障管理服務(wù)體系。針對農(nóng)民工高頻率流動，一旦跨地域轉(zhuǎn)移工作崗位，導(dǎo)致短期內(nèi)將難以接續(xù)繳費(fèi)或者只能轉(zhuǎn)移個人賬戶中保險基金，社會統(tǒng)籌部分完全不能或部分不能轉(zhuǎn)移損害農(nóng)民工保障權(quán)益等問題，為此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會保障的全國統(tǒng)籌管理?？梢栽诟鞯亟⒁粋€專門的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)對農(nóng)民工社會保險的登記辦理、轉(zhuǎn)賬、與單位結(jié)算、清理拖欠工資、法律援助等事項(xiàng)，并且由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)給農(nóng)民工發(fā)放全國通用的社會保險登記繳費(fèi)卡，社?？ㄌ柵c身份證號相連，每人的卡號唯一，卡隨人走，保證農(nóng)民工社會保險關(guān)系建立、變動和接續(xù)快捷、準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)。此外，要建立統(tǒng)一的社會保障網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)庫，為外出打工的農(nóng)民建立各項(xiàng)社保檔案，辦理各項(xiàng)社會保障手續(xù)提供便利和服務(wù)，加強(qiáng)跨省市的聯(lián)系，努力實(shí)現(xiàn)地市間、省市間的信息聯(lián)網(wǎng)與共享，最終建立全國社會保障網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)系統(tǒng)。

（四）拓展多元化的農(nóng)民工社會保障基金籌集渠道。農(nóng)民工社會保障基金的籌集，除了傳統(tǒng)的政府財政撥款、用人單位交納和農(nóng)民工繳費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)尋求開辟籌資渠道的新思路。首先，要加大財政對農(nóng)民工社會保障的支持力度，政府不僅要承擔(dān)政策扶持的責(zé)任，還要給予直接的財力支持，使農(nóng)民工社會保障具有相應(yīng)的社會性和福利性；其次，運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策鼓勵用人單位為農(nóng)民工繳納社會保險費(fèi)，如規(guī)定企事業(yè)單位為農(nóng)民工繳納社會保險費(fèi)可在稅前列支；再次，對完全市民化的農(nóng)民工，實(shí)行“土地?fù)Q保障”，實(shí)行承包土地轉(zhuǎn)讓制度，將土地轉(zhuǎn)讓作為其獲取城鎮(zhèn)社會保障的附加條件，并且將其轉(zhuǎn)讓收入全部或部分納入農(nóng)民工社?；穑@既有利于籌集社?；穑灿欣趯?shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營。此外，還可以通過發(fā)行福利彩票、社會募捐、發(fā)行專項(xiàng)國債、社會保障基金增值收益等形式廣開資金渠道，并加強(qiáng)對農(nóng)民工社會保障基金的運(yùn)營管理，不斷完善資金籌集政策措施，使社會保障的資金籌集具有強(qiáng)制性，確保資金來源的穩(wěn)定、及時。

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青島農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）