□文/王梅欣

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼問(wèn)題

□文/王梅欣

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)嚴(yán)重萎縮，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重束縛，盡快出臺(tái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的政策迫在眉睫。本文針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)際情況，提出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼發(fā)展思路，并給出實(shí)施建議。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；財(cái)政；補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)又是高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)償損失性質(zhì)決定其在農(nóng)業(yè)發(fā)展中有著舉足輕重的影響。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)歷了一個(gè)相對(duì)緩慢的發(fā)展過(guò)程，在辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)初期，均采用商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的模式，絕大多數(shù)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)處于嚴(yán)重虧損的狀態(tài)，導(dǎo)致該業(yè)務(wù)急劇萎縮，很多地方甚至停辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。目前，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍未得到快速發(fā)展，這與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式、國(guó)家政策扶持力度有很大的關(guān)系。2004～2008年中共中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)五年在1號(hào)文件中提出推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。2004年，中國(guó)保監(jiān)會(huì)正式啟動(dòng)了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，從2007年開(kāi)始，除地方財(cái)政補(bǔ)貼外，我國(guó)中央財(cái)政支付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼達(dá)20多億元，2008年達(dá)60多億元，以后還將進(jìn)一步增加。雖然政府加大了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的力度，我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然存在很多難以解決的問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼問(wèn)題

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)難以確定。從國(guó)外做法來(lái)看，由于各國(guó)及地區(qū)之間的自然條件和風(fēng)險(xiǎn)程度存在一定差異，故其補(bǔ)貼情況不盡相同，補(bǔ)貼水平也不是一成不變的。我國(guó)地大物博，各個(gè)地區(qū)的自然條件千差萬(wàn)別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平十分不平衡，這就決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼也不可能實(shí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。特別是西部地區(qū)無(wú)論其經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是自然條件都遠(yuǎn)不及東部地區(qū)。目前如何確定一個(gè)較為科學(xué)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在政府能夠負(fù)擔(dān)、農(nóng)民愿意投保、保險(xiǎn)公司同意承保這三個(gè)條件之間尋求一個(gè)均衡點(diǎn)，還沒(méi)有解決。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼力度不足。我國(guó)雖然不能像美國(guó)那樣每年給予30億美元的農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼，但是在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)過(guò)程中僅僅采用免征營(yíng)業(yè)稅而不給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)任何補(bǔ)貼的方法，顯然是不行的。有數(shù)據(jù)表明，1998～2000年我國(guó)平均每年政策性補(bǔ)貼支出817.35億元，相當(dāng)于農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼的7倍，其中糧棉油價(jià)格補(bǔ)貼平均每年支出605.36億元，相當(dāng)于農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼數(shù)量的5倍。可見(jiàn)，我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼仍注重對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼，而對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼力度卻明顯不足。

（三）缺乏農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。雖然很多學(xué)者倡議在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)中承辦主體積極探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)這一渠道，但是無(wú)論是國(guó)家還是地方政府均沒(méi)有為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)提供財(cái)政補(bǔ)貼。雖然政策明確要求在試點(diǎn)中建立各級(jí)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，但是從實(shí)際執(zhí)行情況來(lái)看，效果實(shí)在差強(qiáng)人意。各個(gè)試點(diǎn)幾乎沒(méi)有建立所謂的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，更沒(méi)有巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的建立，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的具體使用辦法更是無(wú)從談起。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏法律保障。我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)際上是最近幾年才發(fā)展起來(lái)，起步晚，基礎(chǔ)弱，沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)做保障。我國(guó)專(zhuān)門(mén)性的法規(guī)是1995年6月通過(guò)的，經(jīng)2009年修訂的《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》，在涉及到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)容只是“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由行政法規(guī)另行規(guī)定”，至今我國(guó)都未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》。在政策的實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，由于沒(méi)有明確的規(guī)范和制度，短期目標(biāo)和長(zhǎng)期戰(zhàn)略未得到很好的執(zhí)行，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體操作人、補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼金額具有很大的隨意性；其次，由于沒(méi)有明確的法律規(guī)定補(bǔ)貼的指定執(zhí)行者，導(dǎo)致在補(bǔ)貼實(shí)施中涉及多個(gè)部門(mén)，意見(jiàn)很難達(dá)成一致，再加上地方保護(hù)主義的影響，降低了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的資金使用效率。

（五）補(bǔ)貼范圍狹窄。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與主體主要有兩個(gè)：一個(gè)是承保公司；另一個(gè)是投保農(nóng)戶(hù)，財(cái)政補(bǔ)貼的對(duì)象也是這兩個(gè)主體。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中一直受到“兩難”困擾：一方面是農(nóng)民投保不起，另一方面是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保不起。這在很大程度上導(dǎo)致了在商業(yè)化的經(jīng)營(yíng)模式下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)供求的失衡，農(nóng)民因支付能力較弱，缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求；而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司因?yàn)槌袚?dān)著賠付率過(guò)高、入不敷出的風(fēng)險(xiǎn)，故減少對(duì)農(nóng)業(yè)的承保。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)在發(fā)展過(guò)程中得到的財(cái)政補(bǔ)貼微乎其微。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)除了受到免征5%營(yíng)業(yè)稅的優(yōu)惠以外，其他方面的待遇與商業(yè)保險(xiǎn)無(wú)異；農(nóng)戶(hù)在參保過(guò)程中收到的補(bǔ)貼也較少。綜觀世界各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展歷程，早在七八十年代，日本政府對(duì)農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼已經(jīng)達(dá)到總保費(fèi)收入的59%；美國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼約占農(nóng)作物保費(fèi)收入的42%左右。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼建議

（一）因地制宜，制定區(qū)域性補(bǔ)貼制度。我國(guó)目前的情況是地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)差異大，農(nóng)業(yè)收入水平層次不齊甚至差距很大，而現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)率并未嚴(yán)格區(qū)分，若按統(tǒng)一的保費(fèi)補(bǔ)貼率進(jìn)行補(bǔ)貼，則會(huì)加劇農(nóng)戶(hù)保費(fèi)負(fù)擔(dān)的不對(duì)等性，進(jìn)一步激化逆向選擇的行為。筆者認(rèn)為，為了提高補(bǔ)貼資金的運(yùn)用效率，在對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，應(yīng)該采取差別的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，即在對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼的過(guò)程中，通過(guò)科學(xué)的計(jì)算方法確定政府到底需要提供多少資金，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參與者又應(yīng)該承擔(dān)多少成本。這就要考慮兩個(gè)因素：一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)區(qū)域保險(xiǎn)費(fèi)率；二是不同地區(qū)農(nóng)民的支付能力。一般情況下，保費(fèi)的補(bǔ)貼率或補(bǔ)貼額基本上與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)率呈正相關(guān)關(guān)系，費(fèi)率越高，需要補(bǔ)貼的額度越大。區(qū)域保險(xiǎn)費(fèi)率充分考慮了地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的差異性和農(nóng)業(yè)災(zāi)害的損失程度，能夠比較公平地反映出農(nóng)民的保費(fèi)負(fù)擔(dān)和保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，只有在這樣的費(fèi)率區(qū)分下制定出不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，才能在一定程度上減少投保人的逆選擇行為，避免政府補(bǔ)貼資金運(yùn)作效率的損失。

（二）拓寬補(bǔ)貼資金渠道?，F(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金的匱乏是制約我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要瓶頸。為了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在財(cái)政收入和支出不斷增加的基礎(chǔ)上，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)迫在眉睫，將不適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)方式的支出逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。例如，政府每年的農(nóng)業(yè)救濟(jì)費(fèi)用接近100億元，若把該項(xiàng)政府支出的一部分轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，這樣既能增強(qiáng)農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)防御能力，又能提高救災(zāi)資金的有效使用；其次，若將資本市場(chǎng)資金引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展無(wú)疑是具有極大的推動(dòng)作用。農(nóng)業(yè)損失特別是巨災(zāi)損失的發(fā)生極大地威脅保險(xiǎn)人的生存和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的持續(xù)發(fā)展，但將損失放入資金規(guī)模龐大的資本市場(chǎng)就顯得微不足道了。采用這種融資方式，在擴(kuò)大資金來(lái)源的基礎(chǔ)上提高了分散風(fēng)險(xiǎn)和抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（三）建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)發(fā)展相對(duì)滯后，從我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各個(gè)試點(diǎn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)并未起到實(shí)際的作用，因此探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)金制度迫在眉睫。從歷史來(lái)看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金融資渠道狹窄，市場(chǎng)化不充分，很難達(dá)到預(yù)期效果。筆者認(rèn)為需要建立全國(guó)性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)，政策性管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。可通過(guò)中央政府出資提供經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼、財(cái)政安排一部分出資、保險(xiǎn)公司劃入部分盈余資金等多種渠道融資，達(dá)到以小搏大的效果。

（四）加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼立法。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，一般都制定了確保農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律法規(guī)，使補(bǔ)貼法律化、制度化、規(guī)范化。美國(guó)是世界上開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最早和最成熟的國(guó)家之一。1938年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，1980年經(jīng)過(guò)12次修改后正式在全國(guó)推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。只有完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度，才能充分發(fā)揮好農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策效應(yīng)。加快立法進(jìn)程，抓緊制定在WTO規(guī)則框架下的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建起公開(kāi)透明的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的穩(wěn)定性和科學(xué)性，是目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的有效途徑之一。

（五）擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍。通過(guò)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，筆者建議采用保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等多種優(yōu)惠方式相結(jié)合的補(bǔ)貼方式。保費(fèi)補(bǔ)貼主要表現(xiàn)為政府與保戶(hù)一同繳納保費(fèi)，是各國(guó)所普遍采用的主要的補(bǔ)貼方式，也是符合我國(guó)實(shí)際的。目前，我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢，對(duì)其進(jìn)行經(jīng)營(yíng)費(fèi)用的補(bǔ)貼，有利于提高其積極性，可加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

[1]梁世夫.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度完善的必要性和對(duì)策.南都學(xué)壇（人文社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)）.

[2]田甜.我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題研究.

[3]王艷玲，歐陽(yáng)令南.我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的研究.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008.36.7.

[4]何菊芳.建立和完善我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的基本思路.浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2006.5

F840.66

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