余長惠

(廣西大學(xué)公共管理學(xué)院,廣西南寧530004)

伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和中國加入WTO,以及社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的不斷深入,我國政府所面臨的行政生態(tài)環(huán)境越來越復(fù)雜,政府尤其是地方政府在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色也越來越重要。同時(shí),中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求由過去單純的行政管理向綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變,逐步向“小政府,大服務(wù)”過渡,健全和強(qiáng)化“大服務(wù)”體系。[1]因此,地方政府必須進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革,完善國家公務(wù)員制度,建立高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理體制,必須建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào),行為規(guī)范的服務(wù)型政府管理體系。那么,各級(jí)地方政府應(yīng)該如何入手來構(gòu)建地方服務(wù)型政府呢?本文擬以目標(biāo)管理理論為分析視角就目標(biāo)管理理論產(chǎn)生的背景和實(shí)踐,地方服務(wù)型政府構(gòu)建存在的問題以及目標(biāo)管理理論對(duì)構(gòu)建地方服務(wù)型政府的啟示提供初步的探討。

一、目標(biāo)管理理論產(chǎn)生的背景和實(shí)踐

20世紀(jì)70年代末,英美等西方國家的經(jīng)濟(jì)陷入“滯脹”的困境中。在美國,經(jīng)濟(jì)的顯著特點(diǎn)是低速增長與結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)危機(jī)相交織,結(jié)束了美國歷史上第二個(gè)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期和美國稱霸資本主義世界的黃金時(shí)代?，F(xiàn)實(shí)對(duì)行政學(xué)理論提出了挑戰(zhàn)。人們紛紛提出要用“新的模式”來取代“舊的傳統(tǒng)理論”。在此背景下,經(jīng)驗(yàn)主義學(xué)派、權(quán)變理論學(xué)派等新的管理學(xué)派相繼誕生,一些新的管理學(xué)理論也應(yīng)運(yùn)而生,其中比較具有代表性且對(duì)公共行政管理產(chǎn)生了重要影響的一種管理理論就是德魯克在其于20世紀(jì)50年代提出的目標(biāo)管理概念基礎(chǔ)上進(jìn)一步創(chuàng)立的目標(biāo)理論。

目標(biāo)管理理 (Management by Objective)最早是由彼得·德魯克 (Peter Drucker)在20世紀(jì)50年代年所著《管理實(shí)踐》(the Practice of Management)一書中提出。通俗地講,就是為每一名員工制定具體的目標(biāo)任務(wù),并以這些既定的目標(biāo)去激勵(lì)、引導(dǎo)、比較員工的工作績效。目標(biāo)管理的目的是,將企業(yè)整體目標(biāo)逐級(jí)轉(zhuǎn)化為下屬單位和個(gè)人的子目標(biāo),形成一個(gè)完整的目標(biāo)考核體系,以此來提高組織的績效。自德魯克倡導(dǎo)目標(biāo)管理理論之后,目標(biāo)管理理論很快引起了管理學(xué)者的研究興趣,對(duì)此問題相繼有專門的著作出現(xiàn)。歐狄昂(George S.Odiorne)說:“目標(biāo)管理乃是一種秩序,借上下級(jí)間對(duì)目標(biāo)的共同了解,訂立個(gè)人、部門的工作目標(biāo)及所負(fù)職責(zé),使之能齊心協(xié)力地完成組織目標(biāo),并以預(yù)定的目標(biāo)為業(yè)務(wù)推行的指導(dǎo)原則和評(píng)審成果的客觀標(biāo)準(zhǔn)?！丙溈祷f:“目標(biāo)管理就是一種業(yè)務(wù)管理計(jì)劃和考核方法,使每一個(gè)管理人或主管皆按其應(yīng)達(dá)成的目標(biāo)與成果,訂立其一年內(nèi)或一定期限內(nèi)具體明確的工作內(nèi)容與進(jìn)度,等到期滿,以原訂目標(biāo)衡量實(shí)際成果”。[2](P18)但我們知道,目標(biāo)管理的理論和方法最初在企業(yè)中推廣,而后又在政府機(jī)構(gòu)中廣泛地運(yùn)用。德魯克后來提出的關(guān)于公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理理論就是以其目標(biāo)管理理論為基礎(chǔ)的。[3](P336)

二、地方服務(wù)型政府構(gòu)建的困境

1.目標(biāo)不明,服務(wù)理念并未真正形成

根據(jù)德魯克的觀點(diǎn):“要使服務(wù)機(jī)構(gòu)把工作做好,并不需要‘偉大的人物’,而需要的倒是一種制度。這種制度的本質(zhì)與一個(gè)企業(yè)機(jī)構(gòu)并沒有太大的區(qū)別”,其基本要求就是,政府機(jī)構(gòu)有效的工作一開始,就必須有明確的目標(biāo)和任務(wù)。只有規(guī)定了要求,才能撥給資源,安排先后次序、限定日期和指定專人負(fù)責(zé)。[4]樹立以公眾為導(dǎo)向、以提高效率和效能為原則的服務(wù)理念,是建立服務(wù)型政府的前提。但長期以來,受傳統(tǒng)行政價(jià)值觀的影響,我國行政管理領(lǐng)域奉行的是一種權(quán)利行政的價(jià)值觀,具體表現(xiàn)在:官本位、權(quán)本位現(xiàn)象仍然不同程度的存在,未能較好地將民本位、社會(huì)本位牢固地放在執(zhí)政的首位,即政府公務(wù)人員所表現(xiàn)出來的與生俱來的社會(huì)地位優(yōu)越感,他們?cè)谛姓ぷ髦兄粚?duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)。他們忽視了政府工作的服務(wù)性,將行政管理視為行政監(jiān)管、行政管制,視為一種自上而下的治民活動(dòng),這也是當(dāng)前學(xué)術(shù)界存在的特別以榮敬本,徐勇等學(xué)者為代表的提出的“壓力型政治”的一種體現(xiàn)。究其根本原因,筆者認(rèn)為其主要在于政府官員還沒有從觀念上形成為人民服務(wù),沒有樹立以“顧客”為中心并把服務(wù)放在首位的思想,沒有以公眾為服務(wù)導(dǎo)向。

2.忽視反饋,溝通渠道不暢通

在實(shí)施目標(biāo)管理中,各級(jí)組織部門往往只重視上權(quán)下達(dá)的單向溝通,而忽視自下而上的溝通與反饋。而目標(biāo)管理的實(shí)施既包括自上而下的目標(biāo)設(shè)定、分解和量化的過程,也包括一個(gè)自下而上的員工參與自己目標(biāo)的設(shè)置過程。這兩個(gè)過程互相配合才能使目標(biāo)管理形成一個(gè)嚴(yán)密的目標(biāo)體系并發(fā)揮它的作用。它立足于下屬的積極參與,主動(dòng)完成預(yù)期目標(biāo),而不是由上級(jí)單方面地給下級(jí)下達(dá)目標(biāo),指派任務(wù)并通過過程控制和監(jiān)督以及獎(jiǎng)懲等手段促使下屬被動(dòng)地完成任務(wù)。因此,這種單向的溝通只能使廣大員工被動(dòng)地接受目標(biāo),而對(duì)目標(biāo)缺乏正確地認(rèn)識(shí),更不用說積極主動(dòng)地改進(jìn)績效,致使目標(biāo)管理的激勵(lì)作用難以充分地發(fā)揮。這不僅與目標(biāo)管理的宗旨相去甚遠(yuǎn),而且影響了系統(tǒng)內(nèi)信息的傳遞和反饋。我國現(xiàn)行的目標(biāo)管理大都缺乏有效、及時(shí)的反饋程序,這種單一的溝通渠道往往造成如下效果,即基層干部不能及時(shí)了解應(yīng)改進(jìn)的項(xiàng)目和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)自己的評(píng)價(jià),而是主要靠猜測(cè)判斷,嚴(yán)重影響了目標(biāo)管理的確定性和靈敏性。

3.重量輕質(zhì),地方公共服務(wù)績效管理評(píng)估體系不健全

在將目標(biāo)管理理論引入我國地方公共服務(wù)部門績效管理以來,在對(duì)地方政府部門工作人員的工作實(shí)績進(jìn)行考核的過程中,有些管理人員認(rèn)為,目標(biāo)管理只要將任務(wù)量化,同時(shí)提高難度就萬事大吉了。這種作法并不適用于存在較多不可控因素且績效考核指標(biāo)根本無法量化的地方公共服務(wù)部門。因此,選擇和確定合理的績效指標(biāo)成了考核在目標(biāo)管理中一個(gè)重要的、同時(shí)也是比較難于解決的問題。同時(shí),大多地方公共服務(wù)部門僅僅只對(duì)目標(biāo)完成數(shù)量進(jìn)行考核,而對(duì)于目標(biāo)完成質(zhì)量,采用的有效手段以及花費(fèi)的成本等卻很少涉及。此外,在評(píng)估主體選擇上,地方公共服務(wù)部門大多采取上級(jí)部門評(píng)估的手段。這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的評(píng)估行為,其結(jié)果是不言而喻的。因此,在整個(gè)地方公共服務(wù)部門的績效評(píng)估中,給人的一種感覺是憑經(jīng)驗(yàn)、憑印象、憑感情或“跟著感覺走”,或只注重從宏觀和總體上進(jìn)行把握和審視,而忽視微觀和具體的觀點(diǎn)和訴求,或受上級(jí)和主觀的意見所左右,強(qiáng)調(diào)規(guī)則為本的服從統(tǒng)一意識(shí),而忽視對(duì)組織目標(biāo)的貢獻(xiàn)、標(biāo)準(zhǔn)、向度和客觀的現(xiàn)實(shí)。

三、構(gòu)建地方服務(wù)型政府的對(duì)策建議

在我國長期的傳統(tǒng)行政中,許多情況下,特別是在非常規(guī)程序化的情況下,分工和層級(jí)節(jié)制產(chǎn)生立場(chǎng)、角度和利益方面的差異,而差異則導(dǎo)致意見分歧、聯(lián)系匱乏、溝通不暢、感情疏遠(yuǎn),進(jìn)而產(chǎn)生組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)的距離。為了縮小距離,彌補(bǔ)差異,就必須尋求一種使組織內(nèi)部各部門、各階層的人員之間皆有的共同的努力目標(biāo)的概念和方法,目標(biāo)管理的引進(jìn)也就成為一種必然。由此,借鑒目標(biāo)管理理論的觀點(diǎn),筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來構(gòu)建地方服務(wù)型政府。

1.做好教育培訓(xùn)工作。在政府機(jī)構(gòu)改革過程中,目標(biāo)是隨著時(shí)代的發(fā)展而具有時(shí)效性和創(chuàng)新性的特點(diǎn)。這就要求目標(biāo)制定者和實(shí)行者要掌握最新資料且具備相應(yīng)的能力和素質(zhì)。再者,在構(gòu)建地方服務(wù)型政府這一目標(biāo)理念的推行過程中,可能會(huì)受到層層阻力,以及由于理論認(rèn)識(shí)不到位而產(chǎn)生的一些問題。因此,必須把構(gòu)建服務(wù)型政府這一基本理念和方法作為重點(diǎn)內(nèi)容來對(duì)全體工作人員進(jìn)行培訓(xùn)。通過對(duì)全體成員的系統(tǒng)的培訓(xùn),使其轉(zhuǎn)變觀念,深刻理解構(gòu)建地方服務(wù)型政府的重要性,掌握構(gòu)建地方服務(wù)型政府的方法,樹立服務(wù)為本的目標(biāo)理念,這將有助于構(gòu)建地方服務(wù)型政府這一工作的順利開展。

2.加強(qiáng)信息工作。及時(shí)、準(zhǔn)確、有效的信息是任何管理活動(dòng)都離不開的最基本要素之一。在構(gòu)建地方服務(wù)型政府這一目標(biāo)管理過程中,目標(biāo)設(shè)定工作需要以獲取大量的信息為依據(jù),目標(biāo)分解展開需要對(duì)獲取的相關(guān)信息進(jìn)行加工,處理,目標(biāo)實(shí)施需要不斷的信息反饋與分析,目標(biāo)評(píng)估需要充足的信息才能保證客觀公正性。因此,在構(gòu)建地方服務(wù)型政府這一目標(biāo)管理過程中,信息工作是重要內(nèi)容。在做好原始記錄工作的基礎(chǔ)上,應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)電子政務(wù),加快信息交流與反饋。要充分利用計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),發(fā)展電子政務(wù),加強(qiáng)與群眾的溝通交流,做到政府工作的公開化,透明化。

3.在政府與公眾之間采用雙向溝通的向的公共服務(wù)方式。在構(gòu)建地方服務(wù)型政府這一目標(biāo)理念推行過程中,傳統(tǒng)政府公共服務(wù)的一個(gè)主要特征,就是以行政計(jì)劃替代公眾意愿,以精英設(shè)計(jì)替代公眾參與,忽視公眾的需求和偏好,如公共項(xiàng)目建設(shè)安排多少由政府部門說了算,公眾的影響較為有限,這種錯(cuò)位現(xiàn)象應(yīng)予以糾正。即可以通過諸如加大政務(wù)公開力度,建立與人民群眾暢通的信息交流渠道等手段保障人民群眾依法管理國家和社會(huì)事務(wù)以及管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的知情權(quán)、參與權(quán)。以提高人民群眾參與公共事業(yè)的熱情度,加深公眾對(duì)政府的認(rèn)知、理解與忠誠感。

4.建立客觀的、可操作的、科學(xué)的公共服務(wù)績效考核機(jī)制。有效的績效考核可以起到以下作用:第一,提供薪資及升遷的資料。第二,提供獎(jiǎng)金發(fā)放的依據(jù)。第三,改善員工工作績效。第四,發(fā)掘及培養(yǎng)人才。通過考核,每個(gè)員工可以發(fā)現(xiàn)自己過去一年里,哪些地方表現(xiàn)特別好,或者哪些地方的表現(xiàn)有待改善,而后再針對(duì)做得不好的部分,列出改善的方式及所需技能,再與教育訓(xùn)練計(jì)劃相結(jié)合,使員工明年的工作更順利,績效更好。這是非常重要的,假設(shè)沒有績效考核,就無從了解自己的工作狀況,進(jìn)而無法得到明確的目標(biāo)調(diào)整的依據(jù)和繼續(xù)努力的方向,績效改善也就無從談起。[5](P4-6)因此,考核指標(biāo)體系的選擇非常重要,它有很重要的導(dǎo)向作用。這不僅表明領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)重視什么,提倡什么,引導(dǎo)下級(jí)機(jī)關(guān)和干部的工作干勁往哪里使,而且還關(guān)系到考核結(jié)果的真實(shí)性。為此,一要選用切實(shí)可行的考核指標(biāo),不能選用那些難以搜集、難以檢驗(yàn)核實(shí)的指標(biāo)。二要把考核指標(biāo)作為一個(gè)完整的系統(tǒng),考慮有關(guān)指標(biāo)間的制約關(guān)系。[6]同時(shí),制訂考核指標(biāo),既要考慮它的先進(jìn)性,又要考慮它的可行性。這樣才能保證整個(gè)考評(píng)體系的科學(xué)、客觀和公正,既彌補(bǔ)過去自上而下的評(píng)價(jià)機(jī)制的局限性,又保證目標(biāo)管理的可信性與有效性;既綜合全面地考核了職員,也使他們目標(biāo)明確,便于自我監(jiān)督和提高,充分發(fā)揮考核的導(dǎo)向作用。

四、結(jié)語

眾所周知,沒有一種理論是萬能的。目標(biāo)管理理論并非完美無缺,也存在一些方面的不足。由此,在構(gòu)建地方服務(wù)型政府的過程中,我們不能將目標(biāo)管理理論生搬硬套的移植過來。我們應(yīng)該在正確理解其內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國的國情和實(shí)際,對(duì)其進(jìn)行合理的利用。這樣才能為我國地方服務(wù)型政府的構(gòu)建提供現(xiàn)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

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