彭 健

（湖州師范學(xué)院教師教育學(xué)院,浙江湖州 313000）

城市社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)行政化與社會政策供給＊

彭 健

（湖州師范學(xué)院教師教育學(xué)院,浙江湖州 313000）

我國的社區(qū)制度建設(shè)是政府強制性的制度變遷,社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)行政化。這導(dǎo)致我國目前的社區(qū)社會政策單一,不能滿足社區(qū)居民的政策需求。當下,應(yīng)該鼓勵自下而上的誘致性社區(qū)制度變遷,改變社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu),從而實現(xiàn)多元化的社會政策供給。

城市社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu);社會政策;制度變遷

20世紀80年代單位制解體以來,政府主動推動城市基層社會社區(qū)建設(shè)并取得了一定的成就。政府主動推進的社區(qū)建設(shè)這一制度變遷有何特點?發(fā)展到現(xiàn)在對中國的社會政策供給產(chǎn)生了怎樣的影響?能否滿足基層民眾的要求?本文將以制度變遷理論為視角,以城市社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)為切入點,研究社區(qū)治理建設(shè)中社會政策的供給。

一、社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)行政化

社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)是指社區(qū)中各權(quán)力主體在社區(qū)決策中權(quán)力關(guān)系的強弱及其相互間的影響程度。美國社會學(xué)家羅伯特·林德（R.S.Lynd）與海淪·林德（H.M.Lynd）夫婦對美國中部的揚基市社區(qū)內(nèi)居民的日常生活和各種社會活動的考察,開了“社區(qū)權(quán)力”研究的先河。而對西方城市社區(qū)研究最具影響的是“精英論”和“多元論”兩種理論。精英論的代表人物是美國社會學(xué)家弗洛依德·享特（Floyed·Hunte）,他在1953年出版的《社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)：決策者研究》一書中認為,在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中,構(gòu)成主要商業(yè)利益的少數(shù)精英占據(jù)統(tǒng)治地位,社區(qū)的重大決策都是由商業(yè)精英制定的,而政府官員、民間領(lǐng)袖是政策的執(zhí)行者,民眾是政策的接受者。多元論的代表人物是美國政治學(xué)家羅伯特·達爾（R.A.Dah）。他1961年出版的《誰在統(tǒng)治：美國城市中的民主和權(quán)力》一書,以美國康涅狄克州紐黑文市為研究對象,選擇了地方政府三個最主要領(lǐng)域的決策——城市重建、政治任命和公共教育政策進行分析,發(fā)現(xiàn)社區(qū)政治權(quán)力分散在多個團體或個人的集合體中,各個群體都有自己的權(quán)力中心,城市社區(qū)不存在單一的權(quán)力結(jié)構(gòu),而是多主體互動而達成共識。

我國的社區(qū)建設(shè)是典型的政府主導(dǎo)的強制性制度變遷,這使社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)行政化。20世紀80年代單位制解體后,我國開始探索城市基層社會的管理制度。1986年國家民政部首先倡導(dǎo)在城市基層開展以服務(wù)對象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)。1987年9月,民政部在武漢召開全國城市社區(qū)服務(wù)工作座談會,提出了社區(qū)服務(wù)的方向?！吧鐓^(qū)”的概念第一次進入中國政府管理過程。在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,民政部1991年提出了社區(qū)建設(shè)的概念。1992年10月,中國基層政權(quán)研究會在杭州市召開“全國城市社區(qū)建設(shè)理論研討會”,自此,社區(qū)服務(wù)進一步向社區(qū)建設(shè)發(fā)展,社區(qū)建設(shè)的相關(guān)制度逐步完善。

在我國的目前社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)了一些社區(qū)自治模式的典型,如“兩級政府、三級管理”的上海模式,以社區(qū)自治為指導(dǎo)的沈陽模式。但由于我國的社區(qū)建設(shè)是自上而下的政府主導(dǎo)的強制性制度變遷,它并沒有從本質(zhì)上改變我國城市社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)行政化的現(xiàn)象?！吧鐓^(qū)治理中的行政色彩依然過濃,行政權(quán)力對微觀社區(qū)的控制仍在強化而不是弱化,社區(qū)體制改革實際上仍然是在街居體制內(nèi)兜圈子,社區(qū)居委會依然沒有擺脫準政府性質(zhì),沒有履行居民的自治功能”[1]。目前我國的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)行政化主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一,街道辦事處、居委會等名義上的自治組織實然上行政化嚴重。在我國目前的管理體制中,街道辦事處雖然不是一級政府,但是其作為區(qū)政府的派出組織,行使著作為一級政府的行政管理權(quán)。居委會作為名義上的社區(qū)居民自治組織,其平時的主要任務(wù)卻是配合街道辦事處開展各項工作,“其表現(xiàn)之一就是居委會所承擔(dān)的職能越來越多,且需要接受上級政府機關(guān)的指揮和考核,令其實際功能漸漸向行政組織靠攏;之二是從人事和財政上看,政府基本上控制著居委會干部的任免和居委會的經(jīng)濟來源,從而逐漸把居委會干部轉(zhuǎn)化為準行政人員”。[2]在目前的情況下,街道辦事處和居委會之間在法律上雖然不是行政隸屬關(guān)系,但是街道辦事處從各個方面控制著居委會。第二,社區(qū)現(xiàn)有的各權(quán)力主體權(quán)力關(guān)系不平衡。在目前的社區(qū)權(quán)力主體中,街道辦事處、社區(qū)居委會、社區(qū)業(yè)主委員會、物業(yè)公司、駐區(qū)企事業(yè)單位以及社區(qū)自發(fā)的民間組織各自扮演著不同的角色,發(fā)揮不同的作用。但總體上來看,行政化的街道辦事處——居委會這條線處于強勢地位,而其他組織的存在和功能的發(fā)揮都依賴于街道辦事處——居委會,沒有街道辦事處——居委會的支持,它們很難開展工作。第三,社區(qū)居民的公共參與不足。公眾有效參與處理社區(qū)事務(wù)是社區(qū)制度建設(shè)的重要內(nèi)容,在我國目前的社區(qū)事務(wù)處理中,由于缺乏有效的參與渠道,社區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)冷漠,參與不足,居民的意愿在社區(qū)建設(shè)中得不到表達。即使有一些公眾參與社區(qū)事務(wù),但由于參與的規(guī)范化、程序化較低,參與能力不足,很難起到應(yīng)有的作用。目前,我國社區(qū)建設(shè)和社區(qū)事務(wù)處理都是在政府主導(dǎo)下進行的,在社區(qū)實行的各項社會政策很難真正實現(xiàn)公眾的利益?？傊?與單位制時代相比,雖然國家對社區(qū)控制的范圍和方式發(fā)生了一些變化,但我國城市社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的本質(zhì)并沒有發(fā)生改變,仍然是行政權(quán)力占主導(dǎo)地位,社區(qū)的其他主體相對較弱,社區(qū)自治發(fā)展緩慢。

二、社會政策供給單一化

社會政策的概念最早是由德國經(jīng)濟學(xué)家瓦格納提出,它脫胎于社會行政和公共政策,隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展,逐漸發(fā)展出一些與公共政策不同的特點和作用。對于社會政策與公共政策的區(qū)別,張樂認為公共政策的主體更多的是社會權(quán)威機構(gòu),以政府和利益集團為核心進行政策制定和決策分析,社會政策的主體是以政府為先導(dǎo),更加依靠非政府的民間組織發(fā)揮政策制定和實施的功能;公共政策偏重權(quán)威資源的調(diào)配,其制定和決策更多是從宏觀層面、整體布局上解決問題,而社會政策由于有社會民間組織的積極參與,使得它有可能關(guān)注具體微觀的個體生活困境,直接面向需要解決困難的社會成員。[3]因此,可以說,社會政策以公平為核心價值觀,以個體為對象,通過增進個人利益來實現(xiàn)社會利益。我國進行社區(qū)建設(shè)以來,社會政策供給從無到有,并開始關(guān)注和滿足居民個體,取得一定的進步,但從總體上來看,我國目前的城市社區(qū)的社會政策供給單一,還不能滿足社區(qū)居民多元化的需求。

第一,從形式上來看,我國目前的社區(qū)社會政策呈現(xiàn)一種機械式的統(tǒng)一化,針對應(yīng)有需求的差別不足。從宏觀層面上講,像我國目前實行的城鎮(zhèn)醫(yī)療、就業(yè)等各方面的保障政策和措施,都是政府主導(dǎo)實施的,這些措施對于保障居民的民生有重要意義,但其幾乎都是政府根據(jù)一定的條件,比如戶口、收入等“一刀切”式來實施的。我國目前處于社會轉(zhuǎn)型期,收入差距逐步拉大,特別是在城市,因收入不同居民對社會保障政策的需求也有很大的不同,但是我們目前的社會政策并沒有反應(yīng)這一點。還有因為年齡不同而對醫(yī)療、就業(yè)政策的差別需求,我們目前的社會政策都沒有很好地給予反映。

第二,從內(nèi)容上來看,我國目前針對社區(qū)不同居民的社會政策嚴重缺失。比如在西方和日本一些國家的社區(qū)實行的以相互幫助為目的的時間銀行制度;曾在我國一些社區(qū)實行過,比如上海虹口區(qū)提籃橋街道、北京豐臺區(qū)大紅門街道、成都青羊區(qū)太升路街道等,但是這種能解決居民不同需求的制度后來都因為某種原因而沒有繼續(xù)實行下去[4]。在目前我國城市化不斷加快的時期,城市社區(qū)的人口差異化越來越大,比如年齡的差距、收入的差距、愛好的差距,這決定了社區(qū)居民在日常生活中有不同的社會需求。如根據(jù)某個社區(qū)老齡化比較嚴重,可以實行專門幫助老年人生活的社會政策;某個社區(qū)失業(yè)人口較多,可以定期舉行一些培訓(xùn);某個社區(qū)幼兒比較多,可以實行一些幫助因為工作而無暇顧及小孩的父母的社會扶助政策。但目前我國社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的行政化決定了其只能制定和實施一些宏觀方面的社會政策,而社區(qū)每個居民的微觀需求則需要社區(qū)自治組織,或者居民自己組成的團體來解決,這也是社區(qū)自治的基本要求,但是我們目前的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)又決定了這一類組織很難發(fā)育起來。

社區(qū)建設(shè)中最關(guān)鍵的是從各個方面為社區(qū)居民提供便利,讓社區(qū)居民在社區(qū)中有歸屬感,而不僅僅是作為一種住宿的地方。在這方面,關(guān)注民生的微觀的社會政策能發(fā)揮重要作用。但是在目前情況下,這樣的社會政策在我國社區(qū)建設(shè)中普遍缺失。我國目前的社會政策單一化也許不僅僅與社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)有關(guān),其他一些因素也影響了我國社會政策的構(gòu)成,比如社區(qū)建設(shè)剛剛開始,還有待于進一步完善;目前的社會形勢下各種社會問題突出、矛盾不斷,使得政府沒有能力去關(guān)注居民更微觀的政策需求。但是社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的行政化無疑是最重要的因素。因為政府只能在宏觀政策方面發(fā)揮作用,而微觀方面的關(guān)注差異化需要的社會政策只能由社會自治組織,或者居民自己通過相互幫助的方式來提供,因為我國社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的行政化制約了這部分組織的發(fā)展。目前我國的社會政策單一化與居民的差異化需求有一定的距離,社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的行政化是導(dǎo)致目前社會政策單一化的一個重要原因,而社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的行政化與我國的社區(qū)制度的供給和變遷有很大的關(guān)系。

三、多元化的社會政策供給

城市社區(qū)建設(shè)實質(zhì)上是一系列社區(qū)制度創(chuàng)設(shè)的過程,主要功能在于通過社區(qū)居民自組織的形式降低社區(qū)交易的成本。我國的社區(qū)制度建設(shè)是在80年代單位制解體的形勢下開始推進的,當時的形勢決定了我國的社區(qū)制度建設(shè)由政府主導(dǎo)推進,而不是根據(jù)需要自發(fā)產(chǎn)生的。因此,我國的社區(qū)制度建設(shè)是一種后發(fā)型的強制性制度變遷而非完全的誘致性制度變遷。誘致性變遷是指一群個人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性變遷;強制性變遷是指由政府命令強制推進的變遷。[5]

當前的社區(qū)建設(shè)主要是依靠政府發(fā)動并加以推進的,不但社區(qū)制度的供給由政府包辦,而且制度變遷的路徑也由政府強制設(shè)定,因而當前我國社區(qū)制度的變遷表現(xiàn)為鮮明的強致性變遷過程。在這種情況下,政府作為社區(qū)制度的最大供給者,往往根據(jù)自身的政治需要來供給社區(qū)制度,而社區(qū)居民則往往缺乏正常表達制度需求的渠道。這就出現(xiàn)政府對于社區(qū)的制度供給與社區(qū)居民對于制度需求的不一致性。政府往往根據(jù)控制社會或者民眾統(tǒng)一的需求來供給社區(qū)制度和社會政策,而民眾的自治需求并沒有在我國目前的社區(qū)制度變遷過程中體現(xiàn)出來,因此導(dǎo)致我國目前的社區(qū)社會政策的差異化不足。

制度變遷過程中,如果沒有外力的作用或者重大的環(huán)境變化,會產(chǎn)生路徑依賴,社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)行政化導(dǎo)致了目前單一化的社會政策,而單一化的過于宏觀的社會政策不能滿足社區(qū)居民的差異化需求,反過來又阻礙了社區(qū)制度建設(shè)。這樣,如果不通過外力改變目前的狀況,鎖定在目前的制度變遷道路上,行政化的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)很難改變。因此,必須通過各種方法,改變目前的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)狀況,促進社區(qū)社會政策多元化,更充分的滿足社區(qū)居民的需求,從而有利于社區(qū)制度建設(shè)的進步和社會的和諧穩(wěn)定。本文擬從以下四個方面對于改變我們目前的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)行政化、社區(qū)社會正常單一化給出一點建議。

第一,改變我國目前的社區(qū)制度建設(shè)供給模式。我國目前的社區(qū)制度建設(shè)還不完善,仍在探索中進行,已有的一些制度都是政府主導(dǎo)推進的強制性變遷,這是造成我國目前社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)行政化,從而造成社區(qū)社會政策單一化的主要原因。因此,在以后的社區(qū)制度探索中,應(yīng)該進行一些誘致性變遷。政府機關(guān)可以通過相應(yīng)的引導(dǎo)、誘致,讓社區(qū)的主體——社區(qū)居民自發(fā)地探索一些社區(qū)制度,改變以往的政府單方面推進制度變遷的局面。經(jīng)驗多次表明,草根的誘致性制度變遷更符合經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的方向,像家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、私營企業(yè)等。居民因為利益需求而自發(fā)推進的制度變遷,更能體現(xiàn)出居民的政策需求,更能根據(jù)居民的不同需求實行差異化的社會政策。

第二,創(chuàng)設(shè)多元主體公共供給社會政策的環(huán)境。在社區(qū)建設(shè)中,我們應(yīng)該改變只能政府才有能力供給社會政策的觀念,政府是社會政策供給的重要主體,但由于社會政策注重差異化個體利益的特點,非政府組織、民間自治團體、社區(qū)企業(yè)也是社區(qū)社會政策供給的重要力量。我們要通過法律法規(guī)、稅收等各種手段的引導(dǎo),鼓勵各種民間團體、企業(yè)等肩負起社區(qū)建設(shè)的責(zé)任,供給一定的社會政策,或者和政府部門合作供給一定的社會政策。這些組織與政府部門相比,更貼近社區(qū)居民,更能了解社區(qū)居民的個體需求,因此他們供給的社會政策更能滿足社區(qū)居民的需求。

第三,培養(yǎng)公眾參與社區(qū)事務(wù)的熱情,拓展公眾參與社區(qū)事務(wù)的有效渠道。目前在過我的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中,街道辦事處、社區(qū)居民會處于主導(dǎo)地位,而社區(qū)居民因為種種原因參與社區(qū)事務(wù)嚴重不足。這樣在社會政策的制定過程中,社區(qū)居民的意愿不能得到表達,而在政府主導(dǎo)下的社會政策制定只能是“一刀切”式的單一社會政策。我國目前的社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的熱情不足,是一種在成本——效益分析下的理性的表現(xiàn),因為目前的社區(qū)制度不能夠給他們提供一個使自己的利益得到表達的渠道。因此,在我國目前的社區(qū)事務(wù)中,一定要盡可能地拓寬公眾參與社區(qū)事務(wù)的渠道,讓社區(qū)居民參與其中,培養(yǎng)他們參與社區(qū)事務(wù)的意愿。而且要讓公眾的意見和建議能夠真正在社會政策的制定和實施過程中得到合理表達,這樣作為個人的社區(qū)居民能在我國目前的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)一部分力量,這種來自民間的社會力量能夠有效平衡我國目前的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)行政化,從而有利于社會政策的差異化去滿足社區(qū)居民的多樣化政策需求。

第四,培育真正的以居民為主體的社區(qū)自治組織的發(fā)展。在我國目前的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中,真正意義上的社區(qū)自治組織沒有占據(jù)應(yīng)有的分量,而作為名義上的社區(qū)自治組織的居委會過于行政化。自愿組織起來的組織化的社區(qū)居民比單個的人在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中更能發(fā)揮更大的作用。而且社區(qū)自治組織能夠在政府政策供給不足的地方為居民提供一些微觀層次的幫助,滿足社區(qū)居民的多樣化需求。比如目前我國各個地方以房產(chǎn)為資格建立的業(yè)委會,這種社區(qū)自治組織在和物業(yè)公司對抗、小區(qū)建設(shè)的過程中,改變了原來因為分散而力量弱小的局面,而且為居民提供了很多政府無法滿足的需求。因此,培育真正的社區(qū)自治組織能夠滿足居民的差異化需求,補充因為社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)行政化而導(dǎo)致的社區(qū)社會政策單一的現(xiàn)象。

由于政府主導(dǎo)強制推進的社區(qū)制度變遷導(dǎo)致目前我國的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)行政化比較嚴重,也許這不是決定社會政策單一化的唯一原因,但這是我國目前社會政策不能滿足社區(qū)居民差異化的一個重要原因。與西方國家社區(qū)制度完善、社區(qū)社會政策能夠滿足社區(qū)居民的不同需求相比,我國的社區(qū)制度建設(shè)才剛剛開始。但是我們從現(xiàn)在就要探索能夠滿足社區(qū)居民社會政策需求的社區(qū)制度,否則一旦形成社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)行政化的路徑依賴,再進行制度轉(zhuǎn)型將需要巨大的成本。

[1]張洪武.在治理失效是社區(qū)善治之間[J].長春市委黨校學(xué)報,2009（4）.

[2]余冰,鄭子良.社區(qū)居委會建設(shè)探究[J].探求,2006（5）.

[3]張樂.公共政策與社會政策：一個系統(tǒng)論的比較[J].天津行政學(xué)院學(xué)報,2007（2）.

[4]甘峰.新理性時代：對開發(fā)、環(huán)境與和諧社會的思考[M].北京：學(xué)林出版社,2005.

[5]林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學(xué)理論：誘致性變遷和強制性變遷[A].科斯,阿欽,諾斯.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[M].劉寧英等譯.上海：三聯(lián)書店,上海人民出版社,1991.

The Adm in istrative Power Structure in Urban Commun itiesand the Supply of Social Policies

PENGJian
（School of Teachers Education,Huzhou Teachers College,Huzhou 313000,China）

Our community system isan institutional changeofmandatory by the government,and thepower structure in urban communities is administrative,which has led to a unitary nature of our social policies and w hich cannotmeet the needsof residents.Now we should encourage bottom-up inducing institutional change,change the power structure in urban communities,and then supply versatile social policies.

the power structure in urban communities;social policies;institutional change

C912.81

A

1009-1734（2010）04-0045-04

2010-02-14

彭健,碩士,從事公共政策研究。

[責(zé)任編輯 楊 敏]