惠生武，馬 騰

（1.西北政法大學，陜西 西安 710063；2.陜西職業(yè)技術學院，陜西 西安 710100）

論警察權的性質(zhì)與特點

惠生武1，馬 騰2

（1.西北政法大學，陜西 西安 710063；2.陜西職業(yè)技術學院，陜西 西安 710100）

警察權不同于行政權，既不是來源于行政權，也不是由行政法規(guī)范的結果。警察權需要通過法律表現(xiàn)出來，法律反映警察權，法律規(guī)范警察權；規(guī)范警察權的部門法就是警察法。警察權是由警察權主體、警察權客體以及警察權的實現(xiàn)手段三個基本要素構成。公共權力是警察權的內(nèi)在本質(zhì)，警察權的基本性質(zhì)是由公共權力決定的。警察權具有執(zhí)行性、強制性、公益性和義務性等特點。

警察權；行政權；警察法；構成要素；公共權力

一、警察權相關的幾個問題

警察權即警察權力。什么是警察權？目前在我國學術界的認識并不統(tǒng)一。有人認為，警察權是西方國家從中世紀所謂“警察國家”強權制度中演變衍生的一種提法，在我國不存在警察權。有人認為，警察權的提法是以資產(chǎn)階級三權分立制為依據(jù)的，是從國家權力體系中分離出來的一種相對獨立的職權，而我國無所謂警察權。有的則把警察權劃分為 “政治上的警察權”和“法律上的警察權”，前者屬于政治概念，后者屬于法律概念。有的認為，警察權即警察行使的權力，在理論上可以簡稱為警察權，是指警察機關及其警察依法執(zhí)行警察法規(guī)范，實施警務活動的權力[1]。有人認為，在我國警察權就是行政權，或者說是行政權的組成部分和表現(xiàn)形式，即警察行政權。有人認為，警察權是指由警察法設定和規(guī)范的權力，是一種國家權力的分設形態(tài)[2]。等等。

要認識什么是警察權？首先需要對權力、國家權力、政治上的權力、法律上的權力等相關的問題進行探討，需要研究警察權與國家權力、警察權與行政權、警察權與警察法等的相互關系問題。

（一）關于權力的界說

關于什么是權力，國內(nèi)外學者們從政治學、法學、社會學等不同的角度，提出了許多觀點和界說。普遍認為，權力是指一種支配能力，就是在社會關系中一方支配和控制另一方，并讓其服從的力量；是指一定的社會主體對他人產(chǎn)生預期效果的能力[3]。權力最普通的用法是作為影響、控制、統(tǒng)治和支配的意義，是作為產(chǎn)生社會效果的能力來使用的。權力是主體利用某種資源，對客體實行控制，使其服從主體的意志和利益要求的強制力量或特殊的影響力[4]。這表明：權力存在于主體與客體的相互關系之中，表現(xiàn)為二者之間的“命令—服從”關系，或“意志—服從”關系。權力是一種控制，與主體享有的權利資源密切相關。權力是實現(xiàn)主體意志和利益要求的工具，是一種控制能力。以權力與權力主體的關系為標準，權力通常劃分為國家權力、組織權力與個人權力。

（二）警察權與國家權力的關系

在社會的權力體系中，國家權力處于最高的位置，它凌駕于整個社會之上，控制其他社會力量，以保護社會的經(jīng)濟基礎和統(tǒng)治階級所需要的社會秩序。國家權力伴隨著國家而形成，是階級斗爭不可調(diào)和的產(chǎn)物，是統(tǒng)治階級利用國家機構對整個社會實施控制與管理的公共權力。國家權力的特征表現(xiàn)為：一是地位至上。國家權力作為第一個支配人們的意識形態(tài)和政治生活的力量，它是階級社會的最高權力[5]?！皣业谋举|(zhì)特征，是和人民大眾分離的公共權力。”[6]國家權力產(chǎn)生于社會，凌駕于社會一切權力之上，支配和控制一切權力，處理國家的公共事務。二是最具強制性。力量最強大，沒有任何組織與個人能與其相抗衡，國家不僅具有軍隊、警察、法庭、監(jiān)獄等暴力機器，還可以動用全社會的財力、物力來擴大國家權力的力量。三是獨立性。國家具有獨立自主地處理對內(nèi)對外一切事務的最高權力，即主權性。四是普遍性。國家權力的覆蓋面最廣闊，強制性也最普遍，對于全體社會成員、所有的社會集團與組織都具有普遍的約束力。

警察權是警察機關為執(zhí)行國家意志而擁有的權力，是國家賦予警察機關履行國家警察職能，實施警務活動的權力[7]。警察機關由國家設定，是國家機器的組成部分，目的在于實現(xiàn)國家的政治和社會管理職能。國家職能的實現(xiàn)則是通過國家權力的運用來完成的。國家權力是抽象的集合概念，這種抽象的國家權力必然需要進行具體的分工與分設，從而適應由國家設置的各種國家機關實現(xiàn)其各項具體的國家職能。由于各種具體的國家職能需要與其相對應的國家權力，而國家權力是由國家職能產(chǎn)生的。因此，立法權、司法權、外交權、監(jiān)督權、軍事權、警察權等各種權力，隨著國家的產(chǎn)生以及國家職能的產(chǎn)生而產(chǎn)生，在國家權力運行結構的分工過程得以形成。它們都是國家權力的組成部分，是國家權力的具體分工和分設形態(tài)。所以說，警察權作為一種國家權力，是為了實現(xiàn)國家的警察職能，由國家設定并賦予警察機關在警務活動中所具有的一種資格和能力。警察權在國家權力的行使結構中，有著不可或缺的地位和作用。

（三）警察權與行政權的關系

行政權是國家權力的組成部分，是指國家行政機關執(zhí)行國家意志，管理社會公共事務的權力。關于行政權的含義，首先需要揭示行政的意義。行政就是執(zhí)行或實施國家公共事務的活動，就是執(zhí)行國家意志。美國政治學家古德諾說，國家一方面是意志和意志的表達，另一方面是意志的執(zhí)行?！熬驼涡袨閬碚f，不僅要求統(tǒng)治者的意志能在被執(zhí)行前就表述或表達出來，還要求把這種意志的執(zhí)行在很大程度上委托給一個不同于國家意志表達機關的機關。”[8]從行政權的歷史發(fā)展形態(tài)來看，“三權分立”制度下的行政權所指的行政，同以前的國家行政是不完全相同的。作為實現(xiàn)國家職能的行政，是自國家產(chǎn)生以來就有的，而作為行政法意義上的行政以及行政權，是近代出現(xiàn)了法治與民主后所產(chǎn)生的。

從政治和法律的關系來看，從總體上說，政治包括法律，法律屬于政治；政治決定法律，法律反映政治，又作用于政治。政治和法律是兩個既有聯(lián)系，又有區(qū)別的概念；政治概念的行政權和法律概念的行政權同樣有聯(lián)系有區(qū)別。在權力關系中，政治最本質(zhì)的東西是國家權力和國家機構，而國家權力一般來說，是由法律規(guī)定和保障的，是通過法律表現(xiàn)出來的。從國家權力與法律的關系來看，國家權力決定法律，法律是國家權力的反映。雖然法律是由國家制定和認可的，但不能認為法律是由國家權力產(chǎn)生的；雖然國家權力是通過法律表現(xiàn)出來，但同樣不能認為國家權力是由法律產(chǎn)生的。因為，國家權力是由國家職能產(chǎn)生的，并且是以國家職能來劃分的。所以說，行政權并不是由法律規(guī)定或者由法律規(guī)定而劃分的，更不是由行政法規(guī)范的結果，而是由國家職能決定的。

與此同理，警察權是一種國家權力，它是由國家職能產(chǎn)生的，是根據(jù)國家職能而劃分的。警察權之所以為警察權，并不是它來源于行政權，也不是由行政法規(guī)范的結果。警察權既是一個政治概念，也是一個法律概念。警察權與行政權的主要區(qū)別在于：（1）權力主體不同。行政權的主體是行政機關，警察權的主體是警察機關、警察組織；各國警察機關的屬性雖不完全相同，但都被稱為國家強力部門，是國家政權中不可或缺的重要部門；我國的警察機關也是分別隸屬于行政體系和司法體系。（2）權力客體或權力對象不同。行政權作用于行政管理關系、行政事務以及行政相對人，警察權的客體是警務關系，權力作用于治安管理關系和刑事執(zhí)行關系，權力對象包括治安管理的相對人以及刑事案件的嫌疑人和刑罰被執(zhí)行人等。（3）權力實現(xiàn)的方法手段不同。行政權的實現(xiàn)主要靠行政行為的方法措施，警察權的實現(xiàn)不僅有警察行政行為，而且還包括警察刑事執(zhí)行行為，與行政權的方法相比較，其行為方式和手段更為特殊，程度也更為嚴厲，諸如針對人身權利采取的行政強制措施和處罰，刑事強制措施以及刑罰的執(zhí)行措施等。

（四）警察權與警察法的關系

警察法是國家法律制度中的重要組成部分，是法學研究中的一個重要課題。警察法是有關規(guī)范警察權，調(diào)整警務關系的各種法律規(guī)范的總稱。它是由數(shù)量眾多的警察法律規(guī)范所構成的法律體系，并且警察法應當成為我國法律體系中的一個獨立的法律部門。理由主要有：（1）警察法的調(diào)整對象是警務關系，這種社會關系既不同于行政關系，也非刑事關系；（2）警察法的調(diào)整方法和調(diào)整手段有著特殊性，既不同于一般意義上的行政方法，也不同于刑事手段；（3）警察法是規(guī)范警察權的法，而其他部門法并不能完全涵蓋和涉及這一領域；（4）關于部門法的劃分，應當突破傳統(tǒng)觀念的禁錮。隨著社會的發(fā)展和法學研究的深入，一些新的社會關系領域的問題逐漸突出，調(diào)整新興社會關系的部門法的相對獨立，已經(jīng)成為一種趨勢，警務關系是當前我國社會較為突出的社會關系問題，調(diào)整這一社會關系領域的警察法作為獨立的部門法已是一種必然。當然，對于警察法能夠成為獨立的法律部門，目前學術界仍存在著截然不同的看法。

如前所述，國家權力包括了警察權，警察權既是一個政治概念，又是一個法律概念。因為警察權是由法律規(guī)定和保障的，并且是通過法律表現(xiàn)出來的。從國家與法產(chǎn)生以來，各種國家權力都應當通過法律的形式進行設定和確認，這也是警察權存在和行使的基礎[9]。從法律意義上研究警察權，雖然警察權是由國家職能產(chǎn)生的，但對警察權需要通過法律表現(xiàn)出來，需要法律反映警察權；雖然警察權不是由法律產(chǎn)生的，但對警察權需要加以法律規(guī)范，而規(guī)范警察權的部門法就是警察法。

警察法作為一個法律部門，它是調(diào)整行使國家警察權活動和警務關系的法律規(guī)范體系，其內(nèi)容是對警察權行使的規(guī)則和秩序的反映。警察法與警察權有著內(nèi)在的、本質(zhì)的聯(lián)系：（1）警察權與警察法互為目的和手段，警察權主體通過警察法，作用于警察權對象，從而形成現(xiàn)實的警察權，結果是警務關系、警務秩序的形成。（2）警察權與警察法互為規(guī)定，警察法規(guī)定警察權的性質(zhì)、行使方式和作用范圍；警察權對警察法來說，有什么樣的警察權就有什么樣的警察法。（3）警察權與警察法互為控制，警察權對警察法的控制表現(xiàn)為，警察權的性質(zhì)、作用、范圍決定著警察法的性質(zhì)、功能和適用范圍；警察法對警察權的控制表現(xiàn)為，警察權只有依據(jù)警察法的規(guī)定行使才是合法有效的。

二、警察權的性質(zhì)

（一）警察權的含義與構成

警察權作為國家權力的組成部分，它是國家警察機關執(zhí)行國家意志、履行國家警察職能、實施國家警務活動的權力。從實質(zhì)上看，警察權是權力主體對權力客體實行控制，以實現(xiàn)主體意志和利益要求的強制力量。從法律意義上可以這樣認為，警察權是由國家設定的，并為執(zhí)行國家意志和職能，以法律的形式賦予警察機關在警務活動中所具有的一種資格和能力。

對警察權下定義，應當科學概括和規(guī)定警察權的含義，并且是對警察權本質(zhì)的概括。警察權即警察權力，它是由警察和權力組合而成的詞組。警察一詞包含了兩方面的意思，一是指警察機關或警察組織，在一定意義上包括了警察機關的組成人員，即代表警察機關的警務人員；二是指警務活動，即執(zhí)行或實施國家警察事務的活動。權力一詞則是指，在社會關系中，一方支配和控制另一方，并使其服從的力量。對于警察權的定義，既不能脫離國家意志、國家職能、國家權力分工的政治角度考慮來下定義，也不要單從法律的角度下定義，只把它看作為法律上的權力，更不要把警察權簡單地歸結于行政權之中，把它僅作為行政權的一種表現(xiàn)形式。

任何權力都存在于主體與客體的相互聯(lián)系之中，表現(xiàn)為主客體之間的相互關系，即“命令服從關系”，或者“意志服從關系”[10]。警察權作為一種不同于其他國家權力的權力形態(tài)，具有自己的特殊性以及獨特的結構特點和特殊功能。任何權力的宏觀結構都是由權力主體、權力客體和權力實施的手段三個要素構成的，警察權的結構也不例外，它的基本結構是由警察權主體、警察權客體以及警察權的實現(xiàn)手段三個基本要素構成。

1.警察權主體是警察權的承擔者、享有者，它是依法享有警察權，能以自己的名義執(zhí)行警察法、實施警務活動，并承擔相應法律責任的警察機關。

2.客體是權力作用的對象，是權力的承受者、服從者。有主體必然要有客體，權力主體和權力客體是權力存在的前提和條件。以前人們只講權力主體，不大講權力客體，更不愿意把作為權力作用對象的被管理者、被強制者、被處罰者看做權力客體。實際上，警察權客體的內(nèi)容應當非常廣泛，凡是警察權作用的對象都是權力客體，既包括各種警務活動的事項，又包括與警察機關發(fā)生警務關系的公民、法人和組織。

3.警察權的實現(xiàn)手段是警察權主體與客體相互聯(lián)系、相互作用的聯(lián)結要素。如果缺少這個要素，警察權主體和客體之間就無法聯(lián)結起來，就不能相互作用。警察權的實現(xiàn)手段包括：政治手段、刑事法律手段、行政法律手段、經(jīng)濟物質(zhì)手段等；警察權的行使方式包括：剛性行為方式、柔性行為方式、一般行為方式、特殊行為方式等。

（二）警察權的性質(zhì)

從警察權產(chǎn)生與形成的事實基礎來看，由于國家權力是由國家職能產(chǎn)生的，并且是根據(jù)國家職能進行劃分的，作為一種國家權力的警察權，同樣是由國家職能產(chǎn)生的。警察權產(chǎn)生的基礎是國家權力即公共權力，警察權主體地位的確立、警察權客體條件的形成以及警察權的實現(xiàn)手段，都依賴于國家權力、公共權力的保障。公共權力與警察權有著內(nèi)在的、本質(zhì)的聯(lián)系，存在著一種不可分割的關系，存在著一種職能關系，即權力與權力的內(nèi)在邏輯關系，警察權正是適應公共權力的需要應運而生的。所以說，公共權力是警察權的內(nèi)在本質(zhì)，警察權的基本性質(zhì)是由公共權力決定的。

警察權作為一種重要的社會現(xiàn)象，從它產(chǎn)生以來，人們就從不同的角度、以不同的思想觀點予以說明和解釋，從而形成不同的權力思想和理論，然而這些不同的理論和觀點，又都有著它賴以建立的深層次的理論基礎。警察權作為人類社會發(fā)展在某一階段上的共同現(xiàn)象，不論其階級性、特殊性如何，總有其共同性和普遍性本質(zhì)。作為警察權的共同理論基礎，必須既能解釋其特殊性，又能解釋其共同性和普遍本質(zhì)。之所以提出公共權力是警察權的基本性質(zhì)，因為它的基本理論和支撐理論“公共權力論”能夠作為警察權的理論基礎，完全具備了解釋警察權的共同性和普遍性的三個主要條件：（1）公共權力論能夠解釋警察權的功能和價值。警察權是社會的權力，是公共權力，目的在于實現(xiàn)國家職能、警察職能，維護國家安全和社會公共秩序。（2）公共權力論是警察權體系賴以建立的理論基礎。公共權力體系是分層次的、有著邏輯關系的和諧統(tǒng)一的系統(tǒng)，警察權作為一種公共權力，有著其形成的理論基礎和構成條件。（3）公共權力論能夠揭示警察權產(chǎn)生、發(fā)展的客觀規(guī)律，能夠說明警察權歷史發(fā)展的理論基礎，對其發(fā)展程度和權力性質(zhì)能夠提供界定標準。

建立在馬克思主義國家學說基礎上的國家權力是公共權力，公共權力是人民的、社會的權力，但它又凌駕于人民大眾之上、社會之上。這個存在于社會之上的公共權力的根本原因在于：一是在階級社會中，表現(xiàn)為本質(zhì)上的統(tǒng)治階級獨占的權力，與形式上和具體內(nèi)容上的社會權力、公共權力的矛盾；二是在權力內(nèi)部結構上，表現(xiàn)為專政與民主的矛盾；三是在職能上表現(xiàn)為階級職能和社會職能的矛盾[11]。公共權力的這種矛盾性，完全存在于警察權之中。正是由于公共權力、警察權的這種矛盾性，因而內(nèi)在地要求對其予以法律規(guī)定和調(diào)整。所以任何公共權力、警察權都需要通過法律予以表現(xiàn)和規(guī)定，任何公共權力、警察權在行使過程中形成的社會關系，都需要通過法律手段予以調(diào)整。

警察權的本質(zhì)是社會公共權力，其核心在于：國家權力、警察權力不是某種特權或私權，而是社會的權力、人民的權力；行使警察權的警察機關和警務人員，不是凌駕于社會之上、人民之上的官僚機構和官僚，而是社會和人民的公仆。

三、警察權的特點

縱觀警察權的形成和發(fā)展過程，警察權的基本屬性表現(xiàn)為：（1）警察權是一種國家權力，體現(xiàn)了國家意志和統(tǒng)治階級的利益；（2）警察權具有公共權力性質(zhì)，國家設置警察權的目的是為了實現(xiàn)國家的警察職能，維護統(tǒng)治秩序；（3）為保證警察權實現(xiàn)，賦予其法律效力，使警察權成為一種法定權力，其內(nèi)容由法律予以確認；（4）警察權的行使主體是國家設置的警察機關；（5）警察權作用的范圍是國家警務活動。警察權作為警察機關執(zhí)行國家意志、履行警察職能、實施警務活動的公共權力，與其他國家權力相比，具有以下特點：

第一，執(zhí)行性。國家的整個政治功能基本上可以概括為兩種，即國家意志、意愿的表達和國家意志、意愿的執(zhí)行，國家意志必須通過行動才能實現(xiàn)。警察權是一種執(zhí)行權，它的主要功能就是執(zhí)行國家意志。警察權的主體警察機關是國家設置的執(zhí)行機關，在國家機器中的作用就是為了實現(xiàn)國家意志、意愿，履行警察職能，實施警務活動，是國家重要的執(zhí)行、行動機器。

第二，強制性。任何權力都具有強制性，都是以服從為前提的，只是強制的程度不同，強制的具體內(nèi)容、方式不同。與行政權、監(jiān)督權等國家權力相比較，警察權的強制性特點表現(xiàn)得更為明顯，程度更為嚴厲，是國家必不可少的剛性權力。警察權不僅有對于物質(zhì)財產(chǎn)的強制，還有針對人身的強制。一般認為，凡是與人身權利有關的強制執(zhí)行措施，都應當屬于警察權的內(nèi)容。警察權強制的形式方法多種多樣。警察權的強制性往往是以命令的形式表現(xiàn)出來的，并且不以征得對方同意為條件。警察權的這種強制性來源于它的公共權力性質(zhì)，保證其能夠及時、高效的行使，以適應復雜多變的社會問題。

第三，公益性。國家設定警察權的目的，以及警察權的主體警察機關享有和行使警察權的目的，不是為了權力主體自身的利益，而是出于國家職能的需要，為了國家和社會的公共利益。警察權作為一種公共權力，從開始設置，到最后實現(xiàn)，貫穿維護國家利益，維護社會公共利益，服務于社會這一根本目的；是以履行警察的社會職能為基礎，維護社會公共利益為特征的。雖然其他國家權力也具有公益性，但警察權在這方面體現(xiàn)得更為突出、更為具體，因為它直接作用于具體的社會實踐，作用于現(xiàn)實社會警務活動過程。我國警察權主體警察機關更是如此，其根本宗旨就是服務于社會、服務于人民群眾，以維護社會公共利益為根本目的。

第四，義務性。警察權既是一種權能，更是一種義務和責任。警察權從一定意義上講，也可以是一種權利，權利與義務是互為前提的。它不可自由處置，也不可放棄或轉讓，這實質(zhì)上就是一種責任和義務。警察權是對權力對象的支配控制力量，作為公共權力必須以公共利益為目的。因此，警察權主體作為權力的享有者和行使者，如果警察權的行使危害了國家和社會公共利益，就必須承擔法律上的責任，承擔相應的義務。警察權也是權利與義務的統(tǒng)一體，這種義務性根源于它的本質(zhì)即公共權力性質(zhì)。

[1]惠生武.警察法論綱[M].北京:中國政法大學出版社,1999.127.

[2]惠生武.論警察權產(chǎn)生與形成的基礎[J].中國人民公安大學學報,2009,(1).

[3](美)丹尼斯·朗.權力論[M].北京:中國社會科學出版社,2001.3.

[4]王楷模.現(xiàn)代政治概論[M].西安:陜西人民教育出版社,1998.140.

[5]武步云.政府法制論綱[M].西安:陜西人民出版社,1995.58.

[6]馬克思恩格斯選集(第四卷)[M].北京:人民出版社,1972.114.

[7]惠生武.警察法論綱[M].北京:中國政法大學出版社,2000.127.

[8](美)古德諾.政治與行政 [M].北京:華夏出版社,1987.11.

[9]惠生武.論警察權產(chǎn)生與形成的基礎[J].中國人民公安大學學報,2009,(1).

[10]王楷模.現(xiàn)代政治概論[M].西安:陜西人民教育出版社,1998.140.

[11]武步云.政府法制論綱[M].西安:陜西人民出版社,1995.282.

On the Nature and Characteristics of Police Power

HUI Sheng-wu1,MA Teng2
(1.Northwest University of Politics and Law,Xi'an Shanxi China 710063;2.Shanxi Vocational and Technology School,Xi'an Shanxi China 710100)

Police power differs from the executive power,neither from the executive power,nor from the regulative results by the administrative law.Police power is incarnated,embodied and regulated by law.The departmental laws regulating police power is the police law.Police power is comprised of three elements:the subject,the object of police power,and the means of enforcing police power.Public power is inherent in the nature of police power;the fundamental nature of police power is decided by public power.Therefore,police power is characterized by its compulsory implementation,enforceability and public welfare.

Police power;Executive power;Police law;Constituent elements;Public power

D631

A

1008-2433（2010）02-0024-05

2010-02-16

惠生武（1957—），男，陜西延安人，西北政法大學教授，主要研究方向為行政法學、警察法學、治安學；馬 騰（1983—），女，陜西西安人，陜西職業(yè)技術學院教師，法學碩士。