方 偉

(中共蘇州市委黨校,江蘇蘇州215011)

環(huán)太湖地區(qū)農村基層民主＊發(fā)展的邏輯和區(qū)域特色

方 偉

(中共蘇州市委黨校,江蘇蘇州215011)

改革開放30年來,環(huán)太湖地區(qū)農村基層民主建設從以推動經濟管理上的民主為主要訴求內容的農村民主自主摸索階段,到經濟民主、政治民主的同步共進的、以村民自治的法制化為主要內容的推進階段,再到賦予“四個民主”以經濟民主、政治民主、文化民主、社會民主、生態(tài)民主時代新內涵的村級治理走向完善階段,生動演繹了與中國農村改革開放和經濟社會發(fā)展互動并進;由形式民主邁向實質民主的發(fā)展邏輯,形成了自身鮮明的特色,集中體現(xiàn)和有力證明了環(huán)太湖地區(qū)經濟社會發(fā)展的全面進步。

環(huán)太湖地區(qū);農村基層民主;歷程;邏輯

改革開放30年來,中國基層民主頗富創(chuàng)新和活力,在黨和政府的推動下,已經建立了以農村村民委員會、城市居民委員會和企業(yè)職工代表大會為主要內容的基層民主自治體系。其中村民自治是伴隨著農村改革的深入而逐漸出現(xiàn)在中國政治術語之中的,是改革開放以來我國億萬農民在黨的領導下的偉大創(chuàng)造之一。廣大農民群眾在村民委員會這一基層群眾性自治組織平臺上,依法直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權利,對所在村的公共事務和公益事業(yè)實行民主自治管理,已經成為當代中國最直接、最廣泛的民主實踐。這一發(fā)展格局吸引了眾多國內外機構和學者展開研究,也在環(huán)太湖區(qū)域的基層民主建設中得以體現(xiàn)。如美國前總統(tǒng)卡特先生就于2001年9月全過程觀察了蘇州周莊鎮(zhèn)全旺村村委會改選?？ㄌ卣f:“我認為這是一次非常好的選舉”,“20年前我來過蘇州,今天來發(fā)現(xiàn)蘇州發(fā)生了巨變。我看到了中國農村的新面貌,也看到了全旺村的村民已經懂得自己有更多的權利來決定他們的未來。”[1]隨著區(qū)域經濟社會的發(fā)展進步,環(huán)太湖地區(qū)農村基層民主也日益擴大,民主的參與渠道日益增多,民主的實現(xiàn)形式日益豐富,初步形成了富有環(huán)太湖區(qū)域特色的農村基層民主形式,這是環(huán)太湖地區(qū)經濟社會發(fā)展全面進步的一個集中表現(xiàn)和有力證明。

一、環(huán)太湖地區(qū)農村基層民主發(fā)展歷程、基本內容和實現(xiàn)形式的區(qū)域特色

環(huán)太湖地區(qū)農村基層民主建設經歷了一個逐步發(fā)展進步的過程。

第一階段,以推動經濟管理上的民主為主要訴求內容的農村民主自主摸索階段。主要指從農村土地承包改革到1988年村委會組織法試行前的這一時期。

這一時期農村基層民主是由農村經濟改革啟動和引發(fā)的。環(huán)太湖地區(qū)的農村與全國農村一樣,農村改革邁出的第一步,是實行以家庭承包經營為核心的農村經營體制改革,廣大農村普遍實行了以家庭承包經營為主、統(tǒng)分結合的雙層經營制度,從經濟上保障了農民的生產經營自主權,最大限度維護了農民的物質利益,充分調動農民的生產積極性。雖然這一改革帶來了以“隊”為基礎的農村經濟政治管理體制解體,但此時的環(huán)太湖地區(qū)農村基層黨組織在鄉(xiāng)村社會仍具有相當?shù)挠绊懥?憑借自身權威,承擔了鄉(xiāng)村經濟、政治、社會管理的大部分職責,發(fā)揮了強有力的組織和管理作用。以蘇、錫、常為例,在上級黨委政府的帶動下,包產到戶的同時,由鎮(zhèn)村黨組織牽頭,蘇南地區(qū)廣大農村沖破傳統(tǒng)計劃經濟體制的束縛,紛紛利用原有的集體積累,或由政府出面向銀行貸款等形式,大力興辦村辦工業(yè),實現(xiàn)了農村集體經濟自發(fā)與市場接軌,此時興起的集體經濟恰是農村改革開放帶來的經濟民主的直接體現(xiàn)。與其他農村地區(qū)在實行聯(lián)產承包責任制后,有集體無“經濟”的狀況不同,蘇南地區(qū)農村集體普遍有“經濟”?？陀^上看,此時的村級黨組織基本承擔了鄉(xiāng)村管理的全部職責,但在此過程中,諸如村級財務如何管理等等問題逐步作為顯性的突出問題提到全體村民面前。于是,以推動鄉(xiāng)村集體經濟管理上的民主為訴求內容的農村基層民主政治改革就在蘇南地區(qū)農村管理中開始萌芽、醞釀和發(fā)展,而且,對鄉(xiāng)村集體經濟管理上的民主訴求如帳務公開等成為當時蘇南農村基層民主的基本內容,從政治上擴大農村基層民主成為農民維護自身權益的必然選擇。但總體上看,這一時期環(huán)太湖地區(qū)的基層黨組織仍具有絕對權威,農民的民主訴求尚不能得到規(guī)范化的制度保證。

審視這一階段環(huán)太湖地區(qū)農村基層政治生態(tài)的表現(xiàn),與我國其他村民自治先期萌發(fā)地區(qū)相比有很大的不同,有著自身特色。如,與廣西羅山、宜山地區(qū)相比,雖同屬農民自我管理的探索,但環(huán)太湖地區(qū)在民主探索的具體內容上還是有區(qū)別的,環(huán)太湖地區(qū)村民自治的先期發(fā)展主要是村民維護經濟權益而引發(fā)的,表現(xiàn)為經濟民主呼喚政治民主的伴生;廣西羅山一帶的農民則是為了填補人民公社管理機能下降和生產隊、生產大隊的癱瘓狀態(tài)引起的管理真空,率先成立了“村管會”、“議事會”和“治安領導小組”等全國第一批自發(fā)性組織,來負責管理當?shù)氐母鞣N事務。[2]

第二階段,村民自治的法制化推進階段。主要指從1988年村委會組織法開始試行到1998年村委會組織法正式施行前的有組織的試點時期。

1988年6月1日起試行的《中華人民共和國村民委員會組織法》第一次明確規(guī)定了村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,使此前農民自主摸索的村民自治有了法律的保障。環(huán)太湖地區(qū)作為東部沿海地區(qū),得益于改革開放政策的深度推進,得益于允許一部分人先富起來政策的大力度推行,市場競爭機制日益向農村滲透,農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到了飛速發(fā)展,廣大農民的市場主體意識得到空前增強,1993～1997年,蘇南出現(xiàn)第一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制潮。有資料顯示,80%的江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與了這次改革[3],這就賦予蘇南鄉(xiāng)村更加開放的經濟民主權利。伴隨鄉(xiāng)村集體經濟改革的推進,廣大農民強烈期望能自主選擇自己信任的、懂經濟、懂法律、懂政策、擅長管理又有獻身精神的所謂“能人”擔任村級領導,而村委會組織法的試行,規(guī)定了農村社會實行村民自治,這就給了廣大農民自主選擇帶頭人的權利,而這恰是農民們積極支持并參與村民自治的一個重要原因。在黨和政府著力推進和支持下,環(huán)太湖地區(qū)農村在這一時期村務公開和以民主選舉、民主管理為基礎的基層民主制度得以普遍推行,其核心內容是賦予廣大農民知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權。此階段,環(huán)太湖地區(qū)廣大農村都勇于超越和創(chuàng)新,使村民自治工作充滿活力,其中蘇州市的太倉尤為突出。1992年太倉成為江蘇省第一個“村民自治示范縣”,并于1995年、1998年、2003年連續(xù)三次被國家民政部授予“全國村民自治模范市”的稱號[4]。

從民主選舉來看,這一階段環(huán)太湖地區(qū)農村村委會的選舉一般都經歷了最初的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委確定候選人的等額選舉為主,逐漸轉到不確定候選人的等額選舉。應該說,較之過去的委任制,選舉的民主程度在逐步提高,而且還形成了一系列基本做法和程序。以蘇州吳江廟港鎮(zhèn)開弦弓村為例,開弦弓村1986年進行了第一次村委會選舉,這次選舉是由廟港鄉(xiāng)黨委確定候選人,村民投票選舉;1989年的換屆選舉仍然是由鄉(xiāng)黨委直接提出了候選人,其間雖有少數(shù)村民試著提名,但未成“氣候”;1992年和1995年的兩屆選舉,候選人由村民一人提名十人附議或單位、團體提名,經反復醞釀后確定正式候選人。雖然對村委會的主要人選,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應當說有意圖,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委沒有直接提名,在操作時十分強調幾上幾下,反復醞釀協(xié)商,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖是通過單位、團體提名得以反映的,民主進程顯然有了進步[5]。再從民主管理來看,這一時期環(huán)太湖農村逐步確立了村級民主管理的途徑和載體:一是建立和完善村民代表大會制度;二是推行村務公開,建立健全村級財務制度;三是自治章程、村規(guī)民約在管理村級事務中得到廣泛運用。

審視這一時期的環(huán)太湖農村的政治生態(tài),經濟改革和政治改革的深入推進再次同時匯聚在環(huán)太湖地區(qū)的農村中,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集體經濟產權制度改革為表征的經濟民主與以農村基層選舉、村務公開為表征的農村基層政治民主得以形成了互動關系,民主的內容和形式都得到了大大拓展,以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為主要內容的制度框架逐步建立。環(huán)太湖地區(qū)再次以經濟、政治的同步發(fā)展體現(xiàn)了中國現(xiàn)代化進程中最為動人的一步,體現(xiàn)了改革開放的市場化、民主化方向。

第三階段,村委會組織法正式施行以來,以“四個民主”為核心的村級治理開始走向完善階段。

這一時期,環(huán)太湖各地農村基層民主建設面臨兩大發(fā)展機遇:一是黨的十六大以來,中央深化農村綜合改革,積極推進社會主義新農村建設,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的步伐逐步加大,創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制成為農村基層建設的新內容,這就為農村基層民主建設創(chuàng)設了新的大發(fā)展的機遇。環(huán)太湖地區(qū)各地農村在推進農村基層經濟、政治民主化進程的基礎上,普遍進行農村財產制度、農村基層民主制度、組織制度和鄉(xiāng)村管理體制改革等基礎性的配套改革,把農村稅費制度納入基層政治體制改革之中:允許農民自發(fā)組織不依托任何部門的社區(qū)合作和專業(yè)合作組織;建立健全各級農村合作組織體系(農協(xié)),包括生產合作、運銷合作、信用合作;建立規(guī)范的合作組織管理制度;制定扶持合作經濟組織發(fā)展的優(yōu)惠政策;允許農民將其擁有的股份化的土地使用權和對其他財產的所有權在社區(qū)范圍內自主變現(xiàn)、退出社區(qū);徹底實行村民自治,由村民大會決定社區(qū)公益事業(yè)的發(fā)展項目、規(guī)模和速度。以蘇州太倉為例,太倉始終注重把深化農村改革、創(chuàng)新體制機制作為一件大事來抓,通過引導和推動基層“五大合作”新型合作經濟組織健康快速發(fā)展,推動基層多元主體協(xié)同自治,提高村民自治質量,引領農村基層民主發(fā)展。至2008初,全市基層各類新型合作經濟組織累計已達到310個,其中:社區(qū)股份合作社85個,土地股份合作社90個,農民專業(yè)合作社63個,投資性富民合作社19個,勞務合作社33個,專業(yè)協(xié)會20個[5]。二是伴隨環(huán)太湖地區(qū)經濟社會的快速發(fā)展和轉型,伴隨著城市化、現(xiàn)代化的迅速推進,環(huán)太湖農村出現(xiàn)了青壯勞力務工多、村區(qū)域調整村域大、外來人員激劇上增、老齡化等新情況,這些也為農村基層民主建設提供了新機遇。以蘇州為例,蘇州市各級政府積極探索以農村社區(qū)為單元,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、完善鄉(xiāng)村治理的途徑,從2002年開始探索在村級建立功能全面的“社區(qū)服務站”,延伸村民自治功能,強化農村公共服務,拓展社區(qū)服務領域,實行自我服務。這一舉措現(xiàn)已普遍推開。實踐證明,社區(qū)服務站的建立,把村委會工作從管理型轉變?yōu)榉招?受到了村民的普遍歡迎。

在這樣的背景下,環(huán)太湖地區(qū)基層民主建設從基本普及到全面展開,從推進“四個民主”到開展農村社區(qū)建設,以村民自治為核心,以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為主要內容的制度框架逐步完善,自治組織逐步健全,民主形式更加多樣,民主自治理念和技術程序得到推廣,“四個民主”被賦予新的時代內容,環(huán)太湖區(qū)域的農村基層民主逐步拓展到經濟民主、政治民主、文化民主、生態(tài)民主等諸多方面,大大拓展了農村基層民主的廣度和深度。如無錫市至2005年上半年,農村村委會依法自治達標率就達到了98%,比目標值高出了3%[7],在改進農村社會治理狀況、促進民主政治發(fā)展等方面都發(fā)揮了重要作用。

第一,民主選舉基本實現(xiàn)。村委會組織法正式施行,極大促進了環(huán)太湖地區(qū)農村基層民主選舉質量的提高,總體上呈現(xiàn)了程序一屆比一屆規(guī)范,民主程度一屆比一屆透明,百姓滿意度一屆比一屆高、選舉成效一屆比一屆明顯的良好態(tài)勢。僅民主選舉就有協(xié)商方式、預選方式、候選人直接競爭方式以及“海選”方式等形式。據(jù)湖州市民政部門統(tǒng)計,2005年全市采用無候選人的直接選舉,即“海選”,99%的村完成了換屆選舉,村民的參選率高達97.2%,一次選舉成功率達到94.7%[8]。

第二,民主管理得到落實。環(huán)太湖地區(qū)農村普遍實行村民代表會議的議事形式,村民代表的產生正逐步依法規(guī)范;普遍實行村會計委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理,村級的收支預決算、工程招投標、土地流轉、民主理財、財務公開、財務審計等制度得到了進一步落實、健全,如蘇州市吳中區(qū)農村基層民主建設實施六項制度,即村級重大事務民主決策制度、村黨組織、村民委員會聯(lián)席會議制度、民主議政日制度、村級民主理財制度、村干部年度審計制度、民主評議村干部制度,使吳中區(qū)農村基層民主建設的內容不斷擴大,程序日趨規(guī)范,機制逐步健全,富有成效[9]。另外,環(huán)太湖地區(qū)農村普遍建立健全了自治章程和村規(guī)民約,范圍涵蓋政治的、經濟的、生產的、生活的,內容具體到人到事,凡涉及村內的一切事務均能做到有章可循。

第三,民主決策趨于規(guī)范?？v觀全市農村基層民主決策,可概括為三個方面的特點:一是制度制定的民主化。自治章程或村規(guī)民約在制定過程中,普遍通過村民會議或村民代表會議討論決定,是全體村民共同意志的體現(xiàn)。二是決策過程的民主化。村級收支預決算、公益事業(yè)建設項目、工程建設招投標、資產租賃發(fā)包方案、村內籌資籌勞、宅地安排、計劃生育、公共集體福利、收益分配方案等涉及村民切身利益的事務分別通過村兩委會聯(lián)席會議、村民代表會議、村民會議討論決定。三是績效評價民主化。村級績效評價主要包括對人對事兩個方面內容。對人是指對村兩委會成員為主的村級管理人員的德能勤績廉進行年度考核,大多數(shù)村是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一組織下,由村民代表以無記名方式填寫測評表,村干部在老百姓心目中的份量一目了然。對事是指村民對村級事務辦理結果的認可度,一般由村兩委會組織村民代表測評,有的村還走訪農戶征詢意見。常州市出臺了民主管理百分制考核辦法,實現(xiàn)了由定性考核、粗放推進為主向定量考核、精致運作為主的轉變[10]。

第四,民主監(jiān)督得到加強?？傮w來看,環(huán)太湖地區(qū)村級民主監(jiān)督主要通過村務公開民主管理監(jiān)督小組、民主理財小組等村內群眾監(jiān)督小組的常規(guī)監(jiān)督;通過村務信息、發(fā)布會接受村民代表會議的組織監(jiān)督;通過村務財務公開欄、意見箱收集群眾意見,接受群眾監(jiān)督;通過財務審計、村干部任期經濟審計等接受經濟主管部門的專項業(yè)務監(jiān)督。蘇州市平江區(qū)以健全基層黨組織領導的充滿活力的村民自治機制為指導原則,探索建立集黨務、村務、財務監(jiān)督為一身的監(jiān)督主體——村監(jiān)督委員會,村監(jiān)督委員會作為村常設機構,負責監(jiān)督村干部廉潔自律、黨務村務財務公開、村級工程招投標等方面的職責,還規(guī)范了工作流程。

二、環(huán)太湖地區(qū)農村基層民主發(fā)展的基本特色和演變的邏輯

透視新時期以來環(huán)太湖地區(qū)農村基層民主發(fā)展歷程,我們可以清晰得出環(huán)太湖區(qū)域村民自治的發(fā)展特色和演變的邏輯。

第一,環(huán)太湖區(qū)域農村基層民主正在由形式民主邁向實質民主。一是在工作重心上從起初組織重建、建章立制逐步過渡到現(xiàn)在走向權利保障;二是在自治形式上,不僅從點到面、從指定到選舉、從等額選舉到差額選舉、從間接選舉到直接選舉的轉變,選舉的自由度、公開性、競爭性有所增強,而且從只有選舉民主逐步過渡到選舉式民主和經常性民主共同推進,民主的廣度和覆蓋面在擴大;三是在自治主體上從封閉走向開放;四是在可持續(xù)發(fā)展的動力機制上從政府推進走向群眾主導。上述變化體現(xiàn)了民主的實質要義,表明村民自治已經成為億萬農民政治生活中的一項基本權利和自己創(chuàng)造幸福生活的制度平臺。

第二,環(huán)太湖區(qū)域基層民主發(fā)展是在農村改革的大背景中完成的,與農村改革是同步推進的,清晰顯現(xiàn)了中國農村經濟發(fā)展與基層民主發(fā)展的互動關系。改革始終貫穿一條紅線,就是擴大和保障農民的物質利益,維護農民的民主權利。實行以家庭承包經營為核心的農村經營體制改革和環(huán)太湖地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起,催生了富有環(huán)太湖區(qū)域特色的村民自治;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制和外向型經濟的迅猛發(fā)展以及實行以農村稅費改革為核心的國民收入分配關系改革,豐富了以“四個民主”為核心的制度框架建設,使環(huán)太湖地區(qū)村民自治制度體系逐步建立,并逐步由形式上民主向真正實現(xiàn)民主權利過渡;十六大以來,伴隨以促進農村上層建筑變革為核心的農村綜合改革,伴隨社會主義新農村建設,伴隨全面建設小康社會統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的步伐,環(huán)太湖地區(qū)農村普遍開展“普選、自治、合作”為主題的改革,“四個民主”有了更為豐富的時代新內涵,農村基層民主建設的質量有了快速提升。

第三,環(huán)太湖地區(qū)基層民主發(fā)展進步得益于高效的組織推進。環(huán)太湖地區(qū)地方黨委政府始終堅持把村民自治工作擺到重要位置,強化領導,形成合力,堅持黨委、政府領導、人大監(jiān)督保障、民政部門主抓、其他部門齊抓共管的工作格局,這為村民自治工作深入開展提供了強有力的組織保證和工作條件。始終堅持以落實“四個民主”為核心,依法規(guī)范指導,為基層民主不斷提高質量和水平營造了發(fā)展環(huán)境。始終堅持村民自治與農村各項工作相結合,不斷推進村民自治深入發(fā)展,促進農村經濟和社會的共同發(fā)展進步。

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Abstract:In the past 30 years since the reform and open-door policy was adop ted,the rural grassroot democracy around the Tai Lake region has experienced a tentative period from focusing on the democracy in economic management to economic democracy and political democracy.The democracy has experienced a p romoting period centering on villagers’government by law,w hich has perfected government in villages by imbuing democracy w ith the new connotation of econom ic democracy,political democracy,cultural democracy,social democracy and ecological democracy,vividly expounding the development logic of mutual advance between China’s rural reform and open-door policy and the development of economy and society,the development from formal democracy to actual democracy,w hich,w ith its ow n clear-cut characteristics,has fully embodied and p roved an all-round p rogress in the development of economy and society around the Tai Lake region.

Key words:the region around the Tai Lake;rural grass-root democracy;experience;logic

[責任編輯 楊 敏]

The Developmen t Logic and Feature of the Rural Grass-root Democracy Around the Tai Lake Region

FANGWei
(The Party School of the Suzhou Municipal Party Committee,Suzhou 215011,China)

D625

A

1009-1734(2010)03-0037-04

2010-01-11

環(huán)太湖經濟社會發(fā)展研究中心2008年立項課題的研究成果。

方偉,副教授,從事政治學研究。