張蓉蓉

(南京工業(yè)大學,南京 211816)

對引誘性執(zhí)法的若干法理思考

張蓉蓉

(南京工業(yè)大學,南京 211816)

行政權力在國家權力體系中居于重要地位,要實現(xiàn)國家職能便要行使行政權力,而行政執(zhí)法是行政權力行使的主要途徑。綜觀現(xiàn)實生活中的眾多案例,如今,行政執(zhí)法活動中出現(xiàn)了大量的引誘性執(zhí)法現(xiàn)象,引起了行政主體和行政相對人之間激烈的沖突,葬送了公權力機關的形象和威信,極大地違背了構建和諧社會的理念。面對此種情況,筆者不得不高呼:“杜絕引誘性執(zhí)法,構建和諧行政!”

引誘性執(zhí)法;依法行政;和諧理念;和諧行政

2008年 3月 7日,上海奉賢區(qū)頭橋鎮(zhèn),21歲的“黑出租”司機雷文慶,將假扮乘客的“鉤子”、交通協(xié)管員陳素軍刺死。當時,被害人陳素軍為協(xié)助奉賢區(qū)城市交通行政執(zhí)法大隊查處無證營運車輛進行取證,乘坐雷文慶駕駛的車牌號為蘇 E8J410的旗云轎車。當日中午 11時 50分許,該車行至奉賢區(qū)奉城鎮(zhèn)奉陸路 329號臨時檢查點,陳素軍將該車鑰匙拔下。當執(zhí)法人員上前進行檢查時,雷文慶反鎖車門并持刀對陳的頸部、胸部各捅刺一刀,致陳素軍被刺破左側頸總動脈、左鎖骨下動脈及左肺,造成失血性休克死亡。雷文慶作案后被執(zhí)法人員當場扭獲。

庭審中,主審法官問雷文慶為什么要刺被害人,雷說:“要被罰款,承擔不起”。公訴人稱,執(zhí)法部門面對黑車猖獗的情況,想執(zhí)法但取證難。在這種情況下,使用協(xié)查人員乘車取證不失為一種有效手段?！皩@類執(zhí)法,執(zhí)法隊都會安排專門人員對全部過程拍攝錄像,執(zhí)法行為正越來越規(guī)范”,“現(xiàn)有法律也并未禁止這種做法”。而雷文慶的辯護律師表示:“被告對一個此前素不相識的女子痛下如此重手,自有其特定誘因?！崩孜膽c刺死陳素軍事件是個沉痛的悲劇,而這個悲劇的誘因就是交通行政執(zhí)法部門的引誘性執(zhí)法,執(zhí)法隊對協(xié)助取證行為進行獎勵,鼓勵協(xié)查人員假扮乘客引誘司機無證營運,然后設置伏擊,抓黑車司機“現(xiàn)行”,并對司機處以重罰,這直接造成司機與協(xié)查人員之間的對立?！叭绻嚿现皇且幻胀ǔ丝?如果陳素軍只是一名普通乘客,是否還會有這樣的悲劇?”……[1]

這是一個慘痛的事件,也是一個發(fā)人深思的案例。該案案情并不復雜、被告對犯罪事實也供認不諱,但值得探討的是有關行政執(zhí)法部門“引誘性執(zhí)法”的問題。

2009年 10月 14日晚上 7時許,浦東新區(qū)閘航路、召泰路路口附近,一名年齡約 20歲的年輕人站在路中央攔車。此時,上海龐源建筑機械工程有限公司的司機孫中界正駕駛一輛金杯面包車路過。這名攔車男子稱要去航頭鎮(zhèn),但天色已晚,沒有公交車,附近也叫不到出租車,問司機能不能帶他一程。此話一出,還沒等孫中界回答,那名男子就一把拉開車門,坐到了副駕駛的位置,讓司機把他送到閘航路的水泥攪拌廠?？吹竭@名年輕人無公交車、出租車可搭乘后,司機孫中界順道開車將其送到了 1.5公里外的目的地。然而,就是這不到 5分鐘的善意之舉,卻被浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局認定為“非法營運”。事后,為了證明自己的清白,年僅 18歲的孫中界竟然用刀砍下左手小指……[2]

這是一個轟動全國的案例,事后,浦東新區(qū)終結了對孫中界的“釣魚”式執(zhí)法,并向公眾公開道歉……

一、引誘性執(zhí)法概述

(一)引誘性執(zhí)法的概念

引誘性執(zhí)法,也叫“行政誘惑調查”,是指行政主體為了破獲一些特殊的行政違法案件,由執(zhí)法人員或其協(xié)助者以某種利益為誘餌,誘使行政相對人進行行政違法活動,從而取得違法證據,并在其實施該行為時或違法結果發(fā)生后將其抓獲的一種行政執(zhí)法活動。從目前的情況來看,該手段多用在治安、交通、市場監(jiān)管等領域[3]。

值得注意的是,此處所講的“引誘性執(zhí)法”并不同于“誘惑偵查”(即日常所說的“警察圈套”,“陷阱取證”)。后者是指,為獲得對某人提起刑事訴訟的證據,享有偵查權的司法人員或其協(xié)助者特意設置誘發(fā)某人犯罪的圈套或便利條件,誘使其實施犯罪,進而將其抓獲的一種偵查手段?！罢T惑偵查”手段已被廣泛地運用于現(xiàn)階段的刑事偵查中,但是本人認為,“誘惑”的執(zhí)法方式只能限定性地用于破獲刑事案件,行政機關絕不能通過“誘惑”、“引誘”或一些相似手段在一般的行政執(zhí)法過程中獲取對行政相對人處罰的證據?？墒蔷C觀現(xiàn)實生活,相當一些行政機關都在日常的行政執(zhí)法過程中進行引誘性執(zhí)法,使行政相對人陷入其所設的“圈套”之中。如公安機關在執(zhí)法過程中用賣淫女為誘餌抓嫖客創(chuàng)收入 (西安警察張改生“雇嫖誘女”案件)、交通部門假扮乘客誘惑相對人違法營運進而罰款等。眾所周知,作為代表國家行使公權力的行政執(zhí)法機關,應當是公平公正的化身,卻如此多如此頻繁地在行政執(zhí)法活動中采取“圈套”式的執(zhí)法方式,不免讓人對其公信力產生懷疑,對其執(zhí)法方式產生抵觸與不滿。

(二)引誘性執(zhí)法的特點

首先,引誘性執(zhí)法行為從性質上界定是一種具體行政行為。引誘性執(zhí)法是一種行政執(zhí)法行為,與前所述的“誘惑偵查”的性質是完全不同的,“誘惑偵查”屬于刑事司法行為。它是由享有行政職權的行政主體,針對具體的事項或特定的公民、組織進行的,直接影響其權利義務的行政行為。所以,從性質上來說,行政機關的引誘性執(zhí)法行為是一種具體行政行為。

其次,引誘性執(zhí)法行為是采用“誘惑性手段”進行的執(zhí)法。它所采取的手段具有“圈套”、“陷阱”的特征,如衛(wèi)生工商部門假裝買主以高價引誘個體戶私屠亂宰從而對其予以處罰,公安故意充當辦證人抓獲辦假證的經營者等等。誘惑性手段的實施是引誘性執(zhí)法區(qū)別于一般行政執(zhí)法方式的最主要標志。

再次,引誘性執(zhí)法的行政主體實施的是“積極主動”的執(zhí)法。在案件的調查階段,被引誘者的整個活動過程處于行政主體的嚴密監(jiān)控之下;當違法行為實施時或結果發(fā)生后,被誘惑者便被抓,所有的調查取證工作也幾乎同時結束,而且往往是在違法現(xiàn)場[4]。這是行政主體越來越傾向于實施引誘性執(zhí)法的最主要原因之一。

(三)引誘性執(zhí)法存在的原因

如今,引誘性執(zhí)法行為之所以會廣泛地存在于行政領域,有其積極方面的原因,也有其消極方面的原因。行政執(zhí)法面對的是形形色色的違法行為,不可能以唯一的執(zhí)法方式來解決各種行政問題。況且,法律也確實賦予了行政主體一定的自由裁量權,以使執(zhí)法者可以有效靈活地實現(xiàn)執(zhí)法目的,及時結案。相對而言,引誘性執(zhí)法的執(zhí)法成本低,能以較少的投入達到有效的目標。然而,在現(xiàn)實中,引誘性執(zhí)法行為存在的消極方面的原因大于了它的積極方面。很多機關、部門是由于利益驅動,如用“線人”鉤妓女、鉤嫖客、鉤黑車等大都意在高額罰款。事實表明,有利益驅動就容易產生違法行政,河北不是已經出現(xiàn)過“處女賣淫案”這樣荒唐的事件嗎?當面對難以抗拒的金錢或其他誘惑時,任何人都有可能做出不理智的行為,而行政機關是代表國家進行社會公共事務管理的機關,行政執(zhí)法人員是代表國家執(zhí)法的行政工作人員,連他們都不理智了,那作為行政相對人,我們的生活豈不是充滿了恐懼和懷疑?所以,筆者認為,引誘性執(zhí)法行為弊大于利,不值得提倡,相反,應予以杜絕。

二、杜絕引誘性執(zhí)法勢在必行

(一)引誘性執(zhí)法的社會危害性

“法無明文禁止即可行”只適用于公民和一般法人的行為,不適用于公權力機關,公權力的行使法則應是“法無明文授權不可為”。法治原則要求政府的權力必須來源于法律的明文授權。如果將引誘性執(zhí)法視為一種合法的行政執(zhí)法方式,那么后果將不堪設想:①行政機關的形象必然會大打折扣。行政機關是國家公權力機關,代表著政府的形象和權威,必然要按照法定的執(zhí)法方式執(zhí)法。政府運用欺騙百姓的引誘性執(zhí)法手段行政,社會是否還有誠信可言?人民將自己當家作主的權利委托給政府,政府卻用誘惑的手段引誘人民犯法,進而將人民抓獲,豈不是可笑至極?面對這樣的政府,還有哪個人民會相信它?②行政人員會不斷采取功利執(zhí)法方式執(zhí)法。采用引誘性執(zhí)法的大多數原因是由于高額利益的驅動,引誘性執(zhí)法如果被放任,那么執(zhí)法人員絕不會像神仙般理智下去,惡性循環(huán)將不斷上演。③行政主體與行政相對人之間會沖突激烈。由于引誘性執(zhí)法采取的都是一些對于行政相對人而言具有欺騙性的執(zhí)法手段,所以常常會使行政相對人有一種被愚弄的感覺,容易激發(fā)相對人的不滿情緒,使其做出一些過激行為,釀成不可挽回的悲劇。正如本文開篇所講的案例,如果行政機關不派“鉤子”,而是從制度上入手,查找出牌照管理制度、出租車準入制度和車輛運營監(jiān)管制度存在的漏洞,從而積極加以彌補和完善,再根據這些制度對“黑出租”進行懲處,那么“黑出租”司機雷文慶也許就不會對一個此前素不相識的交通協(xié)管員陳素軍下如此毒手了。

(二)引誘性執(zhí)法的不當之處

引誘性執(zhí)法沒有法律依據,既不符合實體法的要求也不符合程序法的要求,具有許多不當之處:

1.引誘性執(zhí)法違背了基本的倫理

在倫理學上,有一個常識,就是不能以目的證明手段。也就是說,不能因為目的合乎道德就認為可以不擇手段地去達成它。這也是依法行政原則對合理性的要求?！耙T性執(zhí)法”利用強大的行政資源采取欺騙、蒙蔽的手段誘惑行政相對人實施違法行為,然后據此做出高額的罰款處罰。這種手段是不道德的,盡管它的目的表面上看來是為了維護公共利益以及行政相對人的私人利益,但手段上的失德很容易激發(fā)被處罰對象產生受欺騙、被玩弄、不公平的感覺,從而損害行政執(zhí)法行為的公正性。我們都知道,在武俠小說中,一個真正的武林正派是不屑于用暗器取奸詐小人性命的,一個武林敗類在窮途末路之際也有要求獲得比武的權利。在現(xiàn)代行政執(zhí)法行為中,這樣的道德觀念更應當得到體現(xiàn)[5]。

2.引誘性執(zhí)法違背了基本的誠信理念

誠信是我國的傳統(tǒng)美德?！罢\信者,天下之結也”就是說:講誠信,是天下行為準則的關鍵。在我國傳統(tǒng)儒家倫理中,誠信是被視為治國平天下的條件和必須遵守的重要道德規(guī)范。誠實信用也是我國現(xiàn)行法律一個重要的基本原則,被美名為“帝王規(guī)則”,即可以適用于任何領域?！罢\信為政”古時被視為治國之計,“講誠信”被很多行業(yè)視為立身之本,而引誘性執(zhí)法中,代表國家行使公權力的行政機關,卻采用欺騙的手段誘惑行政相對人違法,從而將其抓獲,顯然違背了誠信理念[6]。

3.引誘性執(zhí)法違背了法律的明文規(guī)定

《中華人民共和國行政處罰法》第 36條規(guī)定:“行政機關發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的,必須全面、客觀、公正地調查,收集有關證據?！?002年 10月 1日起施行的《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第 57條明確規(guī)定:“嚴重違反法定程序收集的證據材料”和“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段獲取的證據材料”不能作為定案依據。根據《行政訴訟法》第 32條和第 43條的規(guī)定,被告對其作出的具體行政行為負有舉證責任。行政違法行為多屬于輕微的違法行為,不同于刑事違法行為,所以,不能像在刑事偵查中一樣采取誘惑性偵查。此外,引誘性執(zhí)法有悖于行政法上的“比例原則”①比例原則由三個子原則構成:適當性原則,必要性原則,衡量性原則。參見:楊解君,《行政法學》,中國方正出版社,2004年版 ,第 73頁。。

4.行政主體采用引誘性執(zhí)法往往是由于利益的驅動

行政主體采取引誘性執(zhí)法大多意在罰款。事實證明,有利益驅動就容易產生行政違法或行政不當,因此,為了防止行政違法,切實保護公民權利,應杜絕引誘性執(zhí)法,并且,采用引誘性執(zhí)法獲得的證據不得作為定案依據。

三、杜絕引誘性執(zhí)法的基礎性理論依據

引誘性執(zhí)法是行政主體以某種利益為誘餌,誘使行政相對人進行行政違法活動,從而取得違法證據的行政執(zhí)法行為,顯然違背了依法行政理論,依法行政理論是杜絕引誘性執(zhí)法的基礎性理論依據。

(一)依法行政概述

依法行政,簡言之,即行政權力的取得和行使都必須以法律為依據。具體而言,依法行政包括三項要求:①行政機關權力的取得必須由法律明文設定。②行政機關權力的行使必須依據法律 (包括實體法律規(guī)范和程序法律規(guī)范)。③行政機關違法行政必須承擔相應的法律責任。其中,規(guī)范行政權的來源是前提,行政權的合法行使是關鍵,法律責任的落實是保障,三者環(huán)環(huán)相扣,三位一體,共同構成了現(xiàn)代社會對行政機關的要求[7]。

(二)引誘性執(zhí)法違背了依法行政的基本原則和要求

根據國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》,引誘性執(zhí)法明顯違背了以下幾條依法行政的基本原則:“必須把維護最廣大人們的根本利益作為政府工作的出發(fā)點”;“必須把推進依法行政與深化行政管理體制改革、轉變政府職能有機結合起來”;“必須把堅持依法行政與提高行政效率統(tǒng)一起來,做到既嚴格依法辦事,又積極履行職責”。此外,引誘性執(zhí)法還違背了《全面推進依法行政實施綱要》中合法行政的基本要求、合理行政的基本要求、誠實守信的基本要求。合法行政的基本要求,是指“行政機關實施行政管理,應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定”。“合理行政”要求“行政機關遵循公平、公正的原則行政,所采取的措施和手段應當必要、適當,要避免采用損害當事人權益的方式”。引誘性執(zhí)法并沒有法律的相關依據,是違反法律的表現(xiàn),其實施會給行政相對人造成負面影響,損害行政相對人的利益。雖然《全面推進依法行政實施綱要》對于誠實守信基本要求的規(guī)定是關于行政信息方面的,但可以對此原則進行合理的延伸。引誘性執(zhí)法采用欺騙的手段誘惑行政相對人實施違法行為,沒有誠信執(zhí)法,利用人性的弱點破案,即使效率再高,即使行政相對人確實有違法行為,也不會被大家接受。

四、杜絕引誘性執(zhí)法的相關措施

既然引誘性執(zhí)法不符合法律的明文規(guī)定,不但給行政主體的形象和權威而且給社會造成了很大的負面影響,那么就要堅決予以杜絕。杜絕措施主要有以下幾方面:

第一,要加強行政立法。法律法規(guī)是行政主體做出行政行為的依據,縱然行政主體具有行政裁量權,但不能游離于法律之外,更何況行政裁量權也是法律所賦予的。上文所說的引誘性行政執(zhí)法之所以會出現(xiàn)便是由于法律的相對漏洞,因此要加強行政立法,而且要適當立法,做到既能對現(xiàn)實中的一些不好的執(zhí)法現(xiàn)象給予規(guī)制,又能賦予行政主體一定范圍內的自由裁量權,使得行政執(zhí)法法制化、靈活化(在法律的范圍內)。此外,在行政立法過程中要注意到各種法律、法規(guī)之間效力的層級性,以防止下位法違反上位法、下級行政機關違背上級行政機關的指示、命令等。

第二,要嚴格依照行政執(zhí)法程序執(zhí)法。我國的法律法規(guī)已經詳細地對行政執(zhí)法程序作了規(guī)定,行政機關應嚴格依法行政,即使對于某些問題擁有自由裁量權,也不能不當或違法行政,超越法律的范圍自作主張,得明確把握住“度”。合法、公正、公平的行政執(zhí)法準則必須得到永久性貫徹。

第三,要避免過多地實施行政處罰,可以推行“三步式”行政執(zhí)法[8]?！叭绞健毙姓?zhí)法是昆明市政府去年剛剛推出的行政執(zhí)法方式?！叭健奔吹谝徊綄Τ醮屋p微違法的責任人教育規(guī)范,第二步實行限期改正,第三步依法實施處罰。為增強行政處罰的教育功能,避免過多實施行政處罰,避免因制度創(chuàng)新與現(xiàn)行執(zhí)法程序脫節(jié),《關于進一步規(guī)范行政執(zhí)法程序、提高行政執(zhí)法水平的實施意見》明確:“適用‘三步式’行政執(zhí)法程序時要遵循四項原則:法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定對違法行為責令限期改正的,執(zhí)法必須實行‘三步式’行政執(zhí)法程序;法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定責令改正并實施處罰的,原則上優(yōu)先適用‘三步式’行政執(zhí)法程序;法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以直接給予處罰的,應當區(qū)分不同情況具體分析是否適用‘三步式’行政執(zhí)法程序,只要屬于情節(jié)輕微、對社會不會造成嚴重危害、產生的后果能夠及時消除的,原則上都適用‘三步式’行政執(zhí)法程序;對危害國家安全、公共安全、安全生產、人身健康、生命財產安全、環(huán)境保護的違法行為,不適用‘三步式’行政執(zhí)法程序,直接依法做出行政處罰?！?/p>

第四,要提高行政執(zhí)法人員的整體執(zhí)法素質。生活中,行政主體與行政相對人之間的沖突大部分是由于某些執(zhí)法人員的低下素質引起的。只有努力提高執(zhí)法人員的整體執(zhí)法素質,使執(zhí)法人員嚴格按照法律辦事,一言一行符合實體法和程序法的相關要求,才能使行政相對人充分信任我們的公權力機關,心服口服地為自己的違法行為“買單”。行政執(zhí)法者必須通過嚴格的考試考核,擇優(yōu)錄取。對于行政主體素質的衡量主要是看行政執(zhí)法人員法律知識的掌握與運用情況,因此,當務之急,要加強對執(zhí)法人員法律知識的培養(yǎng),可以通過舉辦學習培訓班等各種途徑達到提高的效果。

第五,要加強對行政相對人的教育力度。構建行政主體與行政相對人之間的和諧不僅要從行政主體方面入手,還要在行政相對人方面多下工夫。在行政執(zhí)法中,行政主體不能只滿足于處罰,還要對違法者進行相應的教育,要及時采取口頭或書面形式告知行政相對人,使其了解自己的違法行為,以后不會再犯同樣的錯誤,這樣便不會出現(xiàn)像“北京菜販杜寶良因在同一地點連續(xù)闖禁行,累計違章 105次,扣分 210分,罰款 10 500元”這種令人驚訝的情況。

[1]http://why.eastday.com/y/node41459/userobject1ai 453676.html.2010-02-20.

[2]http://baike.baidu.com/view/2907500.htm.2010-02-23.

[3]吳丹紅.引誘性執(zhí)法是否具有正當性.http://press.idoican.com.cn/detail/articles/20081007540A75/.2010-02-20.

[4]姚忠偉.“釣魚式”行政執(zhí)法與依法行政[J].黑龍江史志,2008,(16).

[5]http://www.spcsc.sh.cn/shgy/node4/ula791.html,2010-02-20.

[6]http://baike.baidu.com/view/34118.h tm,2010-02-21.

[7]袁曙宏.全面推進依法行政實施綱要讀本 [M].北京:法律出版社,2004:2.

[8]http://www.yn.gov.cn/yunnan,china/72903118479687 680/20080911/1175211.h tml,2010-02-23.

Jurisprudence Ponderation on the Lure Enforcement

ZHANG Rong-rong

Administrative power occupies important position in state power system.So to realize the state function,we must exercise the administrative authority,and the administrative law enforcement is the main way to exercise the administrative authority.But looking at many cases,today,in administrative law enforcement activities,there have been a lot of lure of law enforcement phenomenon,causing much of the intense conflict between the administrative subject and the administrative relative person and injuring public authority's image and prestige,greatly contrary to the idea of building harmonious society.Facing this situation,I had to shout:"E-liminate the lure of law enforcement,build a harmonious administration!"

Lure of law enforcement;Administration according to law;The idea of harmony;Harmonious administration

DF31

A

1008-7966(2010)12-0021-04

2010-11-01

張蓉蓉 (1987-)女,江蘇南京人,2009級憲法學與行政法學專業(yè)研究生。

[責任編輯:李 瑩 ]