吳欣霞

(廣州市海珠區(qū)人民檢察院,廣州510250)

和諧社會視角下我國舉報工作的立法完善

吳欣霞

(廣州市海珠區(qū)人民檢察院,廣州510250)

和諧社會是有法治保障的民主法治社會。在我國努力構(gòu)建社會主義和諧社會,強調(diào)確立法治的今天,舉報立法相對薄弱,舉報人頻頻遭受打擊報復(fù)等現(xiàn)實狀況,與構(gòu)建和諧社會的要求格格不入。因此,完善舉報立法,切實保護舉報人權(quán)益,對維護社會安定有序,構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要且深遠(yuǎn)的意義。

和諧社會;法治;舉報;立法完善

2006年10月,黨的十六屆六中全會審議通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,提出了2020年之前構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略部署。所謂社會主義和諧社會,就是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。構(gòu)建和諧社會,必須依賴于法律制度的推動,必須借助于法治的確立。然而,近年來一系列打擊報復(fù)舉報人事件的頻頻發(fā)生,如李文娟、于新華等,讓我們看到了構(gòu)建和諧社會背景下的種種不和諧,同時舉報人的立法保護成為社會中人們關(guān)注的焦點。本文從和諧社會與法治的關(guān)系說起,從構(gòu)建和諧社會的角度暢談完善舉報立法的重大意義,分析當(dāng)前我國現(xiàn)行舉報立法中存在的弊端,從而提出完善舉報立法的設(shè)想。

一、構(gòu)建和諧社會視野下完善舉報工作立法的重要意義

和諧社會應(yīng)該是社會矛盾和沖突能得到及時解決的社會,法治是社會主義和諧社會得以建立的手段和途徑。法治的實現(xiàn)需要完備的法律體系,而舉報立法正是此法律體系中的重要一環(huán)。構(gòu)建和諧社會視野下完善舉報工作立法有其重要意義:

(一)完善舉報立法,有助于保障公民民主權(quán)利的實現(xiàn)

舉報是指公民選擇一定的方式,就其知道的違法犯罪人和違法犯罪事實向有關(guān)的國家機關(guān)檢舉、報告,并請求依法受理、查處的行為。舉報權(quán)是我國《憲法》賦予公民的一項重要的民主權(quán)利,是公民對國家工作人員進(jìn)行民主監(jiān)督,同違法犯罪行為作斗爭的最重要的手段。它為公民開辟了新的“進(jìn)言”窗口,是公民行使民主監(jiān)督權(quán)的重要途徑和有效形式。建立完善的舉報制度,對舉報人的法律地位、合法權(quán)益、舉報程序以及侵害公民舉報權(quán)的打擊報復(fù)行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等作出明確的規(guī)定,必然有利于保障公民民主權(quán)利的實現(xiàn),進(jìn)而配合國家機關(guān)打擊社會丑惡現(xiàn)象,維護我們安定和諧的生活環(huán)境。

(二)完善舉報立法,有助于維護公平正義的實現(xiàn)

健全和完善保障公民權(quán)利的法律制度,是構(gòu)建和諧社會的重要前提。而公平正義是和諧社會的深刻根基,其中司法公正尤為重要和關(guān)鍵,它不僅關(guān)系到個人的權(quán)利能否實現(xiàn),更是一個社會中人們正義信念實現(xiàn)的保障。舉報可以反映民意,幫助國家機關(guān)正確把握社會環(huán)境,督促公務(wù)人員更好地運用手中的權(quán)力,實現(xiàn)法律正義、社會正義。所謂“王子犯法與庶民同罪”,當(dāng)公民無后顧之憂地勇敢進(jìn)行舉報,就是維護法律尊嚴(yán),與違法犯罪現(xiàn)象作斗爭的表現(xiàn),從而實現(xiàn)了公正處罰違法犯罪,也就是實現(xiàn)了法律正義。因此,完善舉報立法,無論從保護舉報人的切身利益,還是從維護社會公平正義來講,都顯得十分迫切和必要。

(三)完善舉報立法,有助增強公民反腐倡廉的積極性

腐敗是指“公共部門中的官員,通過錯誤地使用公眾委托給他們的權(quán)力,使他們自己或者親近于他們的人不正當(dāng)?shù)亍⒎欠ǖ馗辉Ｆ饋怼盵1]。腐敗的危害很大,它敗壞了政府形象,降低了政府權(quán)威,侵害了社會公眾利益,惡化了社會風(fēng)氣。因此,任何一個想長治久安的政權(quán)都必然高度重視反腐敗工作。據(jù)統(tǒng)計,近年來檢察機關(guān)查辦的貪污賄賂案件超過70%的線索來自于公民舉報。公民舉報把一批批的貪官污吏拉下了馬,在我國反腐敗工作中起著重要的作用。然而,相繼出現(xiàn)的舉報人遭打擊報復(fù)的事件,如哈爾濱國貿(mào)商城案的舉報人于新華在揭發(fā)黑幕之后,被撤職,受監(jiān)視,最后腐敗分子竟然公然雇用殺手,對她連砍數(shù)刀[2]等等,一幕幕因舉報而引發(fā)的悲劇在社會上造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響,打擊了人民群眾自覺維護社會秩序的積極性,助長了犯罪分子的氣焰,破壞了國家權(quán)力機關(guān)的公正與威嚴(yán)。因此,完善舉報立法,明確規(guī)定舉報人的合法權(quán)益,有助于增強公民舉報的信心,從而使舉報作為外部的民眾監(jiān)督形式,對國家權(quán)力起到良好的監(jiān)督作用,有效地對權(quán)力的濫用、腐敗、專橫起到預(yù)防、控制與矯治的效果。

另外,在打擊腐敗行為的同時,舉報還具有溝通國家機關(guān)與人民群眾,以增進(jìn)人民對于國家機關(guān)的信任與了解的功效。通過舉報,一些善意的投訴被受理調(diào)查,一些惡意的投訴被拒絕,主持了社會公正。這一方面有利于查處政府的不良行為,另一方面能夠消除公民的懷疑和誤解,在政府與公民之間建立起良好的關(guān)系,增進(jìn)公民對政府的信任。完善舉報立法,真正建立起可以有效發(fā)揮舉報效能的舉報體制,就是維護了社會的安定,完善了民主,深化了和諧社會建設(shè)。

二、我國舉報工作立法現(xiàn)狀及存在問題

(一)立法現(xiàn)狀

1.憲法規(guī)定?！稇椃ā返?1條規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員,有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,但是不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或檢舉,有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實,負(fù)責(zé)處理,任何人不得打擊報復(fù)?！边@是關(guān)于舉報人權(quán)利的憲法性規(guī)定。

2.刑訴法規(guī)定?！缎淌略V訟法》第84條第1款規(guī)定:“任何單位和個人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實和犯罪嫌疑人,有權(quán)利也有義務(wù)向公安機關(guān)、人民檢察院或者人民法院報案或者舉報?！钡?9條規(guī)定:“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)保障證人及其近親屬的安全?！?/p>

3.刑法規(guī)定。《刑法》第254條(報復(fù)陷害罪)規(guī)定:“國家機關(guān)工作人員不得濫用職權(quán),假公濟私,對控告人、申訴人、批評人、舉報人實行打擊報復(fù)陷害的,處二年以下有期徒刑或者拘役,情節(jié)嚴(yán)重的處二年以上七年以下有期徒刑?！?/p>

除此之外,人民檢察院也頒布了一系列保護舉報人的規(guī)定,如《人民檢察院舉報工作規(guī)定》、《最高人民檢察院關(guān)于保護公民舉報權(quán)利的規(guī)定》。各個行業(yè)、各個部門同樣制定了不少規(guī)章制度來保護舉報人。然而,從舉報人屢遭打擊報復(fù)的現(xiàn)狀可以看出,憲法和刑事訴訟法雖然規(guī)定了舉報制度,但是對于如何保護舉報人則沒有詳盡系統(tǒng)地立法,一直處于法律空白階段,對舉報人權(quán)利沒有給予有效的法律保障,《舉報法》至今也未正式列入立法計劃。對舉報人的保護不力,仍然是我們制度的軟肋。

(二)存在問題

1.舉報受理機構(gòu)規(guī)定不明確。我國現(xiàn)行法律中對受理舉報的機關(guān)僅僅是籠統(tǒng)規(guī)定,檢察院和行政監(jiān)察機關(guān)應(yīng)設(shè)立舉報中心,受理群眾的申訴、控告、檢舉,但沒有明確規(guī)定各個機關(guān)各自受理舉報的范圍,導(dǎo)致了這些機關(guān)之間的分工不夠明確。如在檢察機關(guān)舉報中心內(nèi)部,對屬于自己偵查的案件范圍是明確的,但是對于不屬于本院受理的舉報線索的分流,由于不明確其他機關(guān)受理舉報的具體范圍,往往隨意性就會較大,類似的舉報線索可能會分流到不同的機關(guān),導(dǎo)致處理結(jié)果有所不同。國家機關(guān)尚是如此,更遑論蕓蕓大眾了。大部分舉報人由于自身知識水平的限制,對于自己舉報的違法違紀(jì)案件的性質(zhì)很難定性,不知道該去哪里舉報,要么就是多頭舉報,在大大增加了舉報線索泄密可能性的同時,舉報受理機構(gòu)之間也往往因為分工的不明確而相互推諉扯皮。這無疑會打擊舉報人的積極性,不利于民主權(quán)利的真正實現(xiàn)。

2.舉報程序規(guī)范缺乏嚴(yán)密設(shè)定。舉報制度作為一項重要的民主制度,要很好發(fā)揮起作用,就必須在舉報人和舉報受理機關(guān)之間形成一種良好的互動關(guān)系,使公民的舉報線索能夠得到及時受理,舉報材料能夠得到認(rèn)真審查,舉報案件能夠得到妥善處理。這必然需要一整套嚴(yán)密的舉報程序。然而,如上所述,我國目前的舉報立法原則性規(guī)定多,具體的實施細(xì)則缺乏,造成在現(xiàn)實中無具體操作程序可循。以刑訴法第85條第三款規(guī)定而言,公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院都有保障報案人、控告人、舉報人及其近親屬的安全的義務(wù),但是并沒有明確三個機關(guān)的具體職責(zé)分工與程序規(guī)范,導(dǎo)致在實踐中三個機關(guān)之間職責(zé)不清,出現(xiàn)“誰都負(fù)責(zé)”而實際上“誰都沒負(fù)責(zé)”的狀況。

3.舉報人諸項權(quán)利保護不足。目前我國的法律法規(guī)沒有如何對舉報人實施權(quán)利保護等關(guān)鍵性內(nèi)容。對舉報人保護,主要是從規(guī)定舉報受理機構(gòu)的責(zé)任和制裁打擊報復(fù)行為入手,并沒有明確賦予舉報人以具體權(quán)利,屬于一種消極保護。刑法第254條規(guī)定的打擊報復(fù)罪,犯罪主體僅限于國家機關(guān)工作人員,但在司法實踐中,國家機關(guān)工作人員對舉報人實施打擊報復(fù)的案件很少發(fā)生,而卻大量存在于企事業(yè)單位中,舉報人常常會受到各種名目的不公正待遇,被舉報人以各種借口令舉報人下崗、失業(yè)、被撤職,甚至利用金錢權(quán)力對舉報人進(jìn)行圍追堵截,使舉報人被迫失業(yè)后難以再就業(yè),連基本的勞動權(quán)都難以維系,生存權(quán)面臨直接威脅。因舉報遼寧省鞍山市國稅局不法行為而兩次被辭退的李文娟就是一個明證。這種用意隱蔽的方式很難從刑事上認(rèn)定出打擊報復(fù)的事實,從而使舉報人受到打擊報復(fù)往往處于無法可依、無從救濟的境地。由此可見,現(xiàn)有的對打擊報復(fù)的懲處沒有形成完整的體系,刑事責(zé)任明確,而缺乏一般法律責(zé)任的補充。法律的漏洞無疑縱容了被舉報人的不法行為,也導(dǎo)致了舉報人因害怕打擊報復(fù)而不敢實名舉報。據(jù)我國某基層檢察機關(guān)近三年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,實名舉報線索僅占受理舉報線索總數(shù)的10%,偵查機關(guān)因無法聯(lián)系匿名舉報人獲取更多信息而增加了反腐敗偵查的難度。長此以往,違法犯罪分子氣焰將愈發(fā)囂張。這不僅僅會使舉報工作受到?jīng)_擊,甚至連法治的威嚴(yán)都將面臨挑釁,和諧社會更無從談起。

三、我國舉報工作立法完善的思考

完善我國的舉報立法,建立起舉報受理機構(gòu)明確、舉報程序規(guī)范、舉報人權(quán)益保護完備的舉報體系,嚴(yán)厲打擊報復(fù)舉報人的行為,并鼓勵人民群眾同各種違法亂紀(jì)行為和腐敗現(xiàn)象作斗爭,是我國法制建設(shè)的重要一環(huán),也是確立法治,構(gòu)建和諧社會的重要保證。

(一)完善舉報受理機構(gòu)方面的規(guī)定

要對有權(quán)受理舉報的單位明確分工,實行分類受理舉報。法律對舉報受理機構(gòu)作出規(guī)定可以方便群眾找到相對應(yīng)的機構(gòu)進(jìn)行舉報,從而減少不屬于管轄范圍的舉報情況的出現(xiàn),緩解機構(gòu)之間相互推諉的矛盾。在人民檢察院內(nèi),設(shè)立綜合舉報中心,受理各種違法犯罪案件的舉報;重點行業(yè)設(shè)立專門舉報站,受理該行業(yè)內(nèi)的違法犯罪案件的舉報;行政監(jiān)察機關(guān)設(shè)立舉報中心,負(fù)責(zé)受理對公務(wù)員違法犯罪案件的舉報。同時,為保證舉報機關(guān)有效開展工作,應(yīng)賦予舉報機關(guān)以舉報受理權(quán)、審查權(quán)等基本職權(quán)。在建立分類受理制度的基礎(chǔ)上,還要加強對舉報分類制度的宣傳,讓群眾對舉報受理機關(guān)的權(quán)限范圍有明確的認(rèn)識,舉報機構(gòu)要在顯眼的位置張貼本部門受理舉報的范圍[3]。

另外,在條件成熟的情況下,我們可以借鑒香港反貪法律體制的成功經(jīng)驗,設(shè)立統(tǒng)一、獨立的舉報機構(gòu)。該舉報機構(gòu)直接向人民代表大會負(fù)責(zé),受人民代表大會監(jiān)督,不受制于任何行政機關(guān)、事業(yè)單位和人民團體。超脫獨立的法律地位和職責(zé)權(quán)限,有利于確保運作的獨立和公正。

(二)完善舉報程序方面的規(guī)定

現(xiàn)行法律對舉報程序的規(guī)定近乎空白,特別是缺乏舉報處理程序,導(dǎo)致許多舉報材料被受理機構(gòu)置之不理,此外,還可能因為受理機構(gòu)及其工作人員本身或者其親朋好友牽扯其中而被舉報受理機構(gòu)秘密銷毀或者轉(zhuǎn)移到被舉報者手中,使舉報者遭受打擊報復(fù)。為此,要對舉報的提出和受理、舉報材料的審查和處理、舉報案件的查辦期限等作出具體的規(guī)定,特別是要建立一些有利于保障舉報人合法權(quán)益的程序性法律制度,如對舉報人的答復(fù)制度、舉報材料及時移送制度等。另外,做好舉報保密工作是對舉報材料管理過程中的艱巨考驗,尤其是署名的舉報材料,必須建立周全的保密制度,在舉報受理、分流、移送、轉(zhuǎn)辦、初查、宣傳、獎勵、答復(fù)等各個環(huán)節(jié),都要嚴(yán)格按照保密規(guī)定進(jìn)行,對違反保密規(guī)定的行為,要根據(jù)情節(jié)和后果嚴(yán)肅處理,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

(三)完善舉報人保護方面的規(guī)定

首先,應(yīng)當(dāng)從正面明文規(guī)定舉報人所享有的諸項權(quán)利,如拒絕作證權(quán)、督促查辦權(quán)、要求保密權(quán)、申請保護權(quán)、獲得獎勵補償權(quán)等等,變消極保護為積極保護。其次,事后補救固然重要,事前預(yù)防更要積極出擊。應(yīng)當(dāng)借鑒和摸索成功經(jīng)驗,健全對舉報人及其近親屬的保障制度。如果舉報人因舉報重大案件線索,有遭受打擊報復(fù)危險的,或者由于舉報工作機構(gòu)的疏漏、失職而造成舉報人身份暴露的,舉報人有權(quán)要求得到國家機關(guān)的援助,要求國家機關(guān)對其進(jìn)行保護。具體保護措施可借鑒西方許多國家和香港的舉報人身份重置、異地安置等制度。如美國的“馬歇爾項目”開始以來,有超過7 500名證人和9 500多家庭成員進(jìn)入項目安排并受到保護,由“馬歇爾項目”辦公室為其重新安排居住地和發(fā)放新的身份證[4]。這一數(shù)字目前還在不斷上升。另外,如果舉報人因舉報而難以維持原工作崗位或因舉報而不適宜從事原來工作的,國家還可以加強與社會各界的合作,向舉報人提供職業(yè)培訓(xùn)或工作崗位。再次,完善打擊報復(fù)的懲處體系,構(gòu)建刑事犯罪處罰與一般違法處罰不同層次的處罰手段。一旦明確為打擊報復(fù)行為,根據(jù)情節(jié)輕重確定懲處。情節(jié)惡劣的,依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的,按照刑法第254條的規(guī)定處以刑罰。不構(gòu)成刑事處罰的,應(yīng)當(dāng)依其情節(jié)程度分別追究行政責(zé)任和民事責(zé)任。

在構(gòu)建社會主義和諧社會的視野下,要把完善舉報立法與我國整個法律體制建構(gòu)、法制建設(shè)銜接起來,前進(jìn)的道路或許并非一帆風(fēng)順,但是對法治理想的追求、對和諧社會的渴望,必將使我們披荊斬棘、揚帆破浪。

[1]胡鞍鋼.“中國挑戰(zhàn)腐敗”[M].杭州:浙江人民出版社,2001:125.

[2]陳江.中國舉報人的下落[J].中國新聞周刊,2005,(25).

[3]王有強,董紅.完善我國舉報制度的幾點思考[J].經(jīng)濟與社會發(fā)展,2005,(11).

[4]粟暢.加強公民舉報權(quán)的制度保障研究[J].太原師范學(xué)院學(xué)報,2008,(3).

The Consummation of Legislation on Report in the Perspective of Building Harmon ious Society

WU Xin-xia

Har monious society is a democrati Csociety protected by the rule of law.Today,while trying to build a socialist har monious society,and emphasize the establishment of the rule of law,we find it out of tune that the weak legislation of report and that the accusers often suffer the retaliation.Therefore,the consummation of the legislation about report,and the protection of the rights and interestsof the accusers significantly contribute to the maintainence of the social stability and the building of socialist har monious society.

harmonious society;the rule of law;report;the consummation of legislation

DF21

A

1008-7966(2010)12-0015-03

2010-10-12

吳欣霞(1979-),女,廣西昭平人,檢察官。

[責(zé)任編輯:杜 娟]