楊雪瑛

(天津市政法管理干部學(xué)院,天津 300020)

我國公民參與法律保障制度的完善

楊雪瑛

(天津市政法管理干部學(xué)院,天津 300020)

公民參與是公民對(duì)所擁有公民權(quán)利的運(yùn)用,可以是一種權(quán)力的再分配,它保證了民眾即使目前在政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中無法掌握權(quán)力,他們的意見在未來也有可能有計(jì)劃地被列入到考慮范圍之內(nèi)。隨著社會(huì)主義事業(yè)的不斷發(fā)展以及黨執(zhí)政水平的不斷提高,引導(dǎo)和規(guī)范公民參與,將對(duì)進(jìn)一步提高黨的執(zhí)政能力,加強(qiáng)政府和人民之間的聯(lián)系,以及在公共行政中落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀具有極大的現(xiàn)實(shí)意義。

公民參與;公共行政;法律機(jī)制

正如“法治之法的最大特點(diǎn)是在社會(huì)中享有至高無上的權(quán)威,法治之法必須體現(xiàn)公意,必須經(jīng)過民主協(xié)商的途徑產(chǎn)生”一樣,法治的進(jìn)程也必將是民主化的進(jìn)程,公民參與對(duì)于民主法治化進(jìn)程的意義也就尤為凸顯。公民的參與是主體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的一條基本途徑,而法治之下的民主參與必須有相應(yīng)的機(jī)制保障其合法性[1]。

一、公民參與的含義

公民參與這一概念最早起源于古希臘雅典的直接民主模式,古希臘的政治哲學(xué)家認(rèn)為民主便是人民的統(tǒng)治,第二次世界大戰(zhàn)前后一些研究比較政治的西方學(xué)者提出了“公民參與”這一概念。民眾在政治領(lǐng)域的廣泛參與可以理解為公民參與的原始含義,它主要表現(xiàn)在民眾參與選舉投票、參加政黨、參加政治團(tuán)體等。也可以這樣說,社會(huì)價(jià)值被政府進(jìn)行分配的過程中,公民能夠做到直接、便捷地參與政府機(jī)關(guān)的分配意志及社會(huì)價(jià)值分配過程,對(duì)他們有意愿參與的并且政府認(rèn)為適宜參與的公共事務(wù)能夠參與并起到實(shí)質(zhì)的效果。公民參與有狹義與廣義之別。狹義的公民參與是從不同的角度,如從公共政策的角度、從政治學(xué)角度、從社區(qū)角度等來闡述其含義。如從社區(qū)角度來研究,公民參與就是社區(qū)居民運(yùn)用自身的權(quán)利,參與到?jīng)Q定有關(guān)社區(qū)事務(wù)的過程,以此來改善社區(qū)的居住和生活條件及社區(qū)事務(wù)和精神文明建設(shè)。廣義的公民參與認(rèn)為公民參與涵蓋整個(gè)政治過程。如領(lǐng)導(dǎo)人的選舉和參與公共政策的過程等[2]。

二、公民參與的重要性及意義

公民參與是公民參加社會(huì)公共事務(wù)的過程,是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。同時(shí)公民參與是民主政治的核心問題之一,因?yàn)橹挥型ㄟ^公民參與,民主的價(jià)值和意義才能真正實(shí)現(xiàn),因此公民參與意義重大。

(一)公民參與是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的重要途徑

歷史上公民權(quán)利從一開始就是斗爭的結(jié)果。而公民參與是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的重要途徑,只有通過公民參與,公民的個(gè)人權(quán)利才能爭取實(shí)現(xiàn)。通過公民的參與可以影響到政府決策、保護(hù)公民權(quán)益等。但,即使沒有達(dá)到上述的作用,同樣也具有重要的意義。因?yàn)橥ㄟ^公民參與可以喚醒公民的權(quán)利和民主意識(shí),在參與的過程同時(shí)還可以提高參與的技巧,從而使公民學(xué)會(huì)適應(yīng)公共生活[3]。

(二)公民參與可以制約公共權(quán)力,使公共政策更加科學(xué)和民主

權(quán)力需要制約,缺失制約的權(quán)力,會(huì)導(dǎo)致權(quán)力失衡和被濫用,而權(quán)力一旦被濫用,不但會(huì)導(dǎo)致腐敗,而且會(huì)影響公民的合法權(quán)益。有效地制約公共權(quán)力,主要靠權(quán)力體系自身內(nèi)部的相互制衡和權(quán)力體系之外的制約。而公民參與是權(quán)力體系之外的制約的重要途徑之一。同時(shí)公民參與可以使政府真正在重大事務(wù)決策時(shí)能充分正確地了解公民的意愿,真正把公民的利益作為決策的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn),從而避免了決策的片面性,使決策更加科學(xué)。

(三)公民參與能夠促進(jìn)和諧社會(huì)的建立

公共政策的制定過程,實(shí)質(zhì)上是一個(gè)利益分配和調(diào)整的過程。而在這個(gè)過程中,由于利益分配的不公或沒有考慮到某方面的利益,就會(huì)引發(fā)各種矛盾和沖突,從而不利于和諧社會(huì)的建立。公民能夠真實(shí)參與政策的決策的全過程,同時(shí)也有利于決策者了解民情,從而使決策能真正被公眾所理解和接受,有利于和諧社會(huì)的建立。

三、制約我國公民參與保障機(jī)制的困境

(一)公民參與機(jī)制不健全

公民參與不僅僅指公民的政治參與,還包括公民關(guān)于公共利益、公共事務(wù)管理、選舉等方面的參與。關(guān)于公民參與,憲法規(guī)定:中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)。可見,公民參與是一種廣泛的參與。廣泛有序的公民參與,是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容。

要實(shí)現(xiàn)真正高效的公民參與就必須要有健全的參與機(jī)制。因?yàn)榻∪膮⑴c機(jī)制是影響公民參與的主要因素之一,同時(shí)也是公民參與形成的基礎(chǔ)條件。從某種程度上來說,健全的參與機(jī)制對(duì)公民參與的影響是決定性的。只有在健全機(jī)制中,公民參與才能得到真正的有效發(fā)展。

公民參與機(jī)制中對(duì)公民參與影響最大的是參與渠道、決策機(jī)制、利益綜合和協(xié)調(diào)機(jī)制這三個(gè)方面。其中在決策機(jī)制上最鮮明的特點(diǎn)就是決策多高度集中于中央和黨組織,在實(shí)行的行政首長負(fù)責(zé)制的影響下,決策權(quán)高度集中于個(gè)人身上。同時(shí)我們的公共決策更多的是一種精英決策,少數(shù)精英分子掌握著決策的話語權(quán),這樣就很容易造成其決策往往帶有個(gè)人的價(jià)值觀念和行為方式。這樣的決策只是少數(shù)精英分子的政治互動(dòng),社會(huì)上各種政治力量、利益集團(tuán)及公眾對(duì)決策的影響微乎其微。缺乏社會(huì)公眾互動(dòng)的決策,使我國一元化的決策機(jī)制難以容納參與機(jī)制。在參與渠道上存在參與渠道貧乏的現(xiàn)象,從而公民參與的積極性下降,導(dǎo)致一部分公民要么放棄公民參與,要么轉(zhuǎn)向非正規(guī)化的參與渠道,通過“找關(guān)系”來尋求利益保護(hù)。在利益綜合和協(xié)調(diào)機(jī)制上,由于我國公民參與組織結(jié)構(gòu)單一,也缺乏利益綜合和協(xié)調(diào)機(jī)制。由于其利益綜合和協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏,容易導(dǎo)致公民參與混亂,矛盾沖突增加,使參與機(jī)制運(yùn)作失靈。所以要做到公民參與的有效性和公正性就必須健全其參與機(jī)制,讓其在制度化與程序化中運(yùn)作,讓各方意愿和利益得到協(xié)調(diào)[4]。

(二)公民參與的制度保障不足

關(guān)于公民參與,我們建立了輿論信訪制度、政務(wù)公開制度、人民代表大會(huì)制度、基層群眾自治制度、社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度、聽證制度等多種制度。經(jīng)過發(fā)展和我們對(duì)公民參與的不斷探索,這其中也取得了很多成績,但也存在著不少問題。在具體的公共行政過程中,有關(guān)公民參與的多項(xiàng)制度并沒有像我們想象中那樣發(fā)揮其該有的作用,導(dǎo)致部分制度成了形式和擺設(shè)。如輿論信訪制度表現(xiàn)為對(duì)各種群眾信訪的限制;聽證制度更多的表現(xiàn)為政府職能部門將某項(xiàng)既定決策借此公布于眾,而非征求公眾意見。缺乏制度化參與的公民在正常的訴求途徑不能表達(dá)其意愿的時(shí)候,轉(zhuǎn)而通過非正規(guī)化和非制度化途徑來表達(dá)其意愿。導(dǎo)致公民在政治生活中遇到問題不是去尋找制度途徑而是去尋找各種人際關(guān)系甚至采取一些極端的方式來解決,使得公民參與行為時(shí)常得不到法律的保護(hù),或者是其參與形式超越了法律規(guī)范而不受制約,這些因素導(dǎo)致相當(dāng)一部分的參與混亂,不但影響了行政機(jī)構(gòu)正常的工作,而且影響了社會(huì)穩(wěn)定,甚至最終影響我國社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。因此那些所謂的信息公開制度實(shí)質(zhì)上是抽象的、政策層面上的公開規(guī)定,這種形式公開的要求對(duì)公共部門只是起到一種政策引導(dǎo)的作用,不具有法律約束力,政府各部門開展的政務(wù)公開,只是行政機(jī)關(guān)在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)搞的公開辦事制度,信息公開活動(dòng)基本上處于無法可依的狀態(tài)。因此,制度上的缺失,必然導(dǎo)致公民參與的制度保障不足,公民制度化參與程度下降。

四、我國公民參與法律保障制度的完善

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,面對(duì)各種矛盾的不斷出現(xiàn),要走出公民參與保障機(jī)制的困境就必應(yīng)結(jié)合我國的實(shí)際情況,保障公民參與的制度化與程序化,完善民間組織,引導(dǎo)規(guī)范公民參與,提供更多的參與渠道,培養(yǎng)公民意識(shí),提高公民參與能力,才能使中國公民參與制度成為保障公民自由、民主、合法、有序參與的良性機(jī)制,推進(jìn)中國的法制化進(jìn)程[5]。

(一)保障公民參與的制度化與程序化

公民參與權(quán)雖然已經(jīng)寫入憲法,但我國目前公民參與的法律制度建設(shè)滯后,缺少了制度上和程序上的保障,公民參與往往很難實(shí)現(xiàn)。只有在公民參與權(quán)的保障制度健全的情況下,公民的民主參與權(quán)才有實(shí)現(xiàn)的可能。同時(shí)在法律上,公民參與的基本原則雖然很明確,但缺乏具體的參與實(shí)施辦法,如參與的方法、程序等。所以,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公民參與制度法律化。具體而言,就是將知情權(quán)、結(jié)社權(quán)、言論自由權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)等進(jìn)一步細(xì)化,使其形成一個(gè)完整的參與制度體系,從而保證公民參與的制度化和程序化。在具體工作中,應(yīng)針對(duì)某些法律法規(guī)不夠完善,操作程序上還缺乏具體實(shí)施辦法等情況,包括參與的程序、方法、途徑、參與權(quán)受到侵犯后的救濟(jì)方式等等,制定具體的操作性強(qiáng)的法律法規(guī),通過立法手段推動(dòng)公民參與的進(jìn)程。如:健全和完善公民選舉制度、聽證制度、信息公開制度、立法制度、對(duì)公職人員的評(píng)議制度、陪審制度、調(diào)解制度、社區(qū)自治制度、公民批評(píng)建議制度等等。

(二)完善民間組織

法律體系制度保障是民間組織發(fā)展的重要條件和基礎(chǔ)。然而我國民間組織的立法現(xiàn)狀是制度剩余和制度匱乏同時(shí)并存,一方面關(guān)于民間組織的許多規(guī)定大量重復(fù)、交叉和煩瑣,一方面民間組織的管理又存在許多“真空”地帶,如缺乏管理民間組織的一般性法律、缺乏針對(duì)性和操作性的法規(guī)、現(xiàn)行的管理?xiàng)l例已難以適用等等。這就說明,我國的民間組織法律體系還很不健全,需要清理不適用和剩余的法規(guī),并在行政法規(guī)與憲法之間設(shè)立一個(gè)位居“法律”層次的制度,比如有的學(xué)者提倡制定《民間組織法》或者一部有關(guān)民間非營利組織的統(tǒng)一規(guī)范的基本法,這個(gè)基本法能夠涵蓋除政府、企業(yè)以外的所有民間組織,改變以往《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》以管理控制為導(dǎo)向的職能,而變?yōu)橐员Ｕ?、監(jiān)督為主要職能的法律,放松對(duì)民間組織的“管制”,保障其充分的自治功能[6]。

(三)引導(dǎo)規(guī)范公民參與,提供更多的參與渠道

公民參與需要政府的合理正確的引導(dǎo)和規(guī)范。政府的積極引導(dǎo)規(guī)范使公民的參與成為自愿、主動(dòng)和理性的行為,從而促使公民參與由動(dòng)員型向自主型轉(zhuǎn)變。具體要做好引導(dǎo)規(guī)范公民參與就必須做到以下幾點(diǎn):1.提供良好的條件和服務(wù)。如:知情權(quán)可以減少公民參與的盲目性,使參與更具有針對(duì)性。而如果政府信息不公開化,那么就會(huì)影響到公民的知情權(quán),從而使參與的盲目性增大,影響了參與的效果,也失去了參與的意義。所以政府要為公民提供良好的參與條件和服務(wù)。2.建立有效的利益表達(dá)機(jī)制。利益表達(dá)主要有利益組織化表達(dá)和公開輿論表達(dá),這兩種主要途徑。完善利益表達(dá)機(jī)制就是要保障和規(guī)范各社會(huì)組織的職責(zé)和權(quán)利,使其在公民參與時(shí),規(guī)范自身的行為,通過合法途徑進(jìn)行利益表達(dá)。3.建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制。公民參與的基本要素中主體的參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)和民主精神決定著主體參與的自覺性和主動(dòng)性。所以政府在健全參與制度的同時(shí),應(yīng)該建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制,根據(jù)公民的政治心理和行為現(xiàn)狀,采取有效的措施,鼓勵(lì)公民積極參與國家的民主和法治建設(shè)。4.提供更多的參與渠道。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、公民文化素質(zhì)的提高和民主政治的推進(jìn),促使我國公民的民主意識(shí)、法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng),公民的參與意識(shí)也逐步增強(qiáng)。從而引發(fā)了公民的參與需求與社會(huì)的參與渠道之間的矛盾。要解決這一矛盾,政府就必須要提供更多的參與渠道,可運(yùn)用科技手段提高參與效率,從而滿足公民的參與要求。

(四)培養(yǎng)公民意識(shí),提高公民參與能力

培養(yǎng)公民主體意識(shí),使公民意識(shí)到自身應(yīng)有的權(quán)利和應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任,促使公民主動(dòng)參與,并積極地運(yùn)用其參與能力,讓公民與公權(quán)力進(jìn)行商談合作,為公民與權(quán)力部門互動(dòng)機(jī)制的完善提供強(qiáng)大動(dòng)力。第一,大力培養(yǎng)公民意識(shí)。大力培養(yǎng)公民意識(shí)包括培養(yǎng)公民的權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。權(quán)利意識(shí)就是指人們對(duì)于一切權(quán)利的認(rèn)知、理解和態(tài)度,是人們對(duì)于實(shí)現(xiàn)其權(quán)利方式的選擇,以及當(dāng)其權(quán)利受到損害時(shí),以何種手段予以解決的一種心理反映,它構(gòu)成了公民意識(shí)和憲法精神的核心。培養(yǎng)公民的權(quán)利意識(shí)就是讓公民明白作為中華人民共和國的公民自己應(yīng)該享有的權(quán)利。法律意識(shí)是人們對(duì)于法 (特別是現(xiàn)行法)和有關(guān)法律現(xiàn)象的觀點(diǎn)、知識(shí)和心理態(tài)度的總稱。培養(yǎng)公民的法律意識(shí)就是要讓公民在行為參與中要符合我們的各種法律規(guī)范。培養(yǎng)公民的責(zé)任意識(shí)就是在公民享有權(quán)利的同時(shí),應(yīng)該承擔(dān)應(yīng)有的義務(wù)。第二,努力提高公民參與能力。首先應(yīng)提升公民參與的環(huán)境。要積極為公民參與能力的提高提供良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。同時(shí)還應(yīng)為公民參與能力的提高提供良好的文化環(huán)境。其次,應(yīng)保障公民權(quán)利的行使。提高公民的參與能力需要保障公民法定權(quán)利,逐步擴(kuò)大其他民主權(quán)利。再次,應(yīng)健全公民參與的制度體系。通過健全參與制度、規(guī)范參與程序使公民在有效參與的實(shí)踐中提高能力[7]。

五、結(jié)語

走出目前公民參與保障機(jī)制的困境,要在符合我國的實(shí)際情況,完善和健全公民參與的法律體系,大力發(fā)展公民性社會(huì)資本,培育公民參與意識(shí),促進(jìn)公民與公權(quán)力合作網(wǎng)絡(luò)的建立和“小政府—大社會(huì)”格局的形成。然公民參與作為現(xiàn)代公共行政中的重要因素和組成部分,目前學(xué)術(shù)界對(duì)其研究還不成熟、不完善,如何讓公民真正地?fù)碛凶灾鞴芾淼臋?quán)利,真正意義上維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身的利益,是必須繼續(xù)面對(duì)的問題和努力的方向[8]。

[1]俞可平.中國公民社會(huì)的制度環(huán)境 [M].北京:北京大學(xué)出版社,2006.

[2]馬振清.中國公民政治社會(huì)化問題研究[M].哈爾濱:黑龍江人民出版社,2007.

[3]徐衛(wèi)兵.我國公民政治參與的瓶頸與出路 [J].黨政干部論壇,2009,(1).

[4]謝海定.中國民間組織的合法性困境 [J].法學(xué)研究,2009,(2).

[5]魏娜.公民參與下的民主行政[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(3).

[6]張?jiān)讫?論公民參與意識(shí)的制度保障 [J].理論月刊,2008,(7).

[7]羅豪才.健全公民參與機(jī)制,推動(dòng)政治文明建設(shè) [N].人民日?qǐng)?bào),2003-09-09(6).

[8]盧雷.憲政治理與公民參與[J].江南大學(xué)學(xué)報(bào) (人文社會(huì)科學(xué)版),2004,(1).

The Consummation of Legal System of Citizen Participation in China

YANG Xue-ying

Citizen’sparticipation is that the citizen utilizes his civil right,it can be a redistribution of power,meanwhile,it has guaranteed even people are unable to has the right in the activity such aspolitical or economical at present,their opinion may be listed in the considering scope too in the future. With the continuous development of the socialist and the constantly improving of our party in power,the guiding and regulating the citizen participation will have great realistic significance in future raising the governance capability of my party,strengthening the communication be tween government and people,and implementing the scientific concept of development in public administration.

citizen participation;public administration;legalmechanis ms

DF01

A

1008-7966(2010)12-0005-03

2010-10-25

楊雪瑛 (1976-),女,河北定州人,法律碩士,講師,從事法理學(xué)、法制史研究。

[責(zé)任編輯:杜 娟 ]