盛琳

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院 湖南 長沙 ,410006)

推進(jìn)我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度創(chuàng)新

盛琳

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院 湖南 長沙 ,410006)

在人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,產(chǎn)權(quán)制度起著基本游戲規(guī)則的作用,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革是我國產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。以產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論為依據(jù),分析我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端,得出了深化我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的思路,即明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度,農(nóng)村土地制度,農(nóng)地產(chǎn)權(quán),制度創(chuàng)新

在人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,產(chǎn)權(quán)制度起著基本游戲規(guī)則的作用,對整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率有著至關(guān)重要的影響。黨的十七屆三中會(huì)會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出,“按照產(chǎn)權(quán)清晰、用途管制、節(jié)經(jīng)集約、嚴(yán)格管理的原則,進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度?！边@表明我國在理論上、實(shí)踐上已經(jīng)啟動(dòng)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

一、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問題

產(chǎn)權(quán)制度是制度化的產(chǎn)權(quán)關(guān)系或?qū)Ξa(chǎn)權(quán)關(guān)系的制度安排,是劃分、界定、保護(hù)和行使產(chǎn)權(quán)的一系列規(guī)則,是所有制的具體化和經(jīng)濟(jì)制度結(jié)構(gòu)中一個(gè)運(yùn)行層次。它通過發(fā)揮其激勵(lì)和約束功能、資源配置功能及收入分配功能,影響主體行為和市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是指以農(nóng)地所有權(quán)為基礎(chǔ)、以農(nóng)地使用權(quán)為重要內(nèi)容的關(guān)于農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和,它包括農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)地占有權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)、農(nóng)地收益權(quán)、農(nóng)地處置權(quán),這里所說的農(nóng)地主要是農(nóng)村集體所有制下的農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)用地。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中,核心是所有權(quán),這是一切產(chǎn)權(quán)的母權(quán),與占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)利,構(gòu)成了所有權(quán)完整的權(quán)利束。

黨的十一屆三中全會(huì)后確立的農(nóng)村土地承包制,是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一次重大變革,是農(nóng)村社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系的一次重大調(diào)整。它所確立的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的相對分離,客觀上向建立農(nóng)村土地的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度邁進(jìn)了一大步。其特點(diǎn)表現(xiàn)在,一是仍然堅(jiān)持社會(huì)主義集體所有制,即土地的終極所有權(quán)歸國家和集體,農(nóng)民并沒擁有完全產(chǎn)權(quán)。二是土地產(chǎn)權(quán)制度與國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度有著重要區(qū)別,雖然都實(shí)現(xiàn),了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離,但國有資產(chǎn)可以實(shí)行股權(quán)分置,即一塊資產(chǎn)可以分割成不同主體占有多少股份,而土地卻不能進(jìn)行這種分割,因?yàn)橥恋刈罱K歸國家所有,不存在不同主體擁有的問題。三是這一制度下,農(nóng)用土地的分配、流轉(zhuǎn)、征用等,都以政策為主導(dǎo),而不是以市場為主導(dǎo)。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度已越來越難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,難以滿足廣大農(nóng)民要求明晰土地產(chǎn)權(quán)的愿望,難以提高廣大農(nóng)民愛惜耕地、增加投入的熱情,難以長期調(diào)動(dòng)農(nóng)民務(wù)農(nóng)的積極性和創(chuàng)造性。這是由于它是以籠統(tǒng)的集體所有制形式出現(xiàn),產(chǎn)權(quán)模糊,并未涉及到土地的流轉(zhuǎn),收益也是以契約形式部分歸還給農(nóng)民。這種土地產(chǎn)權(quán)制度的主要缺陷表現(xiàn)在

1.土地所有者主體缺位。按照我國《土地管理法》規(guī)定,“集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營管理?！比欢?村屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下伸派出機(jī)構(gòu),村民委員會(huì)又系村民自治組織,并不具備作為產(chǎn)權(quán)主體的法人資格,農(nóng)民個(gè)人在鄉(xiāng)村集體組織中的土地所有者權(quán)益并未獲得量化體現(xiàn),很難對此類經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施所有者的權(quán)力,農(nóng)村現(xiàn)有土地除本地農(nóng)戶的責(zé)任田外,還余下一部分歸村委員掌握,村民對其使用也無權(quán)干預(yù),由于村民委員會(huì)作為發(fā)包者同承包者之間存在嚴(yán)重的信息不對稱以及談判和監(jiān)督力量的不對等,使發(fā)包人有可能擁有與集體不一致的私人利益?？梢?現(xiàn)有制度并未從根本上解決好集體土地所有權(quán)的最終歸屬和處置問題。事實(shí)上,不少地方的集體土地正在異化為鄉(xiāng)官、村官所有,對農(nóng)地的實(shí)際處置權(quán)成為他們“尋租”的手段。

2.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺乏有效性。一是農(nóng)地集體所有權(quán)弱化。家庭承包制只是籠統(tǒng)地規(guī)定,農(nóng)地所有權(quán)歸集體,農(nóng)戶擁有農(nóng)地經(jīng)營使用權(quán)。目前,集體農(nóng)地所有權(quán)分為鄉(xiāng),鎮(zhèn),、村、村民小組三級所有,“集體”到底是哪一級,法律規(guī)定較為模糊,從而導(dǎo)致農(nóng)地集體所有權(quán)在事實(shí)上的虛置。一方面,所有權(quán)主體的混亂使得國家所有權(quán)的代表政府較之集體所有權(quán)處于強(qiáng)勢地位,無論從使用權(quán)、收益權(quán)還是處分權(quán)來看,都存在國家對集體所有者的干預(yù),另一方面,集體對農(nóng)地的處分權(quán)受到了限制,僅僅表現(xiàn)為對承包地進(jìn)行發(fā)包和調(diào)整,無法對農(nóng)地合理利用進(jìn)行有效的管理,無法承擔(dān)對農(nóng)戶的生產(chǎn)服務(wù)任務(wù),實(shí)際上造成雙層經(jīng)營體制的斷層。二是農(nóng)戶的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性和安全性。均田承包的制度安排決定了承包農(nóng)地隨人口增減而不斷調(diào)整,決定了農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)空間邊界和時(shí)間邊界的不確定性和非排他性,弱化了農(nóng)戶對農(nóng)地投資的預(yù)期,經(jīng)營行為的短期化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。同時(shí),農(nóng)戶憑借的成員權(quán)具有債權(quán)的性質(zhì),這就決定了農(nóng)戶承包權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)的不完善,農(nóng)戶在面臨侵權(quán)威脅時(shí)缺乏自我保護(hù)的手段和能力,也缺乏伸張正義的權(quán)利基礎(chǔ)。此外,農(nóng)戶的農(nóng)地使用權(quán)也不完整。當(dāng)農(nóng)地承包給農(nóng)戶后,農(nóng)戶在承包農(nóng)地的使用權(quán)上雖然有了較大的靈活性,但在種植品種、種植面積方面時(shí)常受到干涉。三是國家的農(nóng)地管理權(quán)、集體的農(nóng)地所有權(quán)和農(nóng)民的經(jīng)營使用權(quán)內(nèi)容交叉,收益權(quán)和處分權(quán)界定不清晰。國家、集體、農(nóng)民之間相互侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生,承包合同糾紛也在日趨增多,各方的利益難以得到相應(yīng)的保障。

3.土地流轉(zhuǎn)沒有市場。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言,目前尚未形成作為啟動(dòng)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場中介和金融動(dòng)力,無法實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、市場化、法制化。長期以來,由農(nóng)民雙方協(xié)商進(jìn)行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)一直在非法狀態(tài)下存在,而且政府解決糾紛也無章可循,雖然法律上規(guī)定農(nóng)民的使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,但是農(nóng)地集體所有制下農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有一定的約束,如在轉(zhuǎn)讓權(quán)利上首先優(yōu)先內(nèi)部成員,對外承包要提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),這種情況導(dǎo)致了流動(dòng)的范圍小、成交的可能性小,制約了土地的流轉(zhuǎn)。同時(shí),有關(guān)政策規(guī)定農(nóng)戶承包以后,不經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意,不得擅自轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等,這使得農(nóng)地使用權(quán)不能真正進(jìn)入市場,限制了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)?？梢娪捎谌狈侠淼耐亮鬓D(zhuǎn)機(jī)制,農(nóng)民、農(nóng)地被封閉在家庭經(jīng)營的狹小范圍內(nèi),無法實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置,這種局面既不利于農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,也與農(nóng)村工業(yè)化、城市化發(fā)展不相適應(yīng)。而且,對于大多數(shù)農(nóng)戶家庭尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)戶家庭而言,承包地是他們的命根子。盡管我國城鎮(zhèn)地區(qū)具有比較完善的社會(huì)保障制度但在農(nóng)村并不具有同樣的社會(huì)保障制度。因此,當(dāng)前對農(nóng)戶而言,承包地是最好的、也是唯一可靠的社會(huì)保障,農(nóng)民為了這最后的生存保障也不愿轉(zhuǎn)讓土地。從根本上講,由于產(chǎn)權(quán)制約,土地資源難以合理流動(dòng),造成了土地資源緊缺與棄耕的矛盾。

4.農(nóng)地收益分配不合理。一是利益界定不明確。承包制初期確定的“交夠國家的,留足集體的,剩下全是自己的”的分配體制,雖然打破了農(nóng)村長時(shí)期的平均主義分配模式,但對其承擔(dān)的農(nóng)地義務(wù)的界定并不明確,其利益也缺乏充分的保障。隨著農(nóng)民收益的提高、農(nóng)地的增值和市場化程度的提高,有的地方在征地的收益分配上過分強(qiáng)調(diào)國家和集體的利益,而忽視農(nóng)民利益,影響了農(nóng)民的生存和發(fā)展。二是集體權(quán)益沒有保障。農(nóng)戶作為農(nóng)地使用權(quán)主體,其使用集體農(nóng)地基本上是無償?shù)?集體作為農(nóng)地所有權(quán)主體,其收益沒得到充分實(shí)現(xiàn)極大地影響了農(nóng)地的使用效率。三是農(nóng)戶的收益受到損害。首先農(nóng)地投資在承包地的調(diào)整和轉(zhuǎn)包時(shí)得不到應(yīng)有的補(bǔ)償,其次農(nóng)戶按合同種植比較利益較低的作物必然引起利益的損失,國家實(shí)行的工農(nóng)產(chǎn)品不等價(jià)交換實(shí)際上是對農(nóng)戶收益權(quán)的一種侵蝕。

二、推進(jìn)我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的措施

農(nóng)村土地制度是一個(gè)極其重要的經(jīng)濟(jì)政治問題。通過深化農(nóng)村土地制度創(chuàng)新來保護(hù)農(nóng)地,提高農(nóng)村土地利用率,不僅是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的重大之舉,也是國家長治久安的戰(zhàn)略之舉。根據(jù)新的形勢,借鑒國外的一些作法,我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度必須進(jìn)行制度創(chuàng)新,使之不斷適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展要求。

通過分析可以看出,現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度已被實(shí)踐證明需要改革。因?yàn)楝F(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度難以從根本上使農(nóng)民成為自主決策的市場主體,并在市場運(yùn)行機(jī)制完善的基礎(chǔ)上優(yōu)化土地資源配置效率,使農(nóng)民不斷成熟起來,逐步實(shí)現(xiàn)適宜的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。因此,明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制是改革的核心,也是最具實(shí)質(zhì)意義的制度創(chuàng)新。其創(chuàng)新的具體途徑有,

1.劃分土地功能。對農(nóng)村土地進(jìn)行功能劃分,是界定產(chǎn)權(quán)的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村土地可以劃分為公用和農(nóng)用兩大部分,公用土地主要包括公共的水塘、水庫、試驗(yàn)田、道路、文化、行政辦公用地等,農(nóng)用土地主要包括耕地、經(jīng)濟(jì)林地、經(jīng)濟(jì)水面等。此外還有宅基地這一部分。對土地功能進(jìn)行區(qū)分,就可以對應(yīng)確定產(chǎn)權(quán)歸屬范圍。這一工作職責(zé)由縣級人民政府的職能部門來履行。

2.明確改革對象。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要對象是農(nóng)村土地。要明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍和國家公共利益的邊界,依照國家法律、法規(guī),讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地的使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán),使農(nóng)民擁有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體地位和權(quán)利。這種改革的要旨就是在“還權(quán)于民”的思想指導(dǎo)下“還地于民”。公用地的產(chǎn)權(quán)歸屬仍為縣級人民政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。

3.明晰產(chǎn)權(quán)主體。即在明確國家、集體、農(nóng)戶個(gè)人的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上將農(nóng)村土地量化到每一個(gè)農(nóng)民頭上,使農(nóng)民真正成為土地的主人。操作方法可以是以農(nóng)戶現(xiàn)有人口為基數(shù),以當(dāng)前的承包土地為基礎(chǔ),根據(jù)耕地位置、肥瘠等因素將土地合理搭配,量化到每個(gè)人,分配到戶。今后無論人員增減,不再調(diào)整所有權(quán),而是通過土地流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的變化。盡管采用這種方法可能局部地區(qū)出現(xiàn)人為分配不公的現(xiàn)象,但就目前而言只能以承包地和人口為基數(shù)比較適宜,為多數(shù)人所接受。

4.控制土地用途。嚴(yán)格按照土地功能劃分確保土地性質(zhì)、功能穩(wěn)定。國家擁有土地的宏觀調(diào)控權(quán),通過決策、計(jì)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、審批、監(jiān)控來規(guī)范農(nóng)村土地的基本用途、土地流轉(zhuǎn)及征地行為,特別對地方政府的土地政策及執(zhí)行活動(dòng)予以監(jiān)督、規(guī)范、約束,即維護(hù)國家的整體利益和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定,保障農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的享有。國家確因公共需要征用農(nóng)民農(nóng)用土地時(shí),必須按市場價(jià)格獲取,并解決征地農(nóng)民的后顧之憂。一般情況下,土地轉(zhuǎn)讓原則上只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),若為工業(yè)、商業(yè)用地,則必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn),或報(bào)經(jīng)省人民政府國土管理部門批準(zhǔn)。通過最嚴(yán)格的措施,確保轄區(qū)內(nèi)國家規(guī)定的農(nóng)用耕地基本不少。

5.培育土地市場。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰后,土地流轉(zhuǎn)只能通過市場來進(jìn)行,土地交易方式或價(jià)格由交易雙方協(xié)商確定,由市場配置土地資源。按照建立產(chǎn)權(quán)交易市場的方法,逐步建立土地交易市場,使交易者突破村鄉(xiāng)的界限和身份的界限,使土地這一生產(chǎn)要素在全社會(huì)范圍內(nèi)流動(dòng)起來。

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題,是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須面對的重大戰(zhàn)略問題。搞好農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革,對于破解“三農(nóng)”問題具有較大作用。但也并不是土地產(chǎn)權(quán)制度一改就靈,一改就能解決農(nóng)村的一切問題,更何況本文提出的改革設(shè)想還不盡完美,作為一種學(xué)術(shù)探討,但筆者認(rèn)為明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制,將有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民富裕,中國的農(nóng)村大地必將呈現(xiàn)出一派生機(jī)盎然、欣欣向榮的景象。

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1009-3605,2010,01-0069-03

2009,-11-27

盛琳,女,湖南長沙人,中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授,主要研究方向,經(jīng)濟(jì)學(xué)。

責(zé)任編輯,葉民英