鄒衛(wèi)平,曾清海

(中共慈利縣委黨校 湖南 慈利 427200)

淺論農(nóng)村低保制度走樣的原因及其糾正

鄒衛(wèi)平,曾清海

(中共慈利縣委黨校 湖南 慈利 427200)

由于農(nóng)村低保制度本身的缺陷、執(zhí)法中的指標(biāo)化、群眾監(jiān)督和法之約束的不完善,致使農(nóng)村低保在執(zhí)行中走了樣。防治走樣的農(nóng)村低保,一方面,要通過(guò)統(tǒng)一全國(guó)的“標(biāo)準(zhǔn)”—“低收比”與“補(bǔ)收比"統(tǒng)一籌、支低保資金。另一方面,制定執(zhí)行程序的保障措施。

農(nóng)村低保,執(zhí)行,規(guī)范

“社會(huì)保障與人民的幸福息息相關(guān),黨和政府越來(lái)越重視我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展,明確提出了廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的發(fā)展思路?！盵1]農(nóng)村低保應(yīng)是給缺乏“造血”能力的農(nóng)村家庭直接發(fā)放生活補(bǔ)助,是對(duì)“常年困難”的農(nóng)村居民直接給予的最低基本生活保障救濟(jì),該制度是我們黨和國(guó)家堅(jiān)持以人為本,關(guān)心、愛(ài)護(hù)農(nóng)民群眾的惠民制度。但是,農(nóng)村低保在執(zhí)行中走了樣。要認(rèn)真分析其原因,提出完善農(nóng)村低保制度及規(guī)范其執(zhí)行的措施。

一、農(nóng)村低保走樣的原因

一項(xiàng)制度的準(zhǔn)確執(zhí)行,即取決于該制度的準(zhǔn)確性、可操作性,也取決于執(zhí)行者是否嚴(yán)格按制度要求操作以及對(duì)執(zhí)行者的約束、監(jiān)督。

1.低保指標(biāo)化

某些地方相關(guān)部門(mén)在農(nóng)村低保執(zhí)行中完全不考慮實(shí)際情況,而是簡(jiǎn)單地將低保人數(shù)按一定的人口比例下放至基層。某些地方民政局按2,人口比例將低保指標(biāo)下放至基層,如某縣園藝示范場(chǎng)有近千人得了20個(gè)低保指標(biāo)。低保的指標(biāo)化,造成了“指標(biāo)值”與實(shí)際“應(yīng)保量”的不符,致使有些基層組織“值”大于“量”,而有些則“量”大于“值”?！爸怠薄傲俊辈环苯釉斐傻捅５牟还?“應(yīng)保未?！迸c“非保而保”。

2.顛倒執(zhí)行程序

一方面,由于低保的指標(biāo)化,決定了農(nóng)村低保的執(zhí)行必定是由上而下的操作程序,另一方面,由于農(nóng)村低保的最終審批權(quán)在行政主管部門(mén),而該部門(mén)審批的只是“量”而非“質(zhì)”,“量”的審批是完全可以在辦公室作出的。例如,有些地方,吃低保的當(dāng)事人從沒(méi)寫(xiě)過(guò)申請(qǐng),群眾也不知道什么叫群眾評(píng)議,群眾看到的只有基層領(lǐng)導(dǎo)給獲保者發(fā)放低保證,于是,一些怪事發(fā)生了。例如,某些村的村干部將某些應(yīng)吃低保的農(nóng)戶每家只給一個(gè)低?！爸笜?biāo)”,將剩余的“指標(biāo)”安排給自己的家人、親戚,一個(gè)家庭一個(gè)人吃低保的現(xiàn)象在某些鄉(xiāng)村比較嚴(yán)重。

3.監(jiān)督、約束機(jī)制不健全

現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,群眾看到了并在議論著走樣的農(nóng)村低保,但他們的意見(jiàn)、議論絲毫不起作用,他們也覺(jué)得無(wú)可奈何。在有些地方,群眾根本不知道低保制度的精神,許多人都是通過(guò)道聽(tīng)途說(shuō)略知一點(diǎn)皮毛,因?yàn)檫@些地方的民政部門(mén)和基層組織從不向群眾宣傳低保制度,這些地方不可能有群眾監(jiān)督,群眾對(duì)“官系?！钡茸邩拥牡捅Ｒ仓荒苁峭肮佟迸d嘆。

此外,對(duì)于低保執(zhí)行中違背制度精神、顛倒執(zhí)行程序等行政行為,還缺乏法律、法規(guī)層面上的具體懲治規(guī)定,對(duì)于“官系?！钡茸邩拥牡捅Ｔ撛鯓討椭?缺乏法律、法規(guī)依據(jù)。

二、完善農(nóng)村低保制度及其執(zhí)行的建議

1.進(jìn)一步完善農(nóng)村低保制度

首先,在農(nóng)村低保制度中應(yīng)確定全國(guó)統(tǒng)一的“標(biāo)準(zhǔn)”。目前,我國(guó)有統(tǒng)一的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和低收入標(biāo)準(zhǔn),但這些標(biāo)準(zhǔn)又不適宜在各地區(qū)采用,那么,該怎樣確定全國(guó)統(tǒng)一的“困難標(biāo)準(zhǔn)”或低保標(biāo)準(zhǔn)便是首先要解決的問(wèn)題。我們知道,國(guó)家確定的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)、低收入標(biāo)準(zhǔn)僅僅是一個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)的平均值,該平均值若適用于貧困地區(qū)則顯偏高,若適用于發(fā)達(dá)地區(qū)則顯偏低。但是,該平均值的確定為各地區(qū)確定適宜的低保標(biāo)準(zhǔn)提供了一種方法或計(jì)算上的參考。

在低保制度中還有一個(gè)應(yīng)該統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),這就是補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)。目前,全國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn),我們?nèi)狈蓞⒖嫉牧?。為了便于說(shuō)明,我們假設(shè)國(guó)家以1196元為低保標(biāo)準(zhǔn),補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)為年人均1000元,那么,該1000元占平均收入或低保標(biāo)準(zhǔn)同樣有一個(gè)比率,1000元/4140元×100,=25,,或1O0O元,1196元×100,=84,,即補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)占人均收入的25,或占低保標(biāo)準(zhǔn)的84,,若我們采用補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)占人均收入的比率,我們姑且稱之為“補(bǔ)收比”,,各地若采用相同的“補(bǔ)收比”,則同樣將補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)在“質(zhì)”上統(tǒng)一了。

其次,在致困原因中,第一,病殘、無(wú)勞動(dòng)能力皆屬非自然的意外,而年老體弱則屬于人類普遍的自然現(xiàn)象,故年老體弱不能等同于其他致困原因。第二,我國(guó)法律規(guī)定,贍養(yǎng)老人是子女的法定義務(wù)。因此,我們認(rèn)為,對(duì)于“年老體弱”必須考慮子女的贍養(yǎng)能力,當(dāng)然,國(guó)家將所有年老體弱者低保最好,。那么,子女贍養(yǎng)能力便成了重要的參考因素。這里,“低收比”同樣適用,子女的“收入比”,家庭人均收入占地區(qū)人均收入的比例,大于“低收比”,加上老者后仍大于“低收比”,則該老人不該吃低保,子女“收入比”小于或等于“低收比”,或高于“低收比”但在加上老人后低于“低收比”,則該老者可吃低保。

再次,鑒于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方財(cái)力的不同,以及財(cái)力越弱的地區(qū)所承受負(fù)擔(dān)越大,我們建議,低保資金全部由中央財(cái)政統(tǒng)籌統(tǒng)支。這樣做一方面可以消除農(nóng)村低保對(duì)不同地區(qū)產(chǎn)生不同負(fù)擔(dān)的不公平的問(wèn)題以及由此所產(chǎn)生的不良的連鎖反應(yīng),另一方面也有利于確保低保資金的到位以及有利于實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。

2.廢除低保指標(biāo)化

“一刀切”式地將農(nóng)村低保指標(biāo)化,使低保脫離了實(shí)際,直接導(dǎo)致了“應(yīng)保未?！迸c“非保而?！?它在低保走樣中起到了重要作用,必須廢除?；鶎用裾块T(mén)與基層組織應(yīng)深入群眾,傾聽(tīng)群眾意見(jiàn),通過(guò)群眾評(píng)議來(lái)了解實(shí)際情況,確定低保的實(shí)際人數(shù)。

3.制定執(zhí)行程序的保障措施

現(xiàn)行的農(nóng)村低保制度已經(jīng)明確規(guī)定低保執(zhí)行是由下而上的程序,關(guān)鍵在于如何保障以下程序得到切實(shí)執(zhí)行。

第一、低保執(zhí)行的啟動(dòng)必須是申請(qǐng)人的申請(qǐng)沒(méi)有申請(qǐng)人的申請(qǐng)便不得啟動(dòng)低保程序。為了啟動(dòng)申請(qǐng)人的申請(qǐng),地方主管部門(mén)和基層組織要大力宣傳制度,組織廣大群眾學(xué)習(xí)制度,使群眾準(zhǔn)確理解、掌握農(nóng)村低保制度的精神、程序、措施。

第二、行政機(jī)關(guān)必須深入基層調(diào)查了解實(shí)際情況,審批要把好“質(zhì)”關(guān),必須以群眾的評(píng)議結(jié)果為基礎(chǔ),沒(méi)有群眾的評(píng)議便不能有行政機(jī)關(guān)的審批。

第三、審批結(jié)果必須公示。制度應(yīng)規(guī)定,不公示的審批無(wú)效,可通過(guò)群眾的舉報(bào)被廢除或變更。

4.建立、健全群眾監(jiān)督與法律約束機(jī)制

第一,地方政府應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)低保的監(jiān)督舉報(bào)電話,包括督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的電話和問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)的電話。

第二,地方政府應(yīng)確定督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)于群眾的舉報(bào),督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)辦理,對(duì)于走樣的農(nóng)村低?？梢酝ㄟ^(guò)群眾的舉報(bào)、督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的辦理而得到糾正。

第三,為了確保督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)群眾舉報(bào)的響應(yīng)應(yīng)確定問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和督促督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

第四,建立、健全法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村低保執(zhí)行的懲治等約束性規(guī)范,對(duì)于“官系?！?、“非保而?！睉?yīng)規(guī)定法之懲治依據(jù),例如,對(duì)“官系保”規(guī)定,不僅追回保金,還要給“官員”一定的處罰通過(guò)法律、法規(guī)的規(guī)范來(lái)防預(yù)農(nóng)村低保的走樣。

[1]鄧微.構(gòu)建以社會(huì)保障基本制度為核心的社會(huì)保障社會(huì)系統(tǒng)工程[J].湖湘論壇,2009,(5).

C91

A

1009-3605,2010,01-0033-02

2009,-10-16

鄒衛(wèi)平,男,湖南慈利人,中共慈利縣委黨校校長(zhǎng),主要研究方向,公共管理。

責(zé)任編輯:黃有泰