李榮軍

(江蘇省海洋與漁業(yè)局 南京 210003)

推進(jìn)海域使用權(quán)抵押貸款不斷豐富海域使用權(quán)的物權(quán)內(nèi)涵

李榮軍

(江蘇省海洋與漁業(yè)局 南京 210003)

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定海域使用權(quán)為用益物權(quán),為完善海域使用權(quán)物權(quán)制度奠定了法律基礎(chǔ)。推進(jìn)海域使用權(quán)抵押貸款,是從制度上落實(shí)海域使用權(quán)物權(quán)屬性的一個(gè)重要方面。

抵押;貸款;海域使用權(quán)

2009年8月31日,江蘇省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了江蘇省海洋與漁業(yè)局、江蘇省政府金融辦、人民銀行南京分行、江蘇銀監(jiān)局制訂的《關(guān)于推進(jìn)海域使用權(quán)抵押貸款工作的意見(jiàn)》(蘇政辦發(fā)〔2009〕103號(hào))(以下簡(jiǎn)稱意見(jiàn))。這是江蘇省在全國(guó)省級(jí)率先出臺(tái)的海域使用權(quán)抵押貸款政策,至此,江蘇省海域使用者與土地使用者一樣,可以其擁有的海域使用權(quán)向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押貸款。這是江蘇省在創(chuàng)新海域使用權(quán)物權(quán)制度上邁出的重要一步。為保證這一政策的順利實(shí)施,江蘇省海洋與漁業(yè)局及時(shí)研究出臺(tái)了《江蘇省海域使用權(quán)抵押登記暫行辦法》,并對(duì)海域使用管理崗位上的相關(guān)人員進(jìn)行了培訓(xùn)。

1 依法推進(jìn)海域使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的意義

1.1 推進(jìn)海域使用權(quán)抵押貸款符合海域使用權(quán)的法定特征

根據(jù)我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定,海域和土地一樣,都是國(guó)家所有的自然資源;海域使用權(quán)是與建設(shè)用地使用權(quán)具有相同性質(zhì)的用益物權(quán)。海域使用權(quán)者依法享有對(duì)其擁有的海域占有、使用和受益的權(quán)利,同時(shí)還享有轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、設(shè)定抵押、入股、續(xù)期使用及獲得補(bǔ)償?shù)葯?quán)利?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā窞殚_(kāi)展海域使用管理奠定了基本法律制度,但隨著海域使用管理工作的不斷深入,健全海域自然資源要素市場(chǎng)體系,彰顯海域使用權(quán)的物權(quán)屬性,構(gòu)建并完善海域使用權(quán)物權(quán)制度,顯得尤為迫切。開(kāi)展海域使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)是從制度上落實(shí)海域使用權(quán)物權(quán)屬性的一個(gè)重要方面。

1.2 推進(jìn)海域使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)是實(shí)施沿海開(kāi)發(fā)的需要

沿海開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施,需要大量資金的投入。江蘇省委、省政府高度重視沿海開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施,沿海開(kāi)發(fā)投融資體制建設(shè)已經(jīng)提到省委、省政府的重要議事日程。省里擬成立沿海開(kāi)發(fā)銀行、組建沿海開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)基金和創(chuàng)投基金。資金的壓力將是江蘇省沿海開(kāi)發(fā)過(guò)程中的一個(gè)主要問(wèn)題。開(kāi)展海域使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù),是拓展沿海開(kāi)發(fā)投融資渠道的一個(gè)重要方面。隨著相關(guān)制度的進(jìn)一步完善,海域使用權(quán)抵押貸款對(duì)促進(jìn)沿海產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

1.3 推進(jìn)海域使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)是銀行業(yè)自身發(fā)展的需要

近年來(lái),尤其是金融危機(jī)發(fā)生以來(lái),銀行業(yè)的發(fā)展也遇到了很大困難,貸款業(yè)務(wù)急劇下降,導(dǎo)致銀行業(yè)收益明顯下降。我們?cè)谡{(diào)研中,鹽城市一銀行的負(fù)責(zé)人介紹,2009年上半年,他所在的銀行吸儲(chǔ)達(dá)300多億元,但貸出去的不到150億元。南通一銀行負(fù)責(zé)人,對(duì)江蘇省研究出臺(tái)海域使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)用了“非常及時(shí)、等待已久”來(lái)表達(dá)他們對(duì)此政策的渴求。因此,在新形勢(shì)下推進(jìn)海域使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)也是拓展銀行業(yè)務(wù)范圍、促進(jìn)銀行業(yè)自身發(fā)展的客觀需要。

2 江蘇省海域使用權(quán)抵押貸款政策的主要內(nèi)容

江蘇省海域使用權(quán)抵押貸款政策根據(jù)《憲法》《海域法》《擔(dān)保法》《商業(yè)銀行法》《貸款條例》《江蘇省海域使用管理?xiàng)l例》等法律法規(guī),結(jié)合海域使用管理工作的實(shí)際情況制定。這項(xiàng)政策主要包括省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《推進(jìn)海域使用權(quán)抵押貸款工作意見(jiàn)》和江蘇省海洋與漁業(yè)局公布的《江蘇省海域使用權(quán)抵押登記暫行辦法》。歸納這一政策主要有如下幾點(diǎn)。

2.1 抵押人限于海域使用權(quán)人,不針對(duì)第三方開(kāi)展以海域使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)

考慮開(kāi)展抵押業(yè)務(wù)初期,有很多政策尚待進(jìn)一步完善,不確定因素較多,為保證該項(xiàng)業(yè)務(wù)順利實(shí)施,減少抵押貸款風(fēng)險(xiǎn),目前對(duì)抵押人進(jìn)行了這一必要限制。

2.2 抵押權(quán)人限于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu),不針對(duì)其他社會(huì)資本

這也是基于前一條原因的考慮。按照江蘇省的抵押政策,海域使用權(quán)抵押貸款暫時(shí)不針對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)外的民間資金。

2.3 對(duì)漁業(yè)用海海域使用權(quán)抵押不設(shè)置禁止條款

針對(duì)個(gè)別地區(qū)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)用海和養(yǎng)殖用海設(shè)置禁止抵押條款的政策,江蘇省對(duì)此進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研認(rèn)為,集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)用海以及養(yǎng)殖用海的海域使用權(quán)與其他海域使用權(quán)一樣,屬于用益物權(quán),與改變海域?qū)傩缘挠煤７绞较啾?它的價(jià)值是相對(duì)較小,用海時(shí)間也相對(duì)較短,但是它的相關(guān)權(quán)利內(nèi)容不容忽視,尤其是江蘇省的高涂養(yǎng)殖用海,其價(jià)值相對(duì)較高;同時(shí),貸款額度和期限是根據(jù)抵押物的具體情況,由抵押人和抵押權(quán)人雙方約定的,是一種市場(chǎng)化行為,政府的政策沒(méi)必要也不應(yīng)該對(duì)純市場(chǎng)行為設(shè)置禁止條款。江蘇省此前發(fā)生的幾宗養(yǎng)殖用海抵押貸款業(yè)務(wù)也很好地佐證了這一政策。銀行部門對(duì)此項(xiàng)政策也表示了理解和支持。

2.4 對(duì)已設(shè)置他項(xiàng)權(quán)的海域使用權(quán)抵押貸款不設(shè)禁止條款

海域使用權(quán)作為用益物權(quán),它擁有《物權(quán)法》規(guī)定的所有他項(xiàng)權(quán)利。對(duì)已經(jīng)設(shè)置他項(xiàng)權(quán)利的海域使用權(quán),應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況區(qū)別對(duì)待。在申請(qǐng)抵押登記時(shí),要求抵押當(dāng)事人如實(shí)提供擬抵押海域已經(jīng)設(shè)置的他項(xiàng)權(quán)利情況,并在相應(yīng)材料中反應(yīng)該宗海域已經(jīng)設(shè)置他項(xiàng)權(quán)利的具體情況。對(duì)于已經(jīng)設(shè)置的非抵押類他項(xiàng)權(quán)的,明確按照民事法律的有關(guān)規(guī)定處理;對(duì)已經(jīng)設(shè)置抵押權(quán)的,根據(jù)其已抵押金額的多少和該宗海域的價(jià)值確定該海域尚余價(jià)值及貸款額。

2.5 明確海域使用權(quán)抵押登記制度

《物權(quán)法》第187條至第189條對(duì)抵押權(quán)的設(shè)立作了明確規(guī)定,明確抵押權(quán)自登記起設(shè)立。海域使用權(quán)抵押登記的類型包括設(shè)立、變更和注銷登記3種。考慮到登記不僅是一個(gè)程序,同時(shí)也是一項(xiàng)責(zé)任,根據(jù)《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定,抵押登記機(jī)關(guān)承擔(dān)對(duì)申請(qǐng)材料審查的責(zé)任,根據(jù)有關(guān)解釋,這種審查包括形式審查和實(shí)質(zhì)審查兩個(gè)方面。因此對(duì)是否屬于登記范疇、送審材料是否真實(shí)、完整等均作了明確規(guī)定。根據(jù)海域使用審批工作的特點(diǎn),為保證抵押登記準(zhǔn)確性,明確了海域使用權(quán)抵押登記機(jī)關(guān)和海域使用權(quán)登記機(jī)關(guān)為同一機(jī)關(guān)。

2.6 明確海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估制度

海域使用權(quán)的價(jià)值評(píng)估,是對(duì)海域使用權(quán)作為資產(chǎn)的價(jià)值確認(rèn),是海域使用權(quán)抵押貸款的重要環(huán)節(jié),海域使用權(quán)的評(píng)估價(jià)值是金融機(jī)構(gòu)確定貸款額度的主要參考依據(jù)。做好海域使用權(quán)的價(jià)值評(píng)估,也是降低海域使用權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn),保障抵押權(quán)人利益,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要保證。江蘇省抵押政策明確,海域使用權(quán)的價(jià)值評(píng)估可由抵押人和抵押權(quán)人雙方約定的方式進(jìn)行,也可由抵押權(quán)人委托其認(rèn)可的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。由于海洋系統(tǒng)目前尚未建立專業(yè)評(píng)估隊(duì)伍,明確海域使用權(quán)的價(jià)值主要應(yīng)由具有資質(zhì)的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)等進(jìn)行評(píng)估。海域使用權(quán)抵押貸款的額度,一般不超過(guò)評(píng)估值的60%。在底線把握上,貸款額度一般也不應(yīng)低于抵押人已經(jīng)繳納的抵押對(duì)應(yīng)年限的海域使用金總額。省政府要求,海洋部門應(yīng)逐步建立海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制,完善海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估體系。

2.7 明確抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)政策

保證抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn),是維護(hù)海域使用權(quán)抵押貸款投融資市場(chǎng)秩序的需要。對(duì)抵押人到期不能清償貸款的,抵押權(quán)人可依法行使抵押權(quán)。抵押權(quán)人對(duì)處置海域使用權(quán)所得優(yōu)先受償。處置所得優(yōu)先受償后仍有剩余的,抵押權(quán)人應(yīng)退交抵押人;不足償還貸款本息的,抵押權(quán)人有權(quán)向抵押人追償。同時(shí),明確抵押權(quán)人在行使抵押權(quán)時(shí)不得改變?cè)摵Ｓ蚴褂脵?quán)的原有用途。

2.8 明確信息公開(kāi)制度

要求負(fù)責(zé)抵押登記的海洋行政主管部門建立海域使用信息查詢系統(tǒng),健全海域使用權(quán)抵押登記檔案,為公眾查詢海域使用權(quán)情況提供方便。信息公開(kāi)也有一個(gè)責(zé)任問(wèn)題,如果因沒(méi)有及時(shí)公開(kāi)相關(guān)信息,導(dǎo)致善意第三方損失的,附則登記的機(jī)構(gòu)就有相應(yīng)責(zé)任。

2.9 原則性地規(guī)定了在抵押貸款存續(xù)期間,海域使用權(quán)證書換發(fā)土地使用權(quán)證書的管理問(wèn)題

海域使用權(quán)證書抵押期間換發(fā)土地使用權(quán)證書的,抵押人應(yīng)當(dāng)在征得抵押權(quán)人同意后方能申請(qǐng),并提交書面同意證明。負(fù)責(zé)抵押登記的海洋行政主管部門應(yīng)將抵押登記情況書面告知土地行政主管部門,并移交相關(guān)檔案材料。

3 對(duì)進(jìn)一步完善海域物權(quán)制度的思考

根據(jù)《推進(jìn)海域使用權(quán)抵押貸款工作的意見(jiàn)》中的有關(guān)要求,江蘇省應(yīng)盡快推進(jìn)海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制和海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的構(gòu)建,同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)海上構(gòu)筑物產(chǎn)權(quán)登記政策的研究,以不斷完善海域使用權(quán)的物權(quán)制度。

3.1 加快建設(shè)海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制

對(duì)海域使用權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估,是對(duì)海域使用權(quán)價(jià)值確認(rèn)的法定形式,是海域使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、作價(jià)入股、工商注冊(cè)和征用補(bǔ)償?shù)葍r(jià)值界定的主要依據(jù)。因此,建立并完善海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估體系,對(duì)完善海域使用權(quán)物權(quán)制度顯得尤為重要。在當(dāng)前我國(guó)價(jià)值評(píng)估體系中缺失海洋類專業(yè)的情況下,可以按照《資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則》明確的“評(píng)估師+專家”的模式,組建海域使用權(quán)評(píng)估隊(duì)伍,積極探索海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估理論和實(shí)踐,為我國(guó)構(gòu)建海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估制度體系投石問(wèn)路。

3.2 加快建立海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

建立海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),是實(shí)現(xiàn)海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的前提。建立海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),是抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的需要,也是合理配置海域資源,使海域使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)行為全面實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光操作的需要,是海域使用管理工作法制化、規(guī)范化的重要標(biāo)志。目前建立海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的法律條件已經(jīng)具備,進(jìn)一步加強(qiáng)海域使用權(quán)政策和制度研究,推進(jìn)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)已顯得非常迫切。

3.3 積極研究、推進(jìn)海上構(gòu)筑物產(chǎn)權(quán)登記制度建設(shè)

隨著海洋開(kāi)發(fā)的不斷深入,海上構(gòu)筑物的種類和數(shù)量將大幅度增加。海上構(gòu)筑物與陸上構(gòu)筑物在本質(zhì)上是一樣的,均屬于不動(dòng)產(chǎn)范疇,業(yè)主對(duì)其依法享有產(chǎn)權(quán),進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記是對(duì)產(chǎn)權(quán)實(shí)施保護(hù)的必要條件。目前推進(jìn)海上構(gòu)筑物產(chǎn)權(quán)登記的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟,海洋行政主管部門應(yīng)抓住機(jī)遇,開(kāi)拓創(chuàng)新,積極會(huì)同有關(guān)部門開(kāi)展相關(guān)政策、制度研究,不斷提高海域使用管理法制化、科學(xué)化和規(guī)范化水平,促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康發(fā)展。