姚會彥

(浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院 舟山 316000)

全球治理時代海洋危機的思考與對策分析

姚會彥

(浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院 舟山 316000)

海洋是人類共同的財富,預(yù)防和應(yīng)對海洋危機是每個國家應(yīng)盡的責(zé)任。伴隨著全球治理時代的到來,海洋危機呈現(xiàn)出新的特點。為了合理地開發(fā)海洋、利用海洋,國際社會必須建立與全球治理相適應(yīng)的海洋危機解決機制。文章在分析全球治理時代海洋危機的特點之后,探索性地提出了解決海洋危機的對策。

全球治理;海洋危機;對策

隨著陸地人口、資源和環(huán)境壓力的增大,海洋已成為人類賴以生存和發(fā)展的新空間。一些有識之士指出,人類社會的21世紀(jì)是“海洋的世紀(jì)”。未來人類社會的生存發(fā)展和文明進步的出路在于海洋,已成為國際的共識。但是,隨著人類開發(fā)海洋的深入,海洋對人類社會的影響越來越大,由此引發(fā)的以海洋環(huán)境問題、海洋經(jīng)濟問題、海洋利益沖突和海洋安全問題等為表現(xiàn)形式的海洋危機問題越來越多,加之一些非人為的自然因素對海洋的影響,可以說,海洋危機在世界范圍內(nèi)廣泛存在。從另一方面看,海洋的特殊性使得海洋危機不僅僅是某一個國家或地區(qū)的事情,它需要多方共同努力去解決。在全球化和經(jīng)濟一體化的今天,這一點變得尤為明顯。因此加強對新時期海洋危機的研究是十分必要和迫切的。

1 何謂海洋危機

在闡述海洋危機的概念之前,首先必須理解什么是危機,什么是公共危機。韋氏大詞典把危機解釋成為“Crisis”,它是指事件處于一個不穩(wěn)定且至關(guān)重要的時刻和狀態(tài)。在《現(xiàn)代漢語詞典》里,危機是指“危險的禍根”,或“嚴(yán)重困難的關(guān)頭”。從字面分析,危機由“?！焙汀皺C”兩個漢字組成,即“危險與機遇”的統(tǒng)一體,這表現(xiàn)了危機內(nèi)在的辯證關(guān)系。目前國內(nèi),關(guān)于危機的定義有許多,最具代表性的是清華大學(xué)薛瀾等人在其所著的《危機管理》一書中借鑒外國學(xué)者對危機所作的各種界定,從組織管理學(xué)的角度,對“危機”概念進行了如下定義:“危機通常是在決策者的核心價值觀念受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn),有關(guān)信息很不充分,事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅速作出決策反應(yīng)等不利情境的匯聚”[1]。也就是說,危機就是“轉(zhuǎn)機與惡化的分水嶺”[2]。

最初人們對危機的關(guān)注和研究主要集中在個人危機和組織危機尤其是企業(yè)危機上面,到18—19世紀(jì),危機的概念逐漸被引入到政治領(lǐng)域。20世紀(jì)60—80年代,西方危機管理的研究出現(xiàn)第一次高潮,研究領(lǐng)域從政治領(lǐng)域向經(jīng)濟、社會領(lǐng)域擴展,從自然災(zāi)害領(lǐng)域向公共危機管理領(lǐng)域擴展。20世紀(jì)90年代以來,隨著公共管理理論的發(fā)展和危機頻發(fā)時代的到來,公共危機管理成為一門獨立學(xué)科。一般認(rèn)為,公共危機是指社會偏離正常軌道的過程與非均衡狀態(tài),它是一種嚴(yán)重威脅一定范圍公眾的根本利益、基本價值、社會的公共秩序和基本結(jié)構(gòu)的情境狀態(tài)。公共危機因為發(fā)生的領(lǐng)域不同可以分為政治危機、經(jīng)濟危機、文化危機和環(huán)境危機等。隨著時代的發(fā)展,海洋和人類的生活越來越密切,因此,在海洋領(lǐng)域發(fā)生的危機是一種公共危機。

根據(jù)以上關(guān)于危機和公共危機的內(nèi)涵,海洋危機的概念可以表述為,由于自然因素或人類活動引起的,發(fā)生在海洋領(lǐng)域內(nèi)并對海洋權(quán)益、海洋產(chǎn)業(yè)、海洋環(huán)境、海洋安全以及相關(guān)人員的生命財產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重威脅的公共危機。

2 全球治理時代海洋危機的特點

隨著全球化的到來,全球性的人類困境問題使得傳統(tǒng)民族國家政府行為的局限性日益突出。如何解決人類社會面臨的共同問題,這是需要世界各國去認(rèn)真思考和探索的。在此背景下,全球性治理的理論和實踐由此興起。

2.1 全球治理時代的來臨

在20世紀(jì)90年代初期,全球治理理論的創(chuàng)始人詹姆斯·羅西瑙最初提出了全球治理的概念,他認(rèn)為全球治理指的是一種沒有政府的治理途徑,是“在一些行動范圍中的管理機制(Regulatory Mechanism),盡管它們未被授予正式的權(quán)威,但是它們卻發(fā)揮著有效的功能”[3]。他提出的全球治理是沒有統(tǒng)治的治理的概念,是一種非國家中心的治理狀態(tài)[4]。換言之,全球治理,指在沒有強力中央權(quán)威干預(yù)的情況下,通過具有約束力的國際規(guī)制 (regimes)解決全球性的沖突、生態(tài)、人權(quán)、移民、毒品、走私、傳染病等問題,維持正常的國際政治經(jīng)濟秩序。它強調(diào)行為者的多元化和多樣性,行為方式是以參與、談判和協(xié)調(diào)為主體,解決的問題與全球秩序存在著緊密的聯(lián)系。因此,從某種意義上來說全球治理也就是國際社會中的治理。

之后,全球治理作為一種理論,被世界銀行、聯(lián)合國以及各國學(xué)者廣泛重視和研究,很快就成為全球性的話語體系。作為一種實踐,全球治理也在各國、各方面得到越來越多的體現(xiàn),成為越來越多的政府和政府間國際組織,以及眾多的具有建設(shè)性的非政府組織的普遍實踐。因此不可否認(rèn),“全球治理的實踐雖然帶有探索的性質(zhì),但是已經(jīng)在世界范圍內(nèi)展開”[5],全球治理的時代已經(jīng)來臨。

2.2 全球治理時代海洋危機的特點

全球治理是隨著全球化的廣度和深度不斷擴大而提出的,作為一種重塑全球秩序和人類生活的有利嘗試,理所當(dāng)然地應(yīng)該包括海洋在內(nèi)。并且,隨著人類進入20世紀(jì),尤其是21世紀(jì)以來,人類開發(fā)海洋的升溫和提速,海洋危機中人為因素的比例逐漸擴大,海洋權(quán)益、海洋產(chǎn)業(yè)、海洋環(huán)境以及海洋安全等問題越來越突出,由此引發(fā)的海洋危機在全球治理時代呈現(xiàn)出新的特點。

2.2.1 海洋危機涉及的利益主體越來越多

全球海洋是相互連通的一個整體。海洋的連通性使其成為全人類所共有的唯一海洋。與陸地不同,世界各大洋之間彼此聯(lián)通強化了“海洋問題無國界”這一內(nèi)容。在全球治理時代,保護海洋環(huán)境,防止海洋自然災(zāi)害,開發(fā)、分配和管理公海的資源都是國際問題,與各海洋國家的利益有直接關(guān)系。而對于海洋危機而言,一個海域發(fā)生危機,往往會擴散到周邊,甚至有的后期效應(yīng)還會波及全球。因此,海洋危機必須引起人類的高度重視。況且,世界上大多數(shù)國家都是沿海國家,在距離海岸200 km以內(nèi)的沿海地區(qū)大約集中了世界1/2以上的人口。隨著人類越來越多地把目光投向海洋,當(dāng)一個地方出現(xiàn)海洋危機時,往往會引起周圍其他地區(qū)的關(guān)注,以使自己免于危機帶來的負(fù)面影響的波及。例如,1991年第一次海灣戰(zhàn)爭期間,約1 100萬桶原油泄漏,造成了對海灣沿岸眾多國家的海洋生態(tài)的破壞,直至2003年僅沙特阿拉伯800 km余的海岸仍有約800萬m3的油污尚未消除,整個海灣生態(tài)恢復(fù)目前仍未見明顯效果。

2.2.2 國際社會對于海洋危機引發(fā)的問題越來越重視

從印度洋海嘯事件到索馬里海盜劫持過往船只;從俄羅斯海軍“庫爾斯克”號核潛艇沉沒在巴倫支海到南極冰山大面積消融;從地中海沿岸油輪泄漏到國家間關(guān)于沿海島嶼的爭奪,可以說,海洋危機處處存在,而且造成的影響越來越大,引起的關(guān)注程度越來越深。在試圖探討“如何把世界——一個全球化的世界——當(dāng)作一個集體的存在來共同治理”,即當(dāng)作“社會——世界”[6]來治理的今天,可以說,每一場海洋危機的解決都是國際社會齊心協(xié)力共同努力的結(jié)果。在2004年12月26日,當(dāng)印度洋發(fā)生特大地震引起了巨大海嘯的時候,面對突如其來的海洋災(zāi)難,國際社會開展了史無前例的緊急人道主義救援行動,從聯(lián)合國到偏僻的鄉(xiāng)村,從災(zāi)難現(xiàn)場到遠隔萬里的社會角落,表現(xiàn)了空前的團結(jié)和人道主義精神。無論是聯(lián)合國高官還是退休政要,無論是政府機構(gòu)還是民間組織,都紛紛投入到了救災(zāi)過程中。國際社會對這次海洋災(zāi)難的救助達到了史無前例的程度。在解決其他危機過程中,亦是如此。

2.2.3 引發(fā)海洋危機的人為因素越來越多

全球治理理論的學(xué)者認(rèn)為,當(dāng)今世界是一個“分合” (Frame Egration)的世界,即當(dāng)代世界政治變遷的動因包含著分散化和一體化并存的趨勢,這種現(xiàn)象正對傳統(tǒng)國際社會的公共權(quán)威及其賴以存在的基礎(chǔ)進行著解構(gòu)[4]。但是在解構(gòu)的同時,并沒有建構(gòu)新的適應(yīng)國際社會的公共權(quán)威體系。雖然全球治理理論對建立在主權(quán)國家的國內(nèi)法基礎(chǔ)上的法治理論提出了挑戰(zhàn),但是,在目前階段,民族國家在全球治理中仍占據(jù)中心位置。有國家存在,就會存在利益的爭奪。當(dāng)人對利益的貪婪本性不能受到有效遏制的時候,便產(chǎn)生了“涸澤而漁”“焚林而獵”的悲劇。因此,“海洋時代”的到來也導(dǎo)致了人為的海洋危機增多。人為的海洋危機主要指人類在涉海活動中,出于主客觀原因而導(dǎo)致的危機,如海上戰(zhàn)爭、海洋權(quán)益的爭奪、海上石油的泄漏和海洋漁業(yè)資源的過度捕撈以及海洋環(huán)境污染等。這些問題導(dǎo)致的海洋危機是人類社會在20世紀(jì)之前很少見到的。人類進入20世紀(jì),尤其是進入21世紀(jì)以來,由于人類活動導(dǎo)致的海洋危機呈急劇增長的態(tài)勢,并且這一趨勢還在繼續(xù)惡化。

2.2.4 海洋危機解決的難度比較大

在全球治理時代,治理的主體不僅僅包含國家、國際組織,還包括跨國公司、國際商業(yè)機構(gòu)以及民間社會團體。國家被嵌入一個由各種組織、協(xié)議、機構(gòu)、制度安排交織構(gòu)成的政治網(wǎng)絡(luò)中,變成諸多權(quán)威形式中的一種。因此,面對海洋危機時,對于許多利益主體而言到底哪個在危機的解決過程中居于主導(dǎo)地位就很難分得清楚了。國際社會和各國的通力合作本身就需要高昂的協(xié)調(diào)成本和漫長的交易程序,同時一些利益得失的考量和“搭便車”行為都會成為這種合作的阻力,這也就出現(xiàn)了“集體行動的困境”問題。此外,海洋對于人類社會來說,仍然有著許多未解之謎,人類對海洋的認(rèn)識還只是冰山一角。人類要有效預(yù)防和控制海洋危機必須對作為危機載體的海洋有充分的了解,但目前認(rèn)識的局限和信息的缺乏,使人們對海洋危機的防治難度就會相應(yīng)增大。

3 解決全球治理時代海洋危機的思考與對策

在全球治理時代,筆者認(rèn)為應(yīng)該采取以下措施,共同努力來解決海洋危機。

3.1 建立以聯(lián)合國為中心,多種組織與主權(quán)國家和地區(qū)參與的海洋危機解決機構(gòu)

早在2000年,全球治理理論的學(xué)者就提出了“新復(fù)合多邊主義”的觀點[4],他主張以聯(lián)合國及其相關(guān)制度為中心,拓寬多種國際機制與跨國合作政策的網(wǎng)絡(luò),共同解決人類面對的挑戰(zhàn)。雖然將“聯(lián)合國發(fā)展成為‘世界政府’的模式顯然是不切實際的,地球上不可能出現(xiàn)一個類似國內(nèi)政府的世界政府”,但是“它在國際事務(wù)中迄今所扮演的核心角色將在今后長期保持下去”[7]。聯(lián)合國作為“解決國際間屬于經(jīng)濟、社會、文化及人類福利性質(zhì)之國際問題”的人類最大的國際組織,必然關(guān)注“海洋與人類”這個大課題。對于海洋危機來說,其預(yù)防和解決是一項系統(tǒng)工程,需要多部門的協(xié)調(diào)與配合才能得到有效地解決。由于海洋的互通性,海洋危機,特別涉及眾多利益主體的跨國性海洋危機的解決需要建立一個以聯(lián)合國為主導(dǎo)的,由國際海事組織、氣象組織等國際組織和主權(quán)國家、地區(qū)參與的國際海洋危機解決結(jié)構(gòu)。在目前情況下,要充分整合聯(lián)合國現(xiàn)有的框架下的海洋管理和協(xié)調(diào)機構(gòu),提升其地位,真正賦予其責(zé)任,提高其權(quán)威性,使之履行其職能,以便有效地保護人類的共同財產(chǎn)。

3.2 加強以《聯(lián)合國海洋法公約》等國際海洋法律法規(guī)為基礎(chǔ)的有關(guān)海洋的國際立法

有關(guān)學(xué)者指出,全球治理指在全球范圍內(nèi)的各個領(lǐng)域,各種公共、私人機構(gòu)以及個人,通過制定與實施具有約束力的國際規(guī)制,以解決全球性的公共問題,實現(xiàn)增進全球共同的公共利益為目標(biāo)[8]。因此,海洋危機的發(fā)生,無論是以環(huán)境污染的形式出現(xiàn),還是以海洋權(quán)益爭奪的形式出現(xiàn),以及是以危害海洋安全的形式出現(xiàn),往往會將政府、非政府組織、私人機構(gòu)以及個人牽扯進去。因此,解決這些利益主體的紛爭就必然需要國際規(guī)制和國際立法。面對“21世紀(jì)是海洋世紀(jì)”的呼聲,面對海洋開發(fā)的急劇升溫,健全以《聯(lián)合國海洋法公約》等國際海洋法律法規(guī)為基礎(chǔ)的有關(guān)海洋的國際立法已經(jīng)刻不容緩。

3.3 加強海洋科學(xué)研究和國際合作

如前所述,人類對于海洋的認(rèn)識還處于起步階段。據(jù)了解,有90%以上的海洋生物還沒有被正式命名,海洋中還有大量的未解之謎,這些對于解決海洋危機帶來了困難和障礙。并且,海洋中的生態(tài)環(huán)境、地理環(huán)境都比陸地復(fù)雜許多。因此,為了解決海洋危機帶來的影響,各個國家有必要積極開展海洋科學(xué)研究,加強國際合作,積極進行海洋綜合評估。全球化進程中,“各國的政府系統(tǒng)勢必從封閉走向開放,以配合這個全球性開放、非單一力量可以控制的新系統(tǒng)的運作”[9],要在一定范圍內(nèi),加強海洋科研成果的共享,以便為海洋治理提供指南。

3.4 強化海洋危機教育,培養(yǎng)海洋管理人才

在人口膨脹、資源短缺和污染問題日益突出的今天,海洋開發(fā)受到沿海各國的高度重視,海洋經(jīng)濟日益成為世界各國國民經(jīng)濟的重要組成部分,海洋經(jīng)濟對沿海國家和地區(qū)國民經(jīng)濟的貢獻將越來越大。為了保護和充分利用人類未來生產(chǎn)和生活的來源,世界各國必須樹立海洋危機意識,在教育中普及海洋科學(xué)知識。此外,各個涉海國家,還應(yīng)該加大對海洋管理人才的培養(yǎng),建立一支裝備精良、行動高效的救援隊伍,隨時應(yīng)對海洋危機的出現(xiàn)。

3.5 世界各國要承擔(dān)起自己的責(zé)任,為解決海洋危機盡到自己的義務(wù)

雖然“全球治理是給超出國家獨立解決能力范圍的社會和政治問題帶來更有秩序和更可靠的解決辦法的努力”[10]。但是,民族國家仍是國際關(guān)系的實踐中其他主體所不能取代的。因此,在全球治理時代,各國還要承擔(dān)起自己的責(zé)任。首先,各個國家要確立治海先治陸的思想。海洋危機的出現(xiàn),固然有自然因素的存在,但是社會和人類自身的因素也不可小視。海洋危機往往是因為陸地上的問題引起的。因此,各個國家要嚴(yán)格把危機的“陸源”控制住。其次,各國要采取立法、行政、司法、經(jīng)濟等手段,要站在維護人類共同利益的高度,采用恰當(dāng)?shù)姆绞椒椒ê推浇鉀Q海洋權(quán)益爭端和沖突,科學(xué)發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè),認(rèn)真保護海洋環(huán)境,共同維護海洋安全?？傊?各國要合理地開發(fā)海洋,科學(xué)地利用海洋,使海洋能夠長期的可持續(xù)的為人類服務(wù)。

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