趙建平

(麗水學院人文學院,浙江麗水 323000)

基層民主政治建設法治化與民主化進程
——以浙江省為例

趙建平

(麗水學院人文學院,浙江麗水 323000)

浙江省;基層民主政治建設;法治化與民主化;進程探究

現(xiàn)代政治文明以自由、平等等政治意識為依托,民主與法治的制度架構影響到個人、國家的政治行為,成為政治文明兩個最基本的向度。論述了浙江基層民主政治建設的法治化和民主化進程,且對浙江省基層民主政治建設法治化和民主化進程過程當中出現(xiàn)的各類有效途徑、作法做出探究,以期為浙江省基層民主政治建設法治化與民主化的新征程提供有益借鑒。

考察民主與法治的關系,我們會發(fā)現(xiàn),自近代以來,中國民主與法治的發(fā)展是不均衡的,缺乏法治是中國近代政治發(fā)展進程中的一個痼疾,也深刻地影響了民主制度的有序發(fā)展,浙江的法治與民主化發(fā)展概末能外。

新中國成立以來,民主與法治這一政治文明兩個最基本的向度都得到了協(xié)調(diào)同步發(fā)展。浙江省作為經(jīng)濟大省,特別是在改革開放三十年來,相繼作出建設“平安浙江”、“法治浙江”等重大戰(zhàn)略部署,著力于基層民主建設,積極探索擴大基層民主的新形式,注重基層民主的制度創(chuàng)新,走出了一條依法推進和探索創(chuàng)新并重的路子,推進了浙江基層民主政治建設“法治化”與“民主化”進程,基層民主政治建設走在了全國前列。

一 浙江基層民主政治建設的法治化進程

法治是政治民主化的核心內(nèi)容、基本標志和根本保障。十六大前夕,江澤民同志在 “5·31”講話中明確地將建設社會主義政治文明作為社會主義現(xiàn)代化建設的重要目標,重申 “堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國”三位一體的政治文明內(nèi)涵。中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會進一步完善了這一理論,將堅持和完善社會主義民主制度、加強社會主義法制建設、改革和完善黨的領導方式作為我國政治建設和政治體制改革的主要任務。

確立了法治政府的理念。市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟、政府及其工作人員必須尊重與維護法律權威。浙江省政府深刻認識到,在中國這樣一個有著幾千年封建傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國,在世界上最龐大而整體素質又相對不高的農(nóng)民中推進民主,缺乏法律法規(guī)的保障和規(guī)章制度的規(guī)范,法治落后,民主進程就不可能順利推進,黨員群眾的民主權利就不可能真正得到落實,黨的領導也無法落到實處。浙江省在1998年前的基層民主政治建設,主要集中在城市社區(qū)建設和村委會選舉上,而在其他方面相對滯后,尤其是與福建、吉林等省相比,其規(guī)范性、民主性和創(chuàng)新意識都顯不足。1998年 11月《村組法》正式頒布后,浙江省全面推進和快速發(fā)展基層民主,基層民主法治化建設進入新時期。

11立法,法制是民主的保障,沒有法治的民主,社會經(jīng)濟、文化建設就會陷入無序狀態(tài)。浙江省制度法規(guī)的不斷涌現(xiàn),觸動著基層民主政治建設進入制度化和法制化的建設軌道。2004年浙江省對《村民委員會選舉辦法》作了修訂。2005年 4月,浙江省委辦公廳、省政府辦公廳先后下發(fā)了《浙江省村級組織工作規(guī)則 (試行)》,這是全國第一個由省級正式出臺規(guī)范村級組織的工作規(guī)則。同年 6月又下發(fā)了《關于進一步健全完善村務公開和民主管理制度的通知》。這兩個法規(guī)文件的出臺,受到國內(nèi)一些媒體和專家的推崇,被認為“浙江省村務公開重視建制,走在了全國前列”。之后,浙江省還制定了《浙江省城市社區(qū)指導綱要 (2003～2010)年》 (試行)和《浙江省社區(qū)資源共享實施意見》等一系列法規(guī)政策文件,為社區(qū)自治工作的順利開展提供了重要的法律保障和政策支持。[1]

在民主法制建設的大背景下,浙江省各地及時響應,根據(jù)實際情況,以有關法律、法規(guī)和政策為依據(jù),加快完善以村民自治章程、村規(guī)民約為核心的民主管理制度體系,積極推進村務公開和民主管理的制度建設和創(chuàng)新。經(jīng)過努力,各地在制度建設上取得了較大的突破,如寧波市對現(xiàn)有制度進行整合,推行重大村務公決制、村級事務聽證制、村級財務公示制、村干部工作報告評議制等四項制度,形成了一條“制度鏈”,提升了村務公開和民主管理的水平。

21普法,開展農(nóng)村法制宣傳教育,努力提高農(nóng)村干部群眾的法律素質。首先,針對農(nóng)村干部群眾進行拉網(wǎng)式法制培訓。浙江省各地分期分批組織農(nóng)村干部群眾到法制學校、農(nóng)民法制夜校進行集中系統(tǒng)的法律知識培訓,并組織考試?！笆濉逼陂g,組織村 “兩委”干部培訓 1314萬人次,并且,建立農(nóng)民法制夜校和法制學校 4749所,受訓者達 26613萬人次,還建立了 793個外來人員法制教育基地,31個市、縣 (市、區(qū))制定了外來人員法制宣傳教育制度。[1]其次,各地不斷創(chuàng)新法制宣傳教育手段、方式。在麗水等地,各基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)開設了法制講座 “百家講壇”,定期邀請各條線的各專業(yè)干部,為群眾講法。總體而言,這些宣傳教育手段、形式緊緊圍繞在黨委政府的中心工作、農(nóng)村改革發(fā)展的具體實際、群眾反映強烈的熱點難點問題,大力宣傳農(nóng)村的基本政策,宣傳事關群眾切身利益,關于減輕農(nóng)民負擔、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與流通、稅費改革、計劃生育等方面常用法律法規(guī)。增強了農(nóng)村干部群眾權利義務一致的法制觀念。

31法治,注重法規(guī)的規(guī)范指導作用,使基層民主政治實踐穩(wěn)步向前。為了保證基層民主政治建設的成效,保證法規(guī)的連續(xù)性,避免隨意性和階段性,浙江省的農(nóng)村基層民主法制建設在各級黨委、人大、政府的統(tǒng)一領導下有步驟、有秩序地進行,形成各司其職、齊抓共管、密切配合、合力推進的局面。主要表現(xiàn)為:

建立健全了組織領導體制。在這種體制保障下,浙江省通過加強宣傳和督促檢查等方法,切實推進有關法律法規(guī)和政策的貫徹實施,深入開展 “民主法治示范村”活動。2003年,浙江省的余杭、玉環(huán)、瑞安、海寧、紹興、余姚、江山、縉云 8個縣 (市)被民政部授予 “全國村民自治模范縣 (市、區(qū))”稱號。[1]2005年 3月,浙江省委、省政府成立了浙江省村務公開和民主管理工作領導小組。在浙江省委省政府的帶動下,全省絕大多數(shù)市、縣 (市、區(qū))都成立了村務公開和民主管理方面的協(xié)調(diào) (領導)機構,明確了工作職責。各級人大、組織、紀檢 (監(jiān)察)等部門分工協(xié)作,加大了指導、監(jiān)督、檢查力度。

法治機構向基層延伸。麗水等地在各鄉(xiāng) (鎮(zhèn))設立“常駐”法庭,負責日常工作和組織協(xié)調(diào)的巡回審判機構,配備了必要的辦案設施并對外掛牌。它突破了以往每月固定日期向各鄉(xiāng) (鎮(zhèn))派出巡回審判組存在的不足。各 “常駐法庭”的工作人員巡回進村、入戶收案,對出行極不方便的老年人、殘疾人的案件堅持在村里開庭,并且,通過發(fā)放便民聯(lián)系卡、張貼公告等方式公布巡回辦案的地點、案件受理的條件、范圍、聯(lián)系電話,切實做到 “使群眾知情”,群眾說這一機構幫助他們實現(xiàn)了與法治的“零距離”接觸。

嚴格依法辦事,按照法律程序指導農(nóng)村村民自治。浙江省各級黨委、政府在推進農(nóng)村基層民主政治建設過程中,始終堅持嚴格依法辦事的原則,在制定政策、起草文件、指導基層過程中,樹立嚴格的法律意識,尤其在村級組織換屆選舉的過程中,提高選舉人員依法依章辦事意識和能力,嚴格依法規(guī)范重要環(huán)節(jié),禁止為了落實黨組織的意見而違反法律規(guī)定,為了體現(xiàn)組織的意圖而違背群眾遺愿。

二 浙江基層民主政治建設的民主化進程

現(xiàn)在,重要公共政策正式出臺前要 “公開征求意見”,已經(jīng)司空見慣。諸如新醫(yī)改方案、物權法草案,以及更早些時候的勞動法修訂……而浙江等一些省市,更是就此作出了制度性安排。從 “重大情況讓人民知道,重大問題經(jīng)人民討論”,到黨的十七大提出保障人民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權,再到前不久溫家寶總理強調(diào)的 “政府重大決策,人民有權了解決策的過程,有權參與決策,有權監(jiān)督政策的執(zhí)行”,這些清晰的遞進變化,標志著民主政治的進步。浙江省的基層民主制度創(chuàng)新更是從最初的醞釀、萌動狀態(tài),到全面開花。

1.民主懇談會?！懊裰鲬┱剷笔浅擎?zhèn)、鄉(xiāng)村及市直機關開展的各種民主活動的統(tǒng)稱,最初嘗試始于浙江省臺州市溫嶺,其核心和重點是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主聽證制度和村級的民主議事制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主聽證制度,要求鎮(zhèn)政府將當?shù)氐闹卮笫聞仗峤幻裰髀犠C會與群眾討論協(xié)商后再做決定和實施。村級的民主議事制度,要求村委會將村的重要事務和公益事項提交村民議事會討論,在得到多數(shù)村民同意后方能實行。[2]在此基礎上,各地又相應建立了民主評議制度,對民主懇談所關心的問題,進行跟蹤評議和事后評議,確保了民主懇談在懇談后獲得實效。民主懇談活動的開展,促進了當?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。尤為重要的是,它建立了基層民主治理的新模式,有力地推動了基層政府治理結構和方式的轉變。這種開放、平等和對話的機制在我省廣大基層的逐步建立,不僅促進了政府決策和管理的科學化和民主化,更讓百姓體驗到了新時代的民主之風。

2.海推直選。海推直選是指層層篩選,不設定選舉范圍,所有村民都有參選資格,并采用不記名投票方式,只需要在空白選票上寫下自己滿意的人選后再投入選票箱即可。浙江省不僅全面實行由村民直接選舉村委會的“海推直選”,有的地區(qū)還根據(jù)當?shù)貙嶋H進行創(chuàng)新。在 2008年的村級換屆選舉中,有些地方進行了改進和創(chuàng)新性探索。在這些地方,村級換屆選舉實行 “兩票制”,兩張票的內(nèi)容并不一樣,一張是村委主任的候選人名單,另一張則是村委副主任、村委委員、婦女委員候選人名單。原本放在一張票上的內(nèi)容分成了兩半。選民在候選人姓名上方畫上圈時,不能在空白欄上寫上其他名字,“作弊”不能得逞,就更能體現(xiàn)選舉的民主性了,并且對選出來的村兩委干部實行村干部試用期制度,他們上任期滿 6個月后,由鄉(xiāng)黨委、政府和村民、黨員對其進行 “雙評,對不合格者延長6個月考察試用期,期滿經(jīng)測評仍不合格者依法定程序和競選承諾書依法免職或罷免。另外,杭州市余杭區(qū)則創(chuàng)造了“自薦海選”模式。所謂 “自薦海選”,指的是具備資格的選民均可自薦報名參加村委會成員的競選。在選舉中,選民既可推薦自薦人,也可推選非自薦人。在社區(qū)直選、非公有制企業(yè)工會的組建和直選等方面也有突破。

3.外來務工人員參與地方政治民主生活。在社會利益多元化的今天,平等協(xié)調(diào)、理性對話,急需建立在法制化的博弈機制上。當“向社會公開征求意見”成為一種行政決策的必備程序時,當務之急,使各種群體如何能擁有自己的代言機制?外來民工是一支為所在地的經(jīng)濟發(fā)展作出了重要貢獻的勞動力隊伍,但是他們的民主政治權利由于種種原因 (工作上的和戶籍關系上的),既不能在戶籍所在地體現(xiàn),又難以在現(xiàn)居住地實現(xiàn)。近年來,隨著浙江省基層民主建設進程,外來務工更積極參與到地方政治民主生活中去了。浙江省各地義烏大陳鎮(zhèn)黨委和人大主席團在義烏市人大常委會的指導下,依據(jù)相關法律法規(guī)把外來人員納入了人大代表選舉范圍。經(jīng)過宣傳動員、選民登記、選區(qū)劃分、協(xié)商和確定候選人、投票選舉等工作程序,“2001年 12月 12日,來自外省以及本省其他市縣的 7名代表,當選為大陳鎮(zhèn)第十三屆人民代表大會代表。2002年底在縣級人大換屆選舉中,包括大陳鎮(zhèn)在內(nèi)義烏全市共有 11名外來務工者當選為全國首批縣級人大代表。”[3]這是沖破戶籍等阻礙人民民主權利普遍實現(xiàn)的樊籬,真正實現(xiàn)公民在全國范圍內(nèi)當家作主政治權利的重要實踐,而外來務工者加入當?shù)攸h組織,成為村兩委成員,縣政協(xié)委員、婦聯(lián)代表等情況已經(jīng)不足為奇。

4.基層事務公開。把基層民主權力運行置于廣泛的民主監(jiān)督之下,將群眾看不到、聽不到、想不到、管不到的問題,攤到桌面上使群眾看到、聽到、想到、管到,做到防范在先,關口前移?！鞍凑帐∥岢龅?‘全省 90%的村建立、健全和實行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度’的目標,經(jīng)過 3年的努力,到 2000年底,浙江 99123%的村實行村務公開?！盵3]如臺州市在制度化方面形成了 “村務大事村民票決制度”、“民主評議制度”,近年又進一步通過村級會計委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理制,實行統(tǒng)一制度、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一記帳、統(tǒng)一公開、統(tǒng)一建檔。其二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實行政務公開。自 1998年 5月浙江省啟動推行政務公開制度起,僅兩年時間全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已全部實行政務公開。政務公開緊扣人民群眾十分關注,與群眾切身利益相連的熱點、難點問題,做到定期公開。如對農(nóng)民負擔方案審批、招待費使用、農(nóng)村“義務工”使用等,各地分別采用媒體、告知單、便民手冊等形式,讓人民群眾對政務活動享有充分的知情權、參與權和監(jiān)督權。各地還普遍建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開預審制度、投訴處理制度等保障機制,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開規(guī)范運行。其三是通過多種監(jiān)督形式和載體,轉變基層干部作風,提高服務意識。如嵊州市雅璜鄉(xiāng)創(chuàng)造并在全省推廣的“民情日記”以及各地廣泛設立 “市長電話”等做法,使廣大基層干部“串百家門,知百家事,解百家難,連百家心,辦百家事,致百家富”,有效地解決了 “干部聯(lián)村不連心”和 “門難進、臉難看、事難辦”等問題。[3]這一系列舉措很大程度上推動了基層民主的發(fā)展,有效地保障了人民群眾應享的民主權利。

另外。椒江市的干部任免票決制,以溫州商會為代表的自治性社會組織對地方政府決策的積極參與、紹興新昌縣的“村務公約”、金華武義縣的村務監(jiān)督委員會等都是浙江省基層民主建設民主化進程的亮點。

三 浙江基層民主政治建設法治化與民主化進程的意義

11調(diào)整、優(yōu)化了基層干部隊伍結構,基層干部隊伍向年輕型、懂法型、民主型、能人型轉化?；鶎用裰髡谓ㄔO法治化與民主化進程培養(yǎng)了大批這樣的干部。2004年全省有 1169個居委會完成了換屆選舉,其中實行直選的有244個,占換屆總數(shù)的 20187%。社區(qū)自治隊伍進一步壯大,到 2005年底,全省共有社區(qū)工作者 117萬名,他們的平均年齡為 4012歲。其中有大專以上文化程度的占 36%,高中以上文化程度占 82%;黨員比例占 5013%;女性比例占 6112%。這兩年,全省還有數(shù)以萬計的大學生村官服務基層,他們也直接推動著基層民主政治建設。

21成為“法治浙江”創(chuàng)建的一個重要組成部分。通過基層民主政治建設,浙江省城市社區(qū)自治、村民自治和非公有企業(yè)改革“三位一體”的基層法治民主發(fā)展格局初步形成。至 2004年底,浙江省已基本完成社區(qū)體制改革,共建有 2557個社區(qū)委員會;全省已有 35344個村設立村務公開欄,35262個村建立村務公開監(jiān)督小組,所占比例分別為總數(shù)的 9915%、99132%;全省 95%的國有、集體及其控股企業(yè)和 87%的事業(yè)單位建立了職工代表大會。

31成為“平安浙江”創(chuàng)建的有力抓手?；鶎用裰髡蔚姆ㄖ位c民主化進程,不斷實踐著法治的理念同時注重民主?；鶎哟寰游瘯?、治保會規(guī)范化建設不斷加強,調(diào)解工作機制不斷完善健全,調(diào)解人員的素質和工作水平不斷提高。大量不穩(wěn)定因素化解在基層、消除在萌芽,切實維護了農(nóng)村社會穩(wěn)定和城鄉(xiāng)和諧。

41提升了“文化浙江”的創(chuàng)建內(nèi)涵。余姚、新昌、義烏等一些市 (縣)實行了 “兩推兩選”、“三推三選”制度,進一步增強了村黨支部的民意基礎。縣、鄉(xiāng)兩級領導干部的“公推直選”“公推競選”選舉改革試點開始啟動,并獲得成功……推進基層民主建設過程中,很多新的法治和民主創(chuàng)新出現(xiàn)豐富著“文化浙江”的內(nèi)涵?；鶎佑縿又ㄖ魏兔裰鞯臍庀?這種氣息化為文化的力量推動著基層其他工作的順利推進。

四 浙江基層民主政治建設法治化與民主化進程的基本經(jīng)驗

浙江省基層民主政治建設法治化與民主化進程中取得了不少成果,法治建設保障了人民群眾的民主權益,促進了社會平等、公平與民主?；鶎用裰髡谓ㄔO民主化進程則讓群眾更充分地享有改革、發(fā)展的成果,人民群眾的自主性得到調(diào)動提升,參政議政空前高漲,創(chuàng)造性日益增強。在探索民主政治建設法治化與民主化進程中浙江省也取得了不少的經(jīng)驗。

1.機制、制度創(chuàng)新是推動基層民主政治建設法治化與民主化進程的關鍵。暢通民意,設立 “民情在線”,政府官員通過網(wǎng)絡的形式與百姓面對面,即時解決民情。開設“民情接待日”,領導干部每個星期或者每個月有個固定的時間接受群眾的來訪,來電,為群眾排憂解困。這些創(chuàng)新能被現(xiàn)行體制所容納,同時又為廣大農(nóng)民所歡迎,在矛盾、合作、博奕中獲得了政府與民眾的雙贏,這是非常有意義的。制度建設是推進基層民主政治建設法治化與民主化的保證,我們始終要把建立健全規(guī)范的制度,發(fā)揮各方在推動基層民主政治建設法治化與民主化中的作用。

2.人民群眾是推進民主政治建設法治化與民主化進程的根本力量。以溫州為例:66%的溫州人關心政治,其中91%的商人關心政治,如開全國先河的第一例的“民告官”、第一例 “罷免村官”等事件均發(fā)生在商品經(jīng)濟發(fā)達的溫州。對于人民強烈的民主呼聲,我們不應輕視它、壓制它,而是要積極地引導它、發(fā)展它。浙江在這方面作得卓有成效,如首發(fā)于浙江省農(nóng)村基層的 “民主聽證會”、“民主懇談會”等就是廣大農(nóng)民自己創(chuàng)造的社會主義基層民主的新形式。

31基層民主政治建設法治化與民主化進程要強調(diào)黨的絕對領導。黨是社會主義各項事業(yè)的領導核心,“必須把堅持和加強黨的領導與民主法制建設、推進依法治市有機結合起來,正確處理好黨的領導、發(fā)揚民主、依法辦事三者的關系,充分發(fā)揮地方黨委和農(nóng)村基層黨組織的領導核心作用和戰(zhàn)斗堡壘作用。”[4]強調(diào)黨的絕對領導還要加強黨要管黨、黨管干部的機制、體制探索,培養(yǎng)出一支能干事、會干事、干好事的基層干部隊伍。

[1] 龔云.浙江省依法推進農(nóng)村基層民主政治建設——來自對浙江省基層民主建設的調(diào)研 [J]1學術通訊,2006,(2):242261

[2] 謝慶奎.基層民主政治建設的拓展——論溫嶺市的 “民主懇談”[J]1浙江社會科學,2003(1):162201

[3] 姚建華.擴大基層民主 建設政治文明——浙江的實踐與啟示 [J]1中共浙江省委黨校學報,2003(6):862891

[4] 曹能新.依法推進農(nóng)村基層民主政治建 [J]1黨建研究,2000(1):362391

An Exp lora tion In to Law 2based Politica lCon struction and D em ocra tiza tion a t Grass2root L evel:A Case Study of Zhejiang Prov ince

ZHAO Jian2p ing
(Schooo lof Hum anities,L ishuiUniversity,L ishui Zhejiang 323000,China)

Zhejiang Province;democratic po litical construction at grass2roo t level;law 2based democratization;exp loration into p rocess

M odern po litical civilization dependson the po litical awareness of freedom and equality1The sytem atic fram esof democracy and rule of Law have an impacton the po litical conductof individuals and states alike,and are two basic dim entionsof po litical civilization1 In the p resentpaper,the p rocessof law 2based democratic po litical construction at the grass2root level in Zhejiang p rovince is discussed,and various effectivem eans and app roaches thathave appeared are studied in the hope that the conducive experience can be utilized as a source of reference in the later p rocess1

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167322804(2010)0120040204

2009203209

本文為浙江省社科聯(lián)研究項目 (07N 115)部分成果。