陳 琛

(安徽財經大學法學院,安徽蚌埠230023)

構建巢湖流域生態(tài)補償機制的法律思考

陳 琛

(安徽財經大學法學院,安徽蚌埠230023)

文章從充分利用皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)建設中制度創(chuàng)新的契機、巢湖提供的生態(tài)經濟價值、保障“長三角”水生態(tài)安全這三個角度,分析建立巢湖流域生態(tài)補償機制的必要性,并依據流域的生態(tài)資源特點和經濟基礎,結合流域現有的政策制度,通過借鑒各地生態(tài)補償政策的相關經驗,在構建生態(tài)補償法律體系和完善環(huán)境保護稅收制度等方面提出建立巢湖流域生態(tài)補償機制的法律對策。

巢湖流域;生態(tài)補償機制;法律對策

一、巢湖流域概況

巢湖素與洞庭湖、鄱陽湖、太湖、洪澤湖并駕齊名為中國“五大淡水湖”,是華夏悠久文明的發(fā)祥地之一。巢湖流域面積為13486平方公里,湖泊水域面積約760平方公里,涵蓋合肥、巢湖、六安三市的兩區(qū)七縣。流域氣候屬亞熱帶和暖溫帶過渡性季風區(qū)氣候,四季分明,雨量適中,自然資源豐富,是安徽省社會經濟較為發(fā)達的地區(qū),也是皖中乃至全國重要的經濟區(qū)域。截至2009年底,環(huán)巢湖三市的GDP總量達3215.5億元,占當年安徽省國內經濟生產總值的32%。[1]目前,巢湖仍發(fā)揮著防洪、航運、農業(yè)灌溉、城市供水、漁業(yè)及旅游觀光等多方面功能,是流域內城市發(fā)展不可缺少的寶貴資源,是沿湖地區(qū)人民賴以生存的基礎。

從上世紀80年代末開始,伴隨著經濟社會快速發(fā)展,巢湖流域的水環(huán)境日益惡化。近年來巢湖因水污染問題,被國務院列為全國污染重點治理的“三河三湖”之一。水質的嚴重污染已經成為巢湖流域經濟、社會發(fā)展的環(huán)境瓶頸,它使得該地區(qū)不能形成良好的人居環(huán)境,也不能形成健康、安全的投資環(huán)境。因此,必須采取有效的激勵與約束手段進行生態(tài)補償,支撐巢湖流域水環(huán)境保護和水生態(tài)建設,保持整個流域生態(tài)、經濟與社會的可持續(xù)發(fā)展。對生態(tài)補償的理解有廣義和狹義之分,廣義的生態(tài)補償既包括對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護所獲得效益的獎勵或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償,也包括對造成環(huán)境污染者的收費;狹義的生態(tài)補償則主要是指前者。針對巢湖流域生態(tài)補償的具體情況來看,生態(tài)補償應包括以下主要內容:一是對生態(tài)系統(tǒng)本身保護(恢復)或破壞的成本進行補償;二是通過經濟手段將經濟效益的外部性內部化;三是對個人或區(qū)域保護生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的投入或放棄發(fā)展機會的損失的經濟補償;四是對具有重大生態(tài)價值的區(qū)域或對象進行保護性投入。[2]

二、建立巢湖流域生態(tài)補償機制的必要性分析

(一)巢湖流域可持續(xù)發(fā)展目標下制度創(chuàng)新之難得機遇

2010年1月12日,國務院正式批復《皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)規(guī)劃》,安徽沿江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)建設納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)包括合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、池州、巢湖、滁州、宣城9市全境以及六安市的金安區(qū)和舒城縣,共59個縣(市、區(qū))。示范區(qū)將在承接國內外產業(yè)轉移中,承擔起合作發(fā)展的先行區(qū)、科學發(fā)展試驗區(qū)、中部地區(qū)崛起的重要增長極以及全國重要的先進制造業(yè)和現代服務業(yè)基地的重任。其中,巢湖流域大部分市、縣都被納入示范區(qū)建設規(guī)劃,以此為契機進行流域生態(tài)補償機制的制度創(chuàng)新機會實屬難得。《中共安徽省委、安徽省人民政府關于推進皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)建設的決定(皖發(fā)[2010]2號)》中特別指出,應當“適時組建統(tǒng)一的巢湖管理機構,加強巢湖流域污染治理、水資源管理和整體開發(fā)”,并要求“省直有關部門要圍繞投資、財稅、金融、土地、環(huán)保、對外開放等領域,進一步制定突破性的支持政策,主動為示范區(qū)建設服務,營造更加良好的發(fā)展環(huán)境?！币虼?搭乘著此次制度創(chuàng)新的東風,設計構建具有示范區(qū)特色的巢湖流域生態(tài)補償政策,已經成為目前亟待解決的重要課題。隨著政策的試行與調整,部分關鍵政策可以通過法律穩(wěn)固下來,逐步形成完備的、相互結合的生態(tài)補償財稅政策與法律體系。在產業(yè)轉移示范區(qū)中,“法”主要表現為地方性法規(guī)、地方規(guī)章。

(二)巢湖流域生態(tài)經濟價值之巨大和生態(tài)服務功能之全面

巢湖流域范圍廣,濕地面積大,在國民經濟和生態(tài)環(huán)境的維護方面發(fā)揮著不可替代的作用。濕地被譽為“地球之腎”,作為一種特殊的土地資源和生態(tài)環(huán)境,具有涵養(yǎng)水源、調蓄洪水、調節(jié)氣候、降解污染、維持生態(tài)系統(tǒng)營養(yǎng)循環(huán)和作為生物重要棲息地等重要功能。巢湖流域的濕地主要分布在和縣、無為縣的沿長江地區(qū),廬江、居巢區(qū)的沿湖地區(qū),以及其它天然湖泊、水庫、內河周圍。本流域內的濕地形態(tài)較多,包括湖泊型、沼澤型、河流型、灘涂型等類型。8公頃以上的濕地有237處,平水面積達12萬多公頃。水資源豐富,生物呈多樣性,還具有自然觀光、旅游、娛樂等多方面的功能。根據安徽省環(huán)境科學研究院的評估,巢湖流域生態(tài)服務功能的總價值可以達到2291.74億元。[3]因此,在認識到巢湖的巨大經濟價值后,通過建立生態(tài)補償機制對這筆巨大的自然財富加以保護和合理開發(fā)利用,是非常必要的。

(三)巢湖流域地理位置之特殊性

巢湖流域是未來合肥市、六安市和巢湖市通過巢湖、走入長江、融入長三角地區(qū)的水上門戶,因此在巢湖流域建立生態(tài)補償機制,對于維護巢湖流域生態(tài)平衡,改善生態(tài)壞境,促進人與自然和諧相處,實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展有重要意義。巢湖地處江淮之間,長江下游左岸,主屬長江流域巢湖水系。過境水資源豐沛,長江多年平均徑流量達到8400億立方米;水位在6.5米時,蓄水量20億立方米,水位在9.5米時,蓄水量41億立方米。因此巢湖本身對長江流域發(fā)揮著巨大的調蓄洪水和保護生物多樣性等特殊生態(tài)功能,特別是對于維護長江下游的水生態(tài)安全具有至關重要的作用。為了避免走“先破壞,后治理”的老路,建立巢湖流域生態(tài)補償制度,能夠更好地處理開發(fā)與保護的關系,在促進巢湖流域經濟發(fā)展的同時,更好地保障長江下游特別是“長三角”的水生態(tài)安全。

三、建立巢湖流域生態(tài)補償制度的法律對策

(一)明確生態(tài)補償機制應遵循的基本原則

流域生態(tài)補償的原則應當作為指導流域生態(tài)補償立法和實踐的重要原則。該原則的正確定位,對于完善流域生態(tài)補償法律制度,保障流域生態(tài)補償的順利進行,提高有關流域管理部門和公民自覺保護流域生態(tài)環(huán)境,順利實現流域生態(tài)補償法律制度的目的和任務具有重要的意義。

1.誰受益誰補償,誰污染誰付費的原則

環(huán)境污染造成的是環(huán)境公害,污染者不但要為污染行為付出代價,而且有責任和義務對自己污染環(huán)境造成的損失做出賠償,同樣環(huán)境受益者也有責任和義務對為此付出努力的地區(qū)和居民提供適當的補償。這樣,才能鼓勵大家共同為保護生態(tài)環(huán)境做出貢獻。

2.公平、公正原則

流域上下游之間是有機聯系的、不可分割的整體。上游地區(qū)污染下游就要賠償下游地區(qū);反之,如果上游地區(qū)提供給下游是經過努力后的、優(yōu)于標準的水質,下游地區(qū)就應該對上游地區(qū)作的貢獻做出適當的補償。只有這樣才能顯示出公平和公正的原則。

(二)巢湖流域生態(tài)補償法律體系建構

法制化是保障流域生態(tài)補償實施和運行的前提。因此,筆者建議《環(huán)境保護法》修改時,應當將流域生態(tài)補償的法律制度納入其中,并在此基礎上制定“流域生態(tài)補償法”予以具體化,進而對構建成熟、系統(tǒng)的環(huán)境保護法律體系奠定基礎。同時,巢湖流域還要結合流域自身的特性,充分發(fā)揮地方立法的自主性,從流域生態(tài)補償的主體、補償的對象、補償標準、補償方式等方面完善巢湖流域生態(tài)補償機制。我國《水法》雖然確立了流域管理機構的法律地位,確立了流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制。但是,在流域水資源管理中,流域管理機構代表流域整體利益,地方政府水行政主管部門代表地方利益,而地方利益與流域整體利益并不是完全一致的,有時還會發(fā)生沖突。因此,在已有的《水法》的基礎還要需建立“流域水資源管理法”,這是為了從根本上解決水資源統(tǒng)一管理的問題,分清各自對水資源的管理權限,特別是流域取水的問題,從而有利于水權交易的順利進行。[4]

(三)加快設立排污權有償使用和交易試點,完善成熟的環(huán)境資源市場

自1989年《中華人民共和國環(huán)境保護法》頒布以后,從法律上確定了我國的排污收費制度。排污收費作為控制環(huán)境污染企業(yè)活動和環(huán)境污染項目的一種重要手段,為生態(tài)環(huán)境建設提供資金來源,也為巢湖流域各地市開展“環(huán)保工程”建設提供資金支持,但現行排污收費標準偏低,遠低于污染治理設施的正常運行成本,排污成本與治污成本形成倒掛,直接后果是企業(yè)不積極治理污染,寧愿花錢買排污權。而排污權交易是一種以市場為基礎控制環(huán)境污染的經濟政策和經濟刺激手段。其內涵是:在滿足環(huán)境質量要求的條件下,建立合法污染物排放的權利(排污權),并允許這種權利像商品那樣自由買入和賣出來進行污染物的排放控制。也就是,排污權的賣方由于超量削減排污量而剩余排污權,出售剩余排污權并獲得經濟回報,其實質上是市場對其有利于環(huán)境的外部經濟性的補償;同時,那些無法按照政府規(guī)定排污,或因排污價過高而不愿減排的企業(yè),則要購買其必需的排污權,其支出的費用實質上是為其外部不經濟性而付出的代價。因此,排污權交易是實現環(huán)境成本轉化為由企業(yè)承擔的生產成本的有效手段,非常有利于提高企業(yè)自覺節(jié)能減排的積極性?！吨泄舶不帐∥?、安徽省人民政府關于皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)規(guī)劃的實施方案(皖發(fā)[2010]3號)》中也專門作出規(guī)定:“開展排污權有償使用和交易試點,實行環(huán)境信息公開公告制度。……加快巢湖流域水環(huán)境綜合治理、長江防護林體系建設等重大生態(tài)環(huán)保工程?！?/p>

從2007年開始,我國排污權交易試點在江蘇、天津、浙江、湖北、湖南等地依次展開,我們可以借鑒這些地區(qū)的成功經驗,首先制定出臺巢湖流域排污權交易管理辦法、實施細則和市級排污權有償使用資金管理暫行辦法及相關規(guī)范性文件,將排污權交易納入法制化軌道,然后針對交易過程中遇到的情況和問題,努力為企業(yè)交易排污權搭建平臺,建議成立巢湖流域排污權儲備交易中心,專門從事排污權交易的管理。在此基礎上,制定交易規(guī)則,新、改、擴建設項目全面實行排污權有償使用制度。

(四)開拓多渠道的流域補償途徑

一是增強中央財政對地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的財政轉移支付力度,對巢湖流域提供的水、動植物等重要的生態(tài)要素的經濟價值,實施國家購買,建立區(qū)域社會經濟可持續(xù)發(fā)展的長效投入機制。二是逐步加大省級財政轉移支付力度,發(fā)揮財政資金在流域生態(tài)補償中激勵和引導作用。三是遵循“誰受益誰補償,誰污染誰付費”的基本原則,要求下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)進行財政轉移支付,從而建立地方政府間的橫向財政轉移支付制度。四是征收流域生態(tài)補償費或稅。征收的對象是:在巢湖流域從事受益于流域生態(tài)保護服務的生產經營單位和個人。如大中型水庫、大中型水利發(fā)電站、城市自來水廠、公司,以巢湖景觀為依托的風景旅游區(qū)的經營單位和個人,以及淡水養(yǎng)殖等單位和個人。五是建立流域生態(tài)補償基金。流域補償基金是由政府、非政府、機構或個人拿出資金支持流域生態(tài)環(huán)境保護行為,基金主要來源于國家和省級財政轉移支付資金,區(qū)域間財政轉移支付資金、扶貧資金和國際環(huán)境保護非政府機構和個人捐款等。生態(tài)基金必須用于綠色項目,包括巢湖流域的飲用水源、天然林、天然濕地的保護,環(huán)境污染治理,生態(tài)脆弱地帶的植被恢復,退耕還林(草),退田還湖,因保護環(huán)境而關閉或外遷企業(yè)的補償等等。

(五)完善有關環(huán)境保護的稅收政策

在支持生態(tài)經濟建設方面,我國目前還不存在純粹意義上的生態(tài)稅收,巢湖流域各地區(qū)的生態(tài)稅收政策也主要執(zhí)行國家稅制中的相關內容。在現行稅種中,資源稅是最具有生態(tài)補償性質的,但目前,資源稅的課稅對象僅局限于礦產資源,而對于大部分非礦藏品資源,尤其對巢湖流域而言,具有重大生態(tài)經濟價值的水資源、生物資源、森林資源、以及土地資源等的利用沒有征稅,對不合理的過度開采行為缺乏有效的制約,不利于巢湖生態(tài)環(huán)境以及經濟的可持續(xù)發(fā)展。因此,首先,應擴大資源稅的征收范圍,將資源稅的征收對象擴大到大部分資源,同時應將各類資源性收費如林業(yè)補償費、水資源費、漁業(yè)資源費等并入資源稅;其次,應適當提高資源稅的稅率,對非可再生、重要的稀缺資源應課以重稅,以達到限制掠奪性開發(fā),提高資源利用效率的目的。[5]再次,應當改革資源稅的計稅依據,對資源稅的計稅依據由銷售量或自用量改為開采量或占用量,無論企業(yè)是否銷售獲利都對資源造成破壞,不可再生資源尤其如此。改用開采量作為計稅依據,能促使企業(yè)考慮市場需求,從自身的利益出發(fā)合理開發(fā)利用資源。

四、結束語

巢湖流域的生態(tài)保護和污染控制應當以建設皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)為契機制訂具體的生態(tài)補償財稅政策,實行政府主導、市場運作、公眾參與的多樣化補償方式。通過實施流域生態(tài)補償制度,以促進產業(yè)轉移和可持續(xù)發(fā)展為中心,合理規(guī)劃流域產業(yè)布局,處理好經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關系,從而更好地發(fā)揮安徽在全國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略格局中承東啟西、溝通南北的作用,促進國家中部崛起戰(zhàn)略的順利實施。

[1]2009年巢湖市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[R].2010-5-7.http://www.ahtjj.gov.cn/news/open.asp?id=32820

[2]王曉輝,關 偉,徐 會,等.安徽省會經濟圈建設中的生態(tài)補償問題探討[J].安徽農業(yè)大學學報(社會科學版),2008,5(3).

[3]陳云峰,趙純真.巢湖流域生態(tài)服務功能價值研究[J].生態(tài)經濟(學術版),2008(2).

[4]毛 濤.我國區(qū)際流域生態(tài)補償立法及完善[J].重慶工商大學學報(社會科學版),2010(4).

[5]傅 春,周 迪.建立鄱陽湖流域生態(tài)補償機制的財稅政策研究[J].生態(tài)經濟(學術版),2010(1).

X197

:A

:1673-1794(2010)06-0071-03

陳 琛(1982-),女,安徽財經大學法學院講師。

2010-10-10