程子薇

(南京大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京210093)

我國消費者公益訴訟模式之選擇與構(gòu)建

程子薇

(南京大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京210093)

世界范圍內(nèi)存在民事公訴、團體訴訟、集團訴訟三種制度可為我國消費者公益訴訟模式的構(gòu)建提供選擇。建立由民事公訴制度和團體訴訟制度組成的二元訴訟模式最符合我國國情。

消費者;公益訴訟;民事公訴;團體訴訟;集團訴訟

現(xiàn)階段,隨著商品社會化程度的加強和批量生產(chǎn)幅度的增大,消費品及服務(wù)的提供對象是整個消費者群體,因而消費者訴訟往往涉及的人數(shù)眾多,影響范圍廣泛,導(dǎo)致消費者訴訟具有很強的社會性。經(jīng)營者侵害消費者權(quán)益的行為,如生產(chǎn)假冒偽劣商品等,不僅直接侵害消費者的合法權(quán)益,還會破壞國家的經(jīng)濟秩序,危及社會公共利益。因此,消費者糾紛在許多情形下具有公益訴訟的性質(zhì)[1]。但是,由于我國立法并沒有公益訴訟相關(guān)規(guī)定,在司法實踐中公益訴訟又面臨著“屢戰(zhàn)屢敗”的尷尬境地,加之消費者在面對強勢經(jīng)營者時在經(jīng)濟、時間、精力等諸多方面的弱勢地位,消費者公益訴訟難成為一個影響廣泛的問題。

一、我國消費者公益訴訟現(xiàn)狀

(一)代表人訴訟制度不能滿足消費者公益訴訟的要求

我國法律并沒有對消費者公益訴訟做出專門規(guī)定。但我國民事訴訟法第54條和第55條規(guī)定了代表人訴訟作為解決群體糾紛的制度。但是,代表人訴訟在解決群體糾紛的司法實踐中發(fā)揮的功效并不盡如人意。消費者并不能通過該制度改善自身在訴訟中單打獨斗、勢單力薄的不利局面。具體原因分析如下。

1.從立法目的的角度。1991年在修改我國民事訴訟法(試行)時,王漢斌先生在對修改草案進行說明,把我國代表人訴訟制度的立法目的歸納為“兩便”原則,即,“便利眾多當(dāng)事人進行訴訟,便利人民法院審理這類案件”。從這“兩便原則”上我們可以看出,代表人訴訟的立法目的是節(jié)約審判成本,提高審判效率,解決簡單疊加式的訴訟案件。這與現(xiàn)代公益訴訟為分散的消費者提供集中高效的權(quán)利救濟,威懾不法經(jīng)營者的要求大相徑庭。

2.從制度設(shè)計角度。代表人訴訟制度設(shè)計粗糙,在司法實踐中可操作性差。例如,代表人產(chǎn)生困難,被代表人對代表人缺乏信任,代表人與被代表人之間關(guān)系混亂而造成判決延誤甚至激化矛盾的現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.中國人普遍具有“搭便車”的心理。我國對代表人訴訟的判決效力具有間接擴張性,即沒有參加登記的權(quán)利人在訴訟時效期間內(nèi)提起訴訟,法院認(rèn)定其請求成立的,裁定適用法院已經(jīng)做出的判決或裁定,這極易助長受害消費者“搭便車”的心態(tài),致使消費者權(quán)益代表人訴訟制度的提起困難重重,加之缺乏適當(dāng)?shù)募顧C制,代表人訴訟很容易被瓦解,這又導(dǎo)致律師對代表人訴訟的不信任,因俱于可能發(fā)生的與當(dāng)事人之間的代理費糾紛而不愿意接受代表人訴訟案件,這又進一步惡化了代表人訴訟的適用環(huán)境。

(二)消費者協(xié)會支持起訴不能滿足消費者公益訴訟的要求

我國《消費者權(quán)益保護法》第32條規(guī)定了消費者協(xié)會的職責(zé),第六款明確規(guī)定,就損害消費者權(quán)益的行為,消費者協(xié)會有支持起訴的職責(zé)。但在現(xiàn)階段,消費者協(xié)會支持起訴并不能滿足消費者公益訴訟中消費者的需要。首先,消費者協(xié)會支持起訴具有嚴(yán)格的條件限制。其次,消費者協(xié)會支持起訴的方式也是非常有限的。有向消費者提供與案情相關(guān)的法律咨詢服務(wù),協(xié)助消費者調(diào)查取證,向消費者推薦訴訟代理律師,組織有關(guān)方面專家、志愿者對案件進行研究論證,對經(jīng)濟確有困難的消費者,動用法律支持金,支付部分或者全部訴訟費用五項。再次,尋求得到消費者協(xié)會支持起訴面臨著繁瑣的程序[2]?？梢?消費者想要獲得消協(xié)的支持起訴便已是困難重重,更不要說消協(xié)的支持起訴能提供多少實質(zhì)性幫助了。因此,在消費者協(xié)會支持起訴之外建立消費者公益訴訟制度,拓寬消費者維權(quán)途徑成為時下必須。

二、境外消費者公益訴訟模式介紹

消費者公益訴訟模式在世界其他國家和地區(qū)已有了相對成熟的模式可供我們選擇與借鑒。

(一)民事公訴

民事公訴是指由法律規(guī)定的特定國家機關(guān)代表國家行使權(quán)利,啟動和參與公益訴訟。這樣的國家最常見的就是檢察機關(guān),世界大多數(shù)國家和地區(qū)已規(guī)定了檢察機關(guān)的公益訴訟模式。在英國,檢察長有權(quán)在兩種情況下提起民事公訴。一是對于涉及皇室權(quán)益的民事案件,二是對于涉及公共利益或者妨害公共權(quán)力行使的行為提起民事公訴。檢察長有權(quán)請求法院予以制止、強制履行公共義務(wù)。檢察長可以依據(jù)當(dāng)事人的申請,以自己的名義提起公訴,也可以依職權(quán)提起公訴。美國1890年的《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺標(biāo)志著民事公益訴訟在美國的建立。此后,1914年美國的《克萊頓法》再次規(guī)定檢察官可以提起民事訴訟[3]。在法國,公訴是由檢察機關(guān)負(fù)責(zé)進行的,檢察機關(guān)是國家和社會公共利益的代表,有權(quán)依照《法國民事訴訟法典》第13編“檢察院”一章的規(guī)定,以原告的身份提起民事訴訟,也可以以“從當(dāng)事人”的身份參與民事訴訟。在德國和日本,確立了“公共利益代表人”制度,即檢察官作為公共利益的代表,有權(quán)維護國家和社會公共利益,對于涉及公共利益的民事案件提起公訴。例如,《德國民事訴訟法典》規(guī)定,對婚姻無效、雇傭勞動的案件,檢察機關(guān)有權(quán)提起和參加訴訟?！度毡久袷略V訟法》規(guī)定,檢察機關(guān)有權(quán)提起民事訴訟案件的范圍是婚姻案件、收養(yǎng)案件和親子案件[4]。

(二)團體訴訟

團體訴訟是將具有共同利益的眾多法律主體提起訴訟的權(quán)利“信托”給具有公益性質(zhì)的社會團體,由該社會團體提起符合其章程、設(shè)立目的的訴訟。其理論基礎(chǔ)是“訴訟信托”。①團體訴訟形式以德國為代表,多見于大陸法系國家和地區(qū)的立法與司法實踐。

德國的團體訴訟是指由訴訟權(quán)利能力的公益集團及合格組織,依法律的規(guī)定,就他人違反特定禁止或者無效的行為,向法院請求命令他人中止或者撤回其行為的一種民事訴訟。[5]德國民事訴訟中并沒有規(guī)定團體訴訟,團體訴訟是通過特別的經(jīng)濟立法賦予消費者協(xié)會等有關(guān)的行業(yè)自治組織訴權(quán)的方式形成的。例如,1908年的《防止不正當(dāng)競爭法》將制止不正當(dāng)競爭行為起訴權(quán)賦予業(yè)主,1965年該法做了修改,將不作為訴訟之起訴權(quán)賦予行業(yè)外的消費者團體。德國在經(jīng)濟立法中設(shè)立團體訴訟制度的目的,是適應(yīng)自由經(jīng)濟制度的正常發(fā)展,維護公平競爭,避免市場中的不法獨占,防止經(jīng)營者以不正當(dāng)方法為惡意競爭,使工商業(yè)者、消費者以及社會均蒙受其害[6]。

(三)集團訴訟

美國的集團訴訟源于英國12、13世紀(jì)的衡平法。經(jīng)過幾個世紀(jì)的演變,集團訴訟從形式到內(nèi)容都有了豐富和發(fā)展,其概念也逐漸從立法規(guī)則和判例中被抽象出來。現(xiàn)在一般把集團訴訟稱定義為,當(dāng)大規(guī)模的消費侵權(quán)事件發(fā)生的時候,具有同一事實或法律關(guān)系的當(dāng)事人被擬制為一個群體,群體中的一人或數(shù)人提起訴訟視為代表整個群體所提出,判決效力擴及群體中的每個個體。

集團訴訟是美國處理大量產(chǎn)生于同一事件的類似訴訟請求的一種獨特訴訟程序。它分兩大類,其中由于涉及的訴訟請求太小而無法比較經(jīng)濟地通過分散訴訟加以處理,因而采用集團訴訟的方式。消費者公益訴訟便可歸入此種類型。

三、對我國消費者公益訴訟模式選擇的思考

民事公訴制度,團體訴訟制度,集團訴訟制度是在各國不同的政治經(jīng)濟發(fā)展、歷史文化背景下產(chǎn)生并發(fā)展的。筆者試圖對著這些制度進行分析和比較,認(rèn)清不同制度的不同功能,再結(jié)合我國具體國情進行借鑒與吸收,建立適合我國國情的消費者公益訴訟模式。

(一)我國應(yīng)當(dāng)建立以檢察機關(guān)為代表的民事公訴制度

1.建立以檢察機關(guān)為代表的民事公訴制度維護消費者合法權(quán)益具有可行性。有學(xué)者指出,建立以檢察機關(guān)為代表的民事公訴制度存在檢察機關(guān)角色沖突的問題。筆者認(rèn)為,角色的多元化是社會的一種常見現(xiàn)象,這是由社會生活的復(fù)雜性和多面性決定的。雖然角色的多元化可能引起沖突和紊亂,但只要安排妥當(dāng),沖突和紊亂時可以避免的,且在刑事訴訟過程中,檢察機關(guān)同樣面臨著身份沖突的問題,但這并不妨礙檢察機關(guān)刑事公訴權(quán)的行使。因此,建立檢察機關(guān)為代表的民事公訴制度在我國現(xiàn)有制度框架下是可行的。

2.建立以檢察機關(guān)為代表的民事公訴制度是維護消費者合法權(quán)益的必要途徑。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展,市場交易不斷深化,消費者群體的利益逐漸演化而具有社會公共利益的性質(zhì)。對于涉及社會公共利益的案件,即使有直接利害關(guān)系訴訟也不能解決社會公共利益的保護問題。在我國現(xiàn)有的制度框架下,國家無可爭議的成為社會公共利益的代表,這種代表要求國家在社會公共利益受到損害時為利益受損方提供救濟和幫助。檢察機關(guān)是我國法律監(jiān)督機關(guān),建立以檢察機關(guān)為代表的民事公訴制度是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職能的有效途徑,也是維護消費者合法權(quán)益的必要途徑。

3.建立以檢察機關(guān)為代表的民事公訴制度的具體構(gòu)想。首先,在檢察機關(guān)提起維護消費者公益訴訟的民事公訴中,檢察機關(guān)的地位是法律監(jiān)督者。檢察機關(guān)提起民事公訴實質(zhì)上是檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督的手段。因此在民事公訴過程中,檢察機關(guān)只是程序意義上的原告人,既不享有勝訴的利益,也不承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。第二,在民事公訴中,檢察機關(guān)不承擔(dān)敗訴的后果。由于檢察機關(guān)在民事公訴中的地位是法律監(jiān)督者,只是程序意義的原告人,因此檢察機關(guān)不承擔(dān)實體意義的法律后果。如果被告因檢察機關(guān)提起民事公訴而被卷入訴訟并造成損失,當(dāng)事人可以請求國家賠償。最后,檢察機關(guān)提起民事公訴的訴權(quán)應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格的限定在法定范圍以內(nèi)。由于檢察機關(guān)擁有公權(quán)力,其訴訟的過程難免會帶來公權(quán)力對私權(quán)領(lǐng)域的侵犯,若對此不嚴(yán)格控制則易導(dǎo)致公權(quán)力不適當(dāng)?shù)臄U張。

(二)我國應(yīng)當(dāng)建立團體訴訟制度

在我國消費者公益訴訟領(lǐng)域,是否建立團體訴訟制度的實質(zhì)是是否將代表消費者起訴的權(quán)利賦予消費者協(xié)會的問題。筆者認(rèn)為,我國應(yīng)當(dāng)將代表消費者起訴的權(quán)利賦予消協(xié)。1.將代表消費者起訴的權(quán)利賦予消協(xié)具有可行性。一方面,當(dāng)事人適格擴張理論為消協(xié)取得訴權(quán)提供了理論基礎(chǔ)[7],另一方面,消協(xié)代表消費者提起公益訴訟在我國臺灣地區(qū)有著豐富的司法實踐。臺灣《消費者保護法》規(guī)定,消費者團體訴訟是指因為同一事件而使得20人以上的消費者受害,則受害者可將損害賠償請求權(quán)讓與消費者保護團體,以消費者保護團體自己的名義提起訴訟,稱為“消費團體訴訟”。[5]

2.將代表消費者起訴的權(quán)利賦予消協(xié)具有必要性。首先,消協(xié)獲得訴權(quán)能夠使消協(xié)獲得制約不法經(jīng)營者的剛性武器,為消協(xié)與政府“脫鉤”使消協(xié)成為真正意義的社會第三方力量提供可能。其次,公益訴訟的途徑不應(yīng)當(dāng)被國家壟斷,否則可能導(dǎo)致訴訟渠道過窄而使得大量的公共利益得不到及時救濟。最后,消協(xié)獲得訴權(quán)可以有效整合消費者的力量,形成訴訟集約效應(yīng),降低訴訟成本,從而對經(jīng)營者形成真正的制約和威懾。

3.消協(xié)代表消費者提起團體訴訟的具體構(gòu)想。我國《公司法》中規(guī)定了股東代表訴訟制度,允許符合法定要件的股東在公司合法權(quán)益遭受侵害而公司怠于起訴時為公司的利益以自己的名義對侵害人提起訴訟,追究其法律責(zé)任。這種訴訟制度的確立有利于切實維護股東利益,擴大股東的維權(quán)途徑。筆者認(rèn)為,我國團體訴訟的建立可以借鑒股東代表訴訟制度。當(dāng)經(jīng)營者的一項侵害消費者權(quán)益的行為未被法律明確納入由檢察機關(guān)提起民事公訴的范圍時,消協(xié)并不能馬上代表消費者提起團體訴訟,而只有當(dāng)超過一定時間沒有消費者起訴或者消協(xié)有證據(jù)證明情況緊急來不及等待單個的消費者提起訴訟時才能夠代表消費者提起團體訴訟。這樣的制度設(shè)計可以避免訴權(quán)重疊和沖突,同時防止?fàn)€訴的發(fā)生。但是,這樣的制度設(shè)計存在著這樣的弊端,即可能強化消費者的“搭便車”心理,變相縱容了“權(quán)利上不勞而獲”。[8]這就需要與之相配套的激勵機制對訴訟利益進行精密的衡量和分配,以對消費者的訴訟行為進行正確的引導(dǎo)。

(三)我國現(xiàn)有制度框架下不適合引入美國集團訴訟制度

是否應(yīng)當(dāng)引入美國集團訴訟制度在我國學(xué)界有著激烈的爭論。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒美國集團訴訟制度以完善我國現(xiàn)有的代表人訴訟制度,而有學(xué)者則在分析代表人訴訟制度缺陷根源的基礎(chǔ)上批判了“為我所用”的法律移植趨向。有學(xué)者在分析集團訴訟優(yōu)越性的基礎(chǔ)上對引入該制度抱有極大的熱情和希望,而有的學(xué)者則基于集團訴訟在美國本土已經(jīng)出現(xiàn)的負(fù)面影響而對該制度的移植持謹(jǐn)慎和懷疑的態(tài)度。

筆者認(rèn)為,對國外一項制度的吸收和借鑒應(yīng)當(dāng)持審慎態(tài)度,該制度在國外的卓有成效未必在引入我國后仍然能夠發(fā)揮理想的功效,在我國現(xiàn)有的制度背景下,集團訴訟不宜被引入。

1.集團訴訟可能產(chǎn)生的廣泛的社會影響對法官的職業(yè)素養(yǎng)有著較高的要求。美國集團訴訟采取“選擇退出”機制,即它要求在集團訴訟中尋求金錢賠償?shù)膫€人必須明確表示退出,否則那些被“牽頭原告”聲稱所代表的人將被視為是集團中的一員,這使得集團訴訟可能因為容納數(shù)目巨大的當(dāng)事人而產(chǎn)生廣泛的社會影響,這就要求承擔(dān)審判職能的法官擁有較高的職業(yè)素養(yǎng),能夠?qū)Π讣婕暗睦孀龀稣_的衡量。然而我國法官的遴選制度使得我國法官年齡偏小,沒有從事法律工作的職業(yè)經(jīng)驗,審判技術(shù)、論理技術(shù)等都尚未成熟,因此難以應(yīng)對集團訴訟所伴隨而來的對法官的巨大壓力。

2.集團訴訟的公共政策糾正和充實功能可能引發(fā)司法權(quán)力的擴張。集團訴訟的公共政策糾正和充實功能是伴隨著集團訴訟的不斷發(fā)展而逐步確立的,這使得法院的司法權(quán)因侵入行政領(lǐng)域而得到擴張。這一方面強化了司法權(quán)對行政權(quán)的制約,另一方面也對一國的司法制度提出了更高的要求。然而我國目前處于司法制度的轉(zhuǎn)型時期,司法人員的普遍職業(yè)水平尚有待提高,相對于政府公權(quán)力的強勢,司法權(quán)處在弱勢地位。在此情形下要求法院應(yīng)對集團訴訟背后所要求的社會政策形成的復(fù)雜問題則顯得倉促,并可能因為強迫法院做自己無能為力的事情而喪失司法權(quán)威[9]。

3.集團訴訟在美國本土存在著被濫用的情況。在集團訴訟中,律師發(fā)揮著重要的作用,擁有較高專業(yè)素養(yǎng)的律師團固然對經(jīng)營者形成監(jiān)督和制約,但與此同時,訴訟中的集團成員卻缺乏對律師及集團代表人的有效制約。這使得律師可能為追求自身利益而操縱當(dāng)事人,使自己成為集團訴訟的最大獲利者,而真正的受害消費者卻得不到充分賠償。在我國,雖然存在著“厭訟”的傳統(tǒng),但在集團訴訟可能帶來的巨大利益誘導(dǎo)之下,集團訴訟被律師操縱濫用的可能不能被民族的“厭訟”思想所簡單否決。

綜上,筆者認(rèn)為,對境外消費者公益訴訟模式的選擇必須基于我國現(xiàn)有的制度框架和具體國情。在現(xiàn)階段,建立民事公訴制度和團體訴訟制度二元訴訟體系以維護廣大消費者利益最為穩(wěn)妥。

[注 釋]

①所謂訴訟信托是指,某一公益團體在法律授權(quán)的前提下對某些權(quán)益有訴的利益,從而專門在此項公共利益受侵害或可能受到侵害時提起訴訟,而組成該公益團體的成員可以直接引用判決對有關(guān)的侵權(quán)人主張利益。

[1]梁宏輝.論我國消費糾紛解決機制之完善[J].河北法學(xué),2009(7).

[2]佚 名.消費者協(xié)會法律支持辦法[EB/OL].2009-11-08,http://china.findlaw.cn/xfwq/xiaofeichangshi/xfzxh/1673_3.html

[3]楊秀清.我國檢察機關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性質(zhì)疑[J].南京師范大學(xué)學(xué)報,2006(6).

[4]鄧思清.論檢察機關(guān)的民事訴訟權(quán)[J].法商研究,2004(5).

[5]姜世明.選定當(dāng)事人制度之變革——兼論團體訴訟[J].月旦法學(xué)雜志,2003(5).

[6]湯維建,張曙光.論我國消費者權(quán)益訴訟機制的建立[J].政法論叢,2008(6).

[7]齊樹潔,蘇婷婷.公益訴訟與當(dāng)事人適格之?dāng)U張[J].現(xiàn)代法學(xué),2005(6).

[8]耶 林.為權(quán)利而斗爭[M].北京:中國法制出版社,2004.

[9]吳英姿.代表人訴訟制度設(shè)計缺陷[J].法學(xué)家.2009(2).

D915

:A

:1673-1794(2010)06-0012-03

程子薇(1986-),女,南京大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

2010-10-22