陳留艷 ,海 龍

(1.華中農(nóng)業(yè)大學 文法學院,湖北 武漢430070;2.河南農(nóng)業(yè)大學華豫學院 工商管理學院,河南 商丘476000)

公共財政視角下的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)

陳留艷1,海 龍2

(1.華中農(nóng)業(yè)大學 文法學院,湖北 武漢430070;2.河南農(nóng)業(yè)大學華豫學院 工商管理學院,河南 商丘476000)

公共財政和社會保障有著密切聯(lián)系:社會保障必須依靠公共財政的財力支持;建立社會保障制度是公共財政的職能要求;在社會保障體系內(nèi)部,公共財政居于主導地位。目前農(nóng)村養(yǎng)老主要通過家庭贍養(yǎng)等方式自行解決,部分農(nóng)村老年人口缺乏養(yǎng)老保險等基本社會保障。在公共財政視野下,要完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,必須實施社會保障制度優(yōu)先的財政發(fā)展戰(zhàn)略,制定適合國情的基金籌集辦法,逐步完善和健全農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理和運營方式,加快相關(guān)立法進程。

公共財政;社會保障;養(yǎng)老保險;農(nóng)村

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是農(nóng)村社會保障制度的核心,農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善不僅能夠切實解決我國農(nóng)村目前的養(yǎng)老和社會發(fā)展問題,而且有利于實現(xiàn)社會的公平與正義,促進社會主義和諧社會的建立。根據(jù)2005年的統(tǒng)計數(shù)據(jù),中國60歲以上老年人口近1.44億,占總?cè)丝诒壤?1%,今后很長一段時間,60歲以上老年人口將繼續(xù)增長,到本世紀中葉,預計65歲以上的老年人口將占人口總數(shù)的1/4[1]。另一方面,目前農(nóng)村社會的老齡化問題比城市更為嚴重,因此,完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度顯得尤為重要。

一、公共財政和社會保障的內(nèi)在聯(lián)系

社會保障是政府彌補市場失靈的政策工具,公共財政是建立在市場失靈基礎(chǔ)上的,因此公共財政和社會保障有著密切聯(lián)系。財政部已經(jīng)將社會保障基金列入國家預算的三大組成部分之一。社會保障是以實現(xiàn)財政管理科學化為目標的一種財政管理模式,其本質(zhì)上是一種財政分配方式。

1.社會保障必須依靠公共財政的財力支持

首先,社會保障是公共產(chǎn)品。公共財政是一種契約財政,體現(xiàn)了政府與納稅人之間的一種契約關(guān)系,即政府收取稅收,必須為納稅人提供滿意的公共服務(wù);納稅人為獲取公共服務(wù),必須用納稅的方式支付代價。社會保障作為維護社會穩(wěn)定的減震器和調(diào)節(jié)器,實質(zhì)上是納稅人需要國家提供的一種公共服務(wù),具有消費上的非競爭性和非排他性。因此,必須由政府承擔供給的責任,由公共財政提供財力上的支持。其次,社會保障是優(yōu)值品。按照公共選擇理論,優(yōu)值品指消費者對消費品的效用評價低于該產(chǎn)品應有的效用評價的物品,因為消費者未能充分認識到產(chǎn)品為其帶來的利益,使其對產(chǎn)品的效用評價過低,若任由消費者根據(jù)自己的偏好購買,市場提供的優(yōu)值品數(shù)量會低于資源配置的最佳水平,從而造成資源配置不足和效率損失。社會保險就是一種典型的優(yōu)值品。由于人們對養(yǎng)老保險的作用在認識上有偏差,對其效用評價偏低,缺乏通過定期繳款參加養(yǎng)老保險等社會保障制度的積極性。因此,對優(yōu)值品的消費,政府需要采取一定的措施,使消費者對該產(chǎn)品的購買增加至某一合理的水平,這些措施不外乎兩類:一類是強制性制度措施,另一類是政府繳費的示范效應引導。這兩大措施都離不開公共財政的財力支持和宏觀調(diào)節(jié)。

2.建立社會保障制度是公共財政的職能要求

公共財政具有資源配置、收入分配和經(jīng)濟調(diào)控三大職能。而社會保障制度的財政政策意義有兩方面:一是作為一項有效的反蕭條措施,以國家為主體形成“稅收-支付”的制度,作為自動穩(wěn)定器承擔起私人市場難以承載的社會責任,以維護社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的健康發(fā)展;二是“作為一種收入再分配工具,通過'稅收-轉(zhuǎn)移支付'的方式,在一定程度上解決收入分配差距問題”[2]。

從實踐上看,公共財政本身就具有社會保障功能,因為社會保障資金收支是公共財政分配的重要組成部分。無論資金來源和支出去向如何,整個資金流通過程中都不能缺少公共財政的參與。公共財政部門可以在相關(guān)部門的協(xié)助下征收社會保險稅或社會保障費,再經(jīng)過公共財政的預算安排將其撥付出去以滿足對社會保障的公共需要。同時,公共財政還可以對社會保障資金的收支運行情況進行管理和監(jiān)督,例如建立財政專戶,實現(xiàn)收支兩條線管理,加強最后兜底職能等。從這個意義上說,建立社會保障制度是公共財政職能的要求。

作為一項為農(nóng)民提供的社會公共產(chǎn)品,農(nóng)村社會保障的提供者只能是政府,這就必然要求公共財政成為政府為農(nóng)村提供社會保障服務(wù)的后盾。因此,建立農(nóng)村社會保障財政制度,運用各種財政政策去調(diào)整社會保障資金的規(guī)模和結(jié)構(gòu),給農(nóng)村社會保障以穩(wěn)定的財政支持,是公共財政政策的重要內(nèi)容。

“農(nóng)村社會保障是作為一項社會公共產(chǎn)品為農(nóng)民提供,其提供者只能是政府,這就必然要求財政作為政府為提供農(nóng)村社會保障的后盾,所以說,建立農(nóng)村社會保障財政制度,如何運用各種財政政策去左右社會保障資金的繳與用的規(guī)模和結(jié)構(gòu),給農(nóng)村社會保障以穩(wěn)定的財政支持則是重中之重的問題?！盵3]

3.公共財政在社會保障體系內(nèi)部發(fā)揮著主導作用

作為一項社會安全制度,社會保障制度需要公共財政代表國家履行相應的宏觀管理職能。企業(yè)和個人是資金繳納者,無力進行社會保障資金的保值增值運作管理,難以在社會保障體系中居主導地位。社會主義市場經(jīng)濟下的企業(yè)是自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體,其經(jīng)營目標是使企業(yè)利潤最大化。它只有依法繳納社會保障稅(費)的義務(wù),而沒有義務(wù)和能力經(jīng)管社會保障體系的運轉(zhuǎn)。個人僅有繳納社會保險稅(費)的義務(wù),也無法成為社會保障體系的主體。此外,其他社會組織如商業(yè)保險公司和各類民間福利團體也不具備管理社會保障事務(wù)的能力。商業(yè)保險與社會保險在性質(zhì)、經(jīng)營目標、保險對象及資金來源和運行機制等方面完全不同,這決定了商業(yè)保險只能是一項商品經(jīng)營活動。而商業(yè)保險公司作為商業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營活動的載體,實質(zhì)上也是企業(yè)法人,無法在社會保障體系中居主導地位。各類民間福利團體提供的保障具有很強的民間救濟和民間互助的性質(zhì),實施范圍有限,并不是現(xiàn)代意義上的社會保障,因此該類組織也無法在社會保障體系中居主導地位。所以,不管是從主觀還是從客觀因素考慮,在社會保障體系內(nèi)部起主導作用的只能是公共財政。

二、我國農(nóng)村地區(qū)社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀

農(nóng)村老年人口是經(jīng)濟上處于最弱勢地位的群體之一,從促進社會的公平與正義的角度出發(fā),在農(nóng)村人口中占有不小比例的農(nóng)村老年人口的社會保障狀況亟待改善。隨著集體經(jīng)濟的解體,目前農(nóng)村養(yǎng)老主要通過家庭贍養(yǎng)等方式自行解決,部分農(nóng)村老年人口缺乏養(yǎng)老保險等基本社會保障。

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度從出臺至今經(jīng)過了近20年的探索,特別是2010年9月以來實施的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,無論是在制度設(shè)計還是在具體實施效果上,都具有極大的科學性和可行性,使農(nóng)村居民的社會化養(yǎng)老意識有了顯著的提高。但由于歷史和現(xiàn)實各種因素的影響,目前無論是“新農(nóng)?！边€是“老農(nóng)?！?在制度的具體實施上都存在不少問題。

目前我國大部分地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老保險還屬于“老農(nóng)?！??！袄限r(nóng)保”主要有以下特征:強調(diào)以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持[4];要求建立個人帳戶,個人繳費和集體補助全部記在個人名下,“多投多保,少投少報,不投不?！?堅持自助為主、互濟為輔;堅持社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老相結(jié)合;堅持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員社會養(yǎng)老保險制度一體化的方向。從籌資方式來看,“老農(nóng)?！钡摹吧鐣ｋU”色彩很淡,過于強調(diào)個人自主性,淡化了國家和集體應負的責任,缺乏社會保險應有的社會性和福利性,實際上近似于一種誘導性和鼓勵性的儲蓄。農(nóng)業(yè)稅取消后,很多地方的集體補助難以落實,政府又沒有向農(nóng)民提供補助,客觀上形成了農(nóng)民自己籌集資金的養(yǎng)老模式,無法調(diào)動農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的積極性,保障功能大打折扣。此外,農(nóng)民收入有限,投保者一般只投最低檔次,這一方面導致農(nóng)民領(lǐng)取的保險金數(shù)額較小,無法發(fā)揮保障作用,另一方面也導致農(nóng)村養(yǎng)老保險資金儲備不足,加之基金籌資渠道單一、銀行利率逐年下降等原因,影響了基金的正常發(fā)放和保值增值。

2010年9月起,國家在全國10%的試點地區(qū)開始實行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的方式建立籌資機制。在參保個人繳費的基礎(chǔ)上,當?shù)赜袟l件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根據(jù)自身的經(jīng)濟實力,為參保農(nóng)民繳納一定比例的保費補助。而當?shù)卣畡t根據(jù)地方財政狀況,為農(nóng)民參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險提供一定資金補貼。這種政策在財務(wù)機制上更具有激勵性,但是把政府的籌資渠道集中在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府,缺乏中央政府公共財政的投入,加重了地方政府的財政壓力,特別是對于經(jīng)濟發(fā)展水平不高的地區(qū),這種籌資模式風險更加明顯。另外,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的優(yōu)勢是?；?、廣覆蓋,但仍存在繳費層次低、統(tǒng)籌層次低、基金增值方式單一等缺點,這都使得“新農(nóng)?！敝贫人峁┑谋Ｕ纤皆谝欢ǔ潭壬嫌邢?。“而在經(jīng)濟發(fā)展水平、信息的傳遞速度、人的整體素質(zhì)較之城市落后得多的農(nóng)村,市場失效更為嚴重,使得作為社會保障補充功能的商業(yè)保險的'失效'現(xiàn)象也更為嚴重。”[5]

三、公共財政視野下農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的本質(zhì)特征是社會保險而不是商業(yè)保險,國家應致力于建設(shè)以社會性和公平性為原則的城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度。

1.實施社會保障制度優(yōu)先的財政發(fā)展戰(zhàn)略

調(diào)整財政發(fā)展戰(zhàn)略,完成從經(jīng)濟財政到公共財政,從效率財政到公平財政,從全面財政到重點財政的轉(zhuǎn)變。應明確公共財政對農(nóng)村養(yǎng)老保險的責任,利用好財政增量,盡快形成固定的財政撥款增長機制。隨著國民經(jīng)濟持續(xù)快速穩(wěn)定發(fā)展,國家的財力也在迅速增長;與此同時,城鄉(xiāng)差距又在逐漸擴大,因此需要通過社會保障制度來縮小城鄉(xiāng)差距。今后相當長一段時間內(nèi),公共財政對社會保障的責任應重點放在農(nóng)村的社會保障方面。加快農(nóng)村社會保障制度建設(shè),適當拓展覆蓋面,提高社會保障水平。公共財政對農(nóng)村社會保障制度的支持首先應從農(nóng)民最急需的醫(yī)療保障、老年保障和低收入保障開始,加快建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度。

2.制定適合國情的基金籌集辦法

無論是“老農(nóng)?！边€是“新農(nóng)?！?基金籌集中的政府責任主要來自于縣鄉(xiāng)兩級政府。縣鄉(xiāng)兩級政府的財政來源比較單一,財政壓力比較大,這無疑加重了社會保障基金籌集的風險性。因此現(xiàn)階段應主要建立面向“老人”這個基本層面的養(yǎng)老保險體系,養(yǎng)老保險基金籌集的責任可以由中央和地方各級政府共同承擔,設(shè)立針對農(nóng)村養(yǎng)老保險的專項基金,并按規(guī)定收益的方式發(fā)放。隨著時間的推移,重點考慮實行以基金制計劃為核心的多層次農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,實行中央、地方統(tǒng)籌和個人繳費相結(jié)合的“統(tǒng)賬模式”,實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的有效籌集。

3.逐步完善和健全農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理和運營方式

政府要建立專門的機構(gòu),負責基金的正常運轉(zhuǎn)及保值增值。在體制上,實行行政管理與基金管理分開的政策,由市縣鄉(xiāng)政府主管養(yǎng)老保險的經(jīng)辦業(yè)務(wù),國家和省級政府主管政策制定與賬戶管理。要認真研究養(yǎng)老保險基金的保值增值辦法與措施,由政府委托專業(yè)性的商業(yè)投資機構(gòu),逐步使基金運營走向市場,實現(xiàn)基金的合理組合和最大增值。國家應制定有關(guān)政策,為養(yǎng)老保險基金的保值增值提供條件,例如,可考慮由財政發(fā)行特種高利率債券,為保險基金指定專項建設(shè)項目等。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展較好的地區(qū),可以嘗試建立保險基金的投資專營機構(gòu),按照市場化原則運營保險基金。相關(guān)管理費標準應盡量低,養(yǎng)老保險中管理費支出應實行定額包干制,超出定額的開支,從同級民政部門的事業(yè)費中列支。

4.加快相關(guān)立法進程

應盡快建立健全有關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī),使農(nóng)村養(yǎng)老保險制度獲得真正意義上的法律依據(jù)?！耙环矫娲_立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律地位,使農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民同樣成為社會養(yǎng)老保險的主體”[6];另一方面應確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則、主要內(nèi)容、保險基金的籌集來源、管理和運營辦法,規(guī)定中央和地方政府扶持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的方式以及各方的法律責任等,保證農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集的穩(wěn)定性、基金運作的科學性和基金增值的安全性,從而為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革的順利進行和健康發(fā)展提供穩(wěn)定、良好的法制環(huán)境。

[1]中國社會保障網(wǎng).積極應對人口老齡化問題——五位政協(xié)委員答中外記者問[EB/OL].http://www.cnss.cn,2007-03-12.

[2]尚長風.農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的財政學反思[J].經(jīng)濟學研究,2004,(5).

[3]李放.試論農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中的財政支持[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究,2005,(1).

[4]郝二虎,陳小萍.農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的財政學探討[J].理論探討,2008,(3).

[5]孫文基.建立和完善農(nóng)村社會保障制度[M].北京:社會科學文獻出版社,2006.

[6]李曉蕓,范冰潔.山東淄博新型農(nóng)村養(yǎng)老保險現(xiàn)狀實證分析[J].財經(jīng)問題研究,2010,(7).

F323.89

A

1008-6382(2010)06-0050-04

10.3969/j.issn.1008-6382.2010.06.013

2010-10-25

陳留艷(1985-),女,河南周口人,華中農(nóng)業(yè)大學碩士研究生,主要從事農(nóng)村社會保障研究。

(責任編輯 安 然)