張永會

政府創(chuàng)新、制度化與法治

張永會

中國始于1978年的改革，不僅促進(jìn)了國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會與文化的全面進(jìn)步，而且開創(chuàng)了從計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型的成功先例，具有重大的現(xiàn)實和理論意義。其中，從我國是一個后發(fā)國家的定位而言，取得這樣的成就，離不開政府主導(dǎo)作用以及題中應(yīng)有之意的政府適應(yīng)環(huán)境要求的政府轉(zhuǎn)型。而從制度變遷的角度看來，任何的政府轉(zhuǎn)型都可以歸結(jié)到政府創(chuàng)新的范疇并最終以制度化的形式物化起來，以鞏固其取得的成果。然而，是不是所有的政府創(chuàng)新（及其表現(xiàn)形式制度變革）都是適合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的？顯然不是。本文試圖在討論政府創(chuàng)新相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，對上述問題做出粗淺的分析。

一、政府創(chuàng)新相關(guān)概念

一般認(rèn)為，關(guān)于政府創(chuàng)新的內(nèi)涵，主要體現(xiàn)在以下四個層面③：

第一，理論層面的政府創(chuàng)新。也就是說，在一個復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)社會中，支撐政府行為的理論依據(jù)的變化。它是政府創(chuàng)新的核心內(nèi)容，是根本性的轉(zhuǎn)變，因為“一個政府同另一個政府的最大不同，在于市場取代政府或政府取代市場的程度”。④在不同的經(jīng)濟(jì)和社會形態(tài)中，對于政府行為的理論解釋顯然是不一樣的。

第二，體制層面的政府創(chuàng)新。它主要是關(guān)于政府的民主制度、法律制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度等方面的具體制度在結(jié)構(gòu)和功能上的創(chuàng)新。

第三，技術(shù)層面的政府創(chuàng)新。它是政府創(chuàng)新操作的內(nèi)容，主要指的是政府工作的信息化或者電子化政府，體現(xiàn)了技術(shù)理性的原則和效率目標(biāo)的追求。

第四，人員層面的政府創(chuàng)新。它是指政府工作人員行政能力的不斷提升和發(fā)展。

由是觀之，政府創(chuàng)新其實是一個綜合性的配套工程，是從理念、制度、操作諸層面全方位的轉(zhuǎn)變。因而，可以說，在我國的背景下，任何層面的變遷都可以成為政府創(chuàng)新或政府創(chuàng)新的相應(yīng)結(jié)果。所以，搞清楚什么才是正確的政府創(chuàng)新就具有了非常重要的意義。

對此，謝慶奎教授認(rèn)為，不論什么階級性質(zhì)和組織類型的政府，從長遠(yuǎn)和根本的意義上來講，推進(jìn)政府改革和發(fā)展，不斷實現(xiàn)政府創(chuàng)新，其宏觀的長遠(yuǎn)目標(biāo)應(yīng)是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，保障人民的安全、和平和福利，這是由政府本身的性質(zhì)和目的所決定的。而李景鵬教授則明確地提出來“政府創(chuàng)新的本質(zhì)是力求實現(xiàn)他的公共性。只有圍繞著公共性這個中心來發(fā)展才能談得上政府創(chuàng)新”。⑤

概念教學(xué)不應(yīng)只注重讓學(xué)生死記硬背概念，而應(yīng)讓學(xué)生真正經(jīng)歷概念的形成過程，遵循從特殊到一般，從具體到抽象，從過程到結(jié)果的原則，引領(lǐng)學(xué)生進(jìn)行合情推理演繹，逐步幫助學(xué)生真正理解概念的內(nèi)涵，從而使學(xué)生的合情推理能力得到有效的培養(yǎng)。

從根本上來說，我們是人民當(dāng)家做主的國家，“為人民服務(wù)”是我們公共機(jī)構(gòu)的宗旨，公共性是政權(quán)性質(zhì)題中應(yīng)有之意。問題是，現(xiàn)實中我們經(jīng)常見到的卻是公共政策的結(jié)果遠(yuǎn)離了廣大公眾的普遍要求和利益，政府的公共性遭受到不同程度的扭曲。原因何在？最根本的因素就是，作為公共政策具體提供者的政府（國家）具有自己的動機(jī)和利益，從而具有與公共性要求不同的行為動力（當(dāng)然，不否認(rèn)在某些方面兩者之間利益的重合性）。

總的看來，無論是從哪方面入手探討，政府創(chuàng)新的動因都不外乎內(nèi)部的動力和外在的壓力兩方面。這也符合唯物主義辯證法的一般原理。具體到我國的現(xiàn)實，學(xué)者們大都把政府創(chuàng)新歸結(jié)為全球化對我國政府治理能力的挑戰(zhàn)、社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展帶來的壓力以及技術(shù)層面上新技術(shù)革命與社會信息化所帶來的對政府行政管理機(jī)制和方式的挑戰(zhàn)。然而，以筆者看來，這些論述關(guān)注的是總體性的政府行為，忽略掉了一個重要的動力源：不同性質(zhì)的政府主體的具體創(chuàng)新行為具有明顯不同的行為動機(jī)。比如，在我國強(qiáng)制性制度變遷的背景下，在分權(quán)改革中重塑的地方政府具有強(qiáng)烈的制度創(chuàng)新動力以促進(jìn)國民財富的增加，但這種行為卻具有二重性。⑥提出這點顯然并非無關(guān)緊要，它對于我們分析作為制度的主要供給者的政府行為及其后果具有相當(dāng)大的作用。

二、政府創(chuàng)新中的權(quán)利制度化

政府創(chuàng)新的主體是政府，這是我們約定俗成的觀感。然而，從實際行使政府創(chuàng)新權(quán)力的主體出發(fā)，我們會發(fā)現(xiàn)，除了地方政府和中央政府以外，還存在著另外一個主體：行政機(jī)構(gòu)，或者是學(xué)術(shù)上的官僚機(jī)構(gòu)。這一部分政府權(quán)力主體，具有自己與地方和中央政府不同的特定的利益和要求。

從經(jīng)典的官僚理論出發(fā)，官僚機(jī)構(gòu)是功能性部門，本身沒有自己特殊的權(quán)利和利益要求，它的職責(zé)就是執(zhí)行政治決定和國家政策，除了法律，沒有更高的準(zhǔn)則。然而，官僚不僅具有自己特殊的利益，甚至在相當(dāng)大的程度上還主宰了國家政策過程，通過對于政策法規(guī)的創(chuàng)制權(quán)和執(zhí)行中的法律再解釋，從而又在實踐中成為實際上的立法者。這些不僅為實踐所證實，而且也為大量的政治理論和公共選擇學(xué)派的研究成果所體現(xiàn)。上述行為體現(xiàn)為官僚的自主性，也就是官僚機(jī)構(gòu)或個人超越其法定的地位和職能，超越政治家的控制，在公共決策過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用的現(xiàn)象。官僚自主性之所以能夠成為現(xiàn)實，原因或者是由于官僚及其部門追求個人和部門利益，也可能是政治過程中信息不對稱的必然結(jié)果。⑦個人及部門利益是官僚自主性的動力，而信息不對稱則為這種動機(jī)的實現(xiàn)提供了機(jī)制上的條件，從而使得官員能夠在不違法的情況下隱蔽地實現(xiàn)自己的個人利益，并且有可能通過法律或制度的形式把這種利益固化下來。

當(dāng)然，官僚自主性在任何體制下都存在，差別只是程度的大小。發(fā)達(dá)國家，由于具有較為良好的政治文化、發(fā)達(dá)的民主機(jī)制和完善的法治環(huán)境，從而官僚自主性存在和發(fā)展的緯度能夠得到合理的制約。在正處于制度變遷中而現(xiàn)在制度變遷的核心又在于政府體制創(chuàng)新的我國來講，這個問題就顯得極為嚴(yán)重。

我國正處于人類歷史上最大規(guī)模也是最為深刻的制度變遷的進(jìn)程之中，現(xiàn)在已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)體制變遷轉(zhuǎn)向以行政體制改革為主的綜合性變遷。由于我國后發(fā)國家的現(xiàn)實處境，決定了制度供給的主體是政府，或者至少是由政府主導(dǎo)的。制度變遷的目標(biāo)就是形成新的制度體系。制度化成為即使不是最終至少也是主要的目標(biāo)。

這就在中國現(xiàn)有的政治——經(jīng)濟(jì)關(guān)系背景下形成了部門主義性的制度化的權(quán)利?！霸谥袊?，部門主義化的政府管制早已成為一種既定的制度安排，這不僅清楚地表現(xiàn)在政府部門制定的條例中，還為一般性的法律所承認(rèn)”。其結(jié)果必然是，“在一個法律權(quán)力小于行政權(quán)力、而行政權(quán)力又表現(xiàn)為部門主義的制度中，制度化過程其實就是將本部門的利益以法律法規(guī)的方式合理化的過程，是權(quán)利的制度化，由此造成特別的行政壟斷和行政審批。至此，制度的部門主義化其實就是某種權(quán)利(如審批權(quán)力)的部門主義化、制度化，其本身就以高昂的制度成本為代價。無論是行政機(jī)構(gòu)改革的反復(fù)，還是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的‘大起大落’，都反映了這種制度安排的高成本。”這樣的權(quán)利安排上的制度化，使得進(jìn)入市場的制度成本異常高昂，同時它也是造成腐敗的主要體制性根源。⑧更嚴(yán)重的是，這種“政府創(chuàng)新”所導(dǎo)致的后果由于嚴(yán)重背離政府的公共性，久而久之會嚴(yán)重影響社會對于政府的合法性信念。這一點，從這幾年社會層面對于改革的激烈反思和對于由行政性壟斷而帶來的不公正的強(qiáng)烈反感就可以明顯地感覺到。

因而，在我們進(jìn)行政府創(chuàng)新以促進(jìn)政府職能變遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文明和社會和諧的過程中，有必要警惕并且采取相應(yīng)的措施以遏制這種部門主義規(guī)制而導(dǎo)致的所謂的“政府創(chuàng)新”的權(quán)利制度化現(xiàn)象。

三、以法治精神規(guī)范政府創(chuàng)新

制度化權(quán)利或權(quán)利制度化的現(xiàn)象告訴我們：偏離公共性的“政府創(chuàng)新”很可能是某些人、部門追求非公權(quán)利和利益的結(jié)果，它們只不過通過法律法規(guī)或政策的形式因而具有“合法”性而已。這促使我們提出：更高的制度化一定會導(dǎo)致國家政治力量更強(qiáng)嗎？一定會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嗎？換言之，一定會對國家和社會有利嗎？

楊光斌教授的考察認(rèn)為：蘇聯(lián)和印度按照亨廷頓的標(biāo)準(zhǔn)來看，無疑都屬于高度制度化的國家。然而，前者由于高度制度化導(dǎo)致了制度的僵化從而缺乏對于變革的回應(yīng)性，后者卻是形成了腐敗制度化的“印度綜合癥”而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期受到束縛。他的結(jié)論對于長期以來把制度化或法制化等同于法治化的觀念提出了挑戰(zhàn)：法治需要制度化，但是，制度化既不等同于法治，也不一定有利于法治，甚至可能會破壞法治。⑨從此視角出發(fā)，可以肯定地認(rèn)為雖然中國存在大量的人治色彩，卻是高度制度化的。

既然政府創(chuàng)新的成果必須以制度的形式表現(xiàn)出來，而制度化又可能造成權(quán)利的個人或部門化。那么，如何化解這其中的矛盾？出路就在于以法治精神規(guī)范政府創(chuàng)新。

對法治的論述很多，然而，“在最低的程度上，‘法治’要求法律規(guī)范（legal norms）要具有：普遍適用性；相對確定性；公開性；可預(yù)期性，以及穩(wěn)定性。在自由主義者看來，法治可以使得國家的行為具有可預(yù)測性，從而成為了保護(hù)個人自由所必不可少的組成部分。其中，普遍適用性可以保證避免主觀的裁判，有助于做到‘類似案件類似處理’；明晰性意味著那些被適用或者執(zhí)行法律的行為能夠被局限于相對一致的標(biāo)準(zhǔn)，這樣就可以使之有效地受到控制；公開性使公民對于國家何時以及如何干預(yù)有公平的關(guān)注；而法律內(nèi)部保持穩(wěn)定性則不僅方便了公民公平地關(guān)注行為，而且也有助于約束官員遵守規(guī)則并使那種潛在的令人不快的自由裁判行為減至最少”。⑩從本質(zhì)上，法治是國家通過憲政安排得以治理。因而，法治國家是一種有限國家。法治在根本上是用來限制政府權(quán)力的。

所以，以法治精神為指導(dǎo)而規(guī)范政府創(chuàng)新從而盡力避免權(quán)利制度化就具有了理論上的合理性。同時，它也是我們政府改革目標(biāo)的應(yīng)有之意：法治政府、有限政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府其實是邏輯上彼此支持、內(nèi)涵上不可分離的政府理念體系。

在實際的操作中，要確保任何形式的政府創(chuàng)新都應(yīng)該符合法治精神，政府創(chuàng)新的制度化應(yīng)該符合公共性的要求。在實踐中，用具有可操作性的強(qiáng)制的法的形式保證廣大人民在政策和制度創(chuàng)制中的真正的知情、參與和監(jiān)督的權(quán)利。只有這樣，才可能保證我國政府創(chuàng)新沿著正確的道路不斷前進(jìn)。

注釋：

①陳家剛：《政府創(chuàng)新與民主：一個分析框架》，《學(xué)習(xí)與探索》2006年第2期。

②謝慶奎：《論政府創(chuàng)新》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2005年第1期。

③劉靖華提出了三個層面，謝慶奎教授在其基礎(chǔ)上增添了一條。參見劉靖華等：《政府創(chuàng)新》，中國社會科學(xué)出版社，2002年，第68頁和尾注2相關(guān)內(nèi)容。

④[美]查爾斯·林德布洛姆：《政治與市場》，王逸舟譯，上海三聯(lián)書店上海人民出版社，1995年，序言，第1頁。

⑤謝慶奎：《政治改革與政府創(chuàng)新》，中信出版社，2003年，總序，第3頁。

⑥楊光斌：《我國地方政府行為的二重性分析》，《中共長春市委黨校學(xué)報》2004年6月。

⑦袁瑞軍：《官僚自主性及其矯治》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》1999年第6期。

⑧⑨楊光斌：《制度化權(quán)利的制度成本》，《天津社會科學(xué)》2005年第1期。

⑩William E.Scheuerman,Carl Schmitt:the End of Law,Lanham,Md:Rowman&Littlefield,c1999,p. 4-5.

（作者：深圳市委黨校副教授）