呂 萍

(鐵道警官高等?？茖W(xué)校,河南鄭州450053)

《國家賠償法》修訂后的幾大亮點

呂 萍

(鐵道警官高等?？茖W(xué)校,河南鄭州450053)

歷經(jīng)十五年爭議的《國家賠償法》終于修訂頒布,新法在歸責(zé)原則、執(zhí)法機關(guān)的舉證責(zé)任、刑事拘留導(dǎo)致賠償?shù)呢?zé)任確定、公民的精神損害賠償、民主與平等精神、賠償程序的合理規(guī)范等六個方面較之從前有很大完善,標(biāo)志著我國憲政制度的巨大進步以及對人權(quán)保障的提升。

國家賠償法;解讀;亮點

我國的《國家賠償法》于1994年5月12日頒布,1995年1月1日正式實施,頒行初始被盛譽為“中國法治建設(shè)的里程碑”,成為國家尊重和保障人權(quán)的重要標(biāo)志。然而十五年來,該法卻一直在爭議聲中躑躅前行。其缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個大的方面:一是在立法宗旨上,由于歸責(zé)原則過于簡單及免則條款過多,權(quán)力控制效果并不明顯;二是在國家賠償?shù)姆秶唾M用上,賠償范圍過窄、賠償費用標(biāo)準(zhǔn)過低、賠償方式不明確,不切合實際;三是在賠償程序上,舉證責(zé)任不明、賠償責(zé)任落實不明確、效率低下等。這些問題在法律具體落實的過程中又被進一步放大,致使其尊重、保障人權(quán)的作用大打折扣。該法自2008年提出修正以來,歷經(jīng)四審始獲通過,也凸顯了其復(fù)雜性——如何平衡公民權(quán)利保障和公權(quán)力行使之間的關(guān)系以及法的絕對性和法律的適應(yīng)性等問題。

2010年4月29日,全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議通過并公布了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》。幾天后,河南商丘趙作海案曝光,使得這部法律格外引人注目。

修改后的《國家賠償法》自2010年12月1日起施行。十五年后的修改,使得這部法律無論是在立法技術(shù)還是在進一步保障公民權(quán)利、制約公權(quán)等方面,較之十五年前都有了很大的進步,初步分析,至少有以下幾大亮點。

一、變單一的歸責(zé)原則為多元的歸責(zé)原則

歸責(zé)原則始于民事制度,任何賠償,都基于責(zé)任劃分原則,這是把致害行為與賠償責(zé)任連接起來的橋梁。民法中的歸責(zé)原則概括起來有三種體系:一是一元體系,即堅持單一的過錯歸責(zé)理論,在過錯歸責(zé)原則之中包括其他的歸責(zé)原則;二是二元體系,認(rèn)為侵權(quán)責(zé)任應(yīng)以過失責(zé)任與危險責(zé)任作為歸責(zé)原則的核心;三是三元體系,這種體系的主張者認(rèn)為歸責(zé)原則應(yīng)基于主觀意思而歸責(zé)的“故意責(zé)任”,基于客觀信賴而歸責(zé)的“過失責(zé)任”和純粹基于危險而歸責(zé)的“危險責(zé)任”[1]。其中以三元體系的影響較大。而在國家賠償中,目前世界各國所確立的歸責(zé)原則最具代表性的有三種:一是法國采用的以公務(wù)過錯為主、以危險責(zé)任為輔的歸責(zé)原則體系,二是德、意、英、美等國采用的過錯歸責(zé)原則體系,三是以瑞士和中國為代表的違法歸責(zé)原則體系。

歸責(zé)原則同樣是國家賠償制度的基石,它決定著國家是否賠償和在什么范圍內(nèi)承擔(dān)賠償責(zé)任。不同的歸責(zé)原則不但可以反映國家賠償?shù)膬r值取向和賠償政策,而且還直接影響國家賠償?shù)姆秶①r償程序等制度的設(shè)計。

我國修訂前《國家賠償法》第2條第1款規(guī)定:“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！庇纱舜_定了我國單一的違法歸責(zé)原則,即只有因(或只要因)國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員的職權(quán)行為違法,侵犯了公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成損害后果的,才(就)應(yīng)當(dāng)賠償。這一歸責(zé)原則是根據(jù)國家機關(guān)及國家機關(guān)工作人員職權(quán)行為在客觀上的合法性與否來判斷國家是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任的。理論上看,這種歸責(zé)原則避免了過錯原則在主觀認(rèn)定方面的困難,區(qū)分了國家賠償責(zé)任與國家補償責(zé)任,但在實際操作過程中,卻有很多法律灰色地帶,容易導(dǎo)致賠償范圍過于狹窄。

首先,國家機關(guān)及其工作人員的具體職權(quán)行為具有多樣性、復(fù)雜性和不完全可預(yù)見性,所以,但凡成文法立法時,都會對執(zhí)法裁量留有一定空間,如果在衡量國家賠償時僅僅強調(diào)有明確法律依據(jù)的行為,勢必將許多自由裁量空間內(nèi)的行為置于無法判斷之境地。

其次,違法歸責(zé)原則的理論起點是國家職權(quán)行為的可被司法審查性,除賠償機關(guān)主動作出賠償?shù)那闆r以外,只有經(jīng)過司法審查程序被確認(rèn)為違法的行為才有可能發(fā)生國家賠償?shù)膯栴}。國家職權(quán)行為的違法形式與方式是復(fù)雜多樣的,而可被司法審查而確定為違法的職權(quán)行為則是有限的。特別是我國《國家賠償法》與《行政訴訟法》規(guī)定不一致——《行政訴訟法》的受案范圍遠(yuǎn)較于《國家賠償法》的受案范圍窄。那么,如何通過司法審查來確定國家賠償中所涉行為的違法性便成為一個難以解決的問題。

由此可見,違法歸責(zé)原則必然會使那些無法以違法標(biāo)準(zhǔn)加以衡量的事實行為所造成的損害最終不能獲得賠償,從而也達不到制約權(quán)力運作的效果。

修訂后的《國家賠償法》第2條第1款規(guī)定:“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán),有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形,造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”與原《國家賠償法》比較,國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員“違法行使職權(quán)”被改為“行使職權(quán)”,去除“違法”二字,使得我國國家賠償歸責(zé)原則有了重大進步——不再強調(diào)職權(quán)行為的違法性與否,只要國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)時侵犯了公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害的,都應(yīng)當(dāng)予以國家賠償。這是以結(jié)果來判斷賠償與否的歸責(zé)原則,體現(xiàn)了修訂后的《國家賠償法》多元的、立體的歸責(zé)原則,相信由此拓展國家賠償?shù)姆秶?會更加有利于公民權(quán)利的保障和對公權(quán)力的制約。

二、明確了執(zhí)法機關(guān)的舉證責(zé)任

修訂前的《國家賠償法》中,賠償?shù)呐e證責(zé)任不明,而公民個人證明執(zhí)法機關(guān)行為違法又十分艱難,使得很多國家賠償難以開展。尤其是發(fā)生在羈押場所內(nèi)的非正常死亡事件,羈押機關(guān)往往以疾病、自傷自殘自殺等理由解釋,但很多時候卻不能自圓其說,于是,“躲貓貓死”、“喝開水死”、“洗臉?biāo)馈?、“睡夢死”等?便成為網(wǎng)絡(luò)戲謔羈押機關(guān)的流行語。這樣的結(jié)果,無論是公眾還是死者親屬,都難以接受和信服。而羈押機關(guān)也常常會陷入兩難境地——如果對死者親屬進行賠償,更無法開脫羈押與死亡因果關(guān)系的責(zé)任;如果不進行賠償,又難以證明自己毫無責(zé)任。所以,應(yīng)有的賠償要么以其他各種名目進行,要么久拖不決、不了了之。

修訂后的《國家賠償法》增加第26條第2款:“被羈押人在羈押期間死亡或者喪失行為能力的,賠償義務(wù)機關(guān)的行為與被羈押人的死亡或者喪失行為能力是否存在因果關(guān)系,賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。”早在該法第17條中,看守所和監(jiān)獄管理機關(guān)及其工作人員就被納入刑事賠償義務(wù)機關(guān)的范圍,所以在此,第26條的含義非常明確:

1.被羈押人在羈押期間死亡或者喪失行為能力的,看守所和監(jiān)獄管理機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任;

2.看守所和監(jiān)獄管理機關(guān)如果不能證明自己的行為與被羈押人的死亡或者喪失行為能力不存在因果關(guān)系的,在法律上可以推定存在因果關(guān)系,看守所和監(jiān)獄管理機關(guān)因此要承擔(dān)賠償責(zé)任。

這條規(guī)定具有多方面的重要意義:

第一,有利于保障被羈押人的合法權(quán)利。

這種舉證責(zé)任的設(shè)置,與行政訴訟中的舉證責(zé)任倒置依據(jù)的是一樣的原理——被羈押人在羈押期間,不僅失去人身自由,而且與外界隔絕,其身體發(fā)生的正?；蚍钦５淖兓?只有羈押機關(guān)才能充分了解和控制。所以一旦被羈押人出現(xiàn)死亡或喪失行為能力的后果,由羈押機關(guān)就其行為是否與該后果具有因果關(guān)系進行舉證是合理的、可行的。相反,由被羈押人或其親屬來證明該后果與羈押機關(guān)是否存在因果關(guān)系,則是十分困難的。法律將被羈押人死亡或喪失行為能力的舉證責(zé)任分配給羈押機關(guān),同時就將證明不力時承擔(dān)對己不利的法律后果的風(fēng)險也分配給了羈押機關(guān)。從理論上講,今后實踐中將不再會有因為被羈押人死亡原因不明而導(dǎo)致的賠付拖延或者責(zé)任不明等現(xiàn)象了。

所以,這條規(guī)定能更大程度地保護被羈押人在羈押期間的合法權(quán)益,同時在出現(xiàn)傷害后果時,賠償請求人的利益也更容易得到實現(xiàn)。

第二,有利于遏制在羈押場所內(nèi)發(fā)生的刑訊逼供以及毆打、虐待被監(jiān)管人等非人道的違法犯罪行為。

我國修訂前的《刑事訴訟法》既沒有確立非法證據(jù)排除規(guī)則,也沒有設(shè)定刑訊逼供行為特殊的舉證責(zé)任規(guī)則,因此,刑事執(zhí)法過程中的刑訊逼供,既屢禁不止,又難以查處,即使被羈押人傷痕累累,也難以確定是刑訊逼供還是同監(jiān)所人員毆打、虐待或者自傷自殘所致,更不用說不留痕跡的刑訊行為了。加之我國看守所基礎(chǔ)設(shè)施相對落后,警力嚴(yán)重不足,看守所、勞教所、監(jiān)獄等羈押機關(guān)內(nèi)的牢頭獄霸猖獗,毆打、虐待被監(jiān)管人的現(xiàn)象嚴(yán)重,被監(jiān)管人員有病得不到必要的及時的醫(yī)治,等等。近年來,隨著看守所非正常死亡事件的頻頻曝光,相關(guān)部門對看守所的整治力度也不斷加大,有些看守所已經(jīng)采取了許多改進措施,加大了看守所的社會透明度,改善了被監(jiān)管人員的生活條件,細(xì)化了看管人員的責(zé)任,看守所等羈押場所的侵權(quán)事件大大減少,執(zhí)法得到了進一步的規(guī)范,但這些管理措施從整體上看尚未制度化、法律化,僅僅依靠行政命令和督促,難以可持續(xù)發(fā)展。所以,發(fā)生在羈押場所內(nèi)的刑訊逼供以及毆打、虐待被監(jiān)管人等非人道的違法犯罪行為,尚未從根本上得到控制。

從根本上解決這些問題,需要系統(tǒng)的法律規(guī)范來制約。修訂后的《國家賠償法》在《刑事訴訟法》之前邁出了一步,難能可貴!

懾于《國家賠償法》第26條的規(guī)定,羈押機關(guān)必須檢點自己的行為,并對發(fā)生在看守所內(nèi)的刑訊逼供予以自覺抵制,即便是對發(fā)生在看守所外面的刑訊行為,也會保持一定的警惕——如果犯罪嫌疑人、被告人傷痕累累、氣息奄奄地被送入看守所,為了開脫自己的責(zé)任,看守所有權(quán)拒絕接受或者對犯罪嫌疑人、被告人的狀態(tài)作清楚的記錄,這在一定程度上對刑訊逼供是一種制約。同時,在明確舉證責(zé)任的法律前提下,羈押場所必須主動控制和治理牢頭獄霸、欺壓虐待等現(xiàn)象和行為,以應(yīng)對被監(jiān)管人員的控告和索賠。

對于發(fā)生在羈押場所內(nèi)的刑訊逼供以及毆打、虐待被監(jiān)管人等非人道的違法犯罪行為,相關(guān)部門長期以來態(tài)度不可謂不重視,制裁不可謂不嚴(yán)厲,但羈押部門,從來都是被動地接受清理整頓,而沒有主動地、自覺地去抵制這些行為?！秶屹r償法》第26條的規(guī)定,使羈押機關(guān)不得不主動抵制和杜絕這些行為和現(xiàn)象,這是一個很大的改變。

第三,有利于強化羈押場所監(jiān)管人員的責(zé)任心,減少其不作為、不人道行為。

這條規(guī)定不僅對羈押機關(guān)積極地非法傷害被羈押人起到抑制作用,同時對羈押機關(guān)消極對待被羈押人生病、自傷自殘自殺等情況也會有很大改善。

近年來發(fā)生在看守所等羈押場所內(nèi)的非正常死亡事件,羈押部門向社會公布案情時有一個共同點,那就是“沒有監(jiān)控裝置”或者說“監(jiān)控設(shè)備壞了”,如果沒有類似廣西黎朝陽案中那樣的奇跡發(fā)生,被監(jiān)管人的死亡原因就成了“羅生門”。

修定后的《國家賠償法》第26條的規(guī)定,將會迫使看守所等機構(gòu)為有效及時地掌握被監(jiān)管人員的狀況,積極安裝和維護監(jiān)控設(shè)備,并使監(jiān)控設(shè)備覆蓋羈押場所的每個角落;同時對于患病的被監(jiān)管人員,至少會給予必要的救治,以避免因不作為帶來的法律責(zé)任。

三、對因刑事拘留引起的賠償,責(zé)任確定更加合理

作為刑事強制措施之一的刑事拘留,因適用前提為緊急情況,適用目的為暫時控制犯罪嫌疑人的人身自由,故法律為其設(shè)置的適用條件本不應(yīng)很高,但因為我國刑事強制措施體系的設(shè)置不甚科學(xué),刑事拘留的設(shè)計存在諸多法理性和技術(shù)性問題[2],嚴(yán)重妨礙了該項手段的有效運用。囿于主題,該問題在此不做展開。

在諸多制約刑事拘留有效適用的因素中,修訂前的《國家賠償法》中的相關(guān)規(guī)定就是其中之一。

修訂前的《國家賠償法》第15條規(guī)定:“行使偵查、檢察、審判、監(jiān)獄管理職權(quán)的機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時有下列侵犯人身權(quán)情形之一的,受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利:(一)對沒有犯罪事實或者沒有事實證明有犯罪重大嫌疑的人錯誤拘留的……”該規(guī)定對“錯誤拘留”的判斷標(biāo)準(zhǔn)僅僅是實體上的,即只要案件最終查明犯罪嫌疑人、被告人沒有犯罪事實或者沒有事實證明有犯罪重大嫌疑的,對其拘留就是錯誤的,賠償就是應(yīng)該的。這是典型的單純追求結(jié)果真實的思維,錯誤拘留的結(jié)論是從案件最終結(jié)果倒推出來的。而一個簡單的法學(xué)原理就是——刑事拘留不是懲治手段,而是訴訟保全措施,它往往發(fā)生在案發(fā)伊始或案件追訴過程中的緊急情況下,作為應(yīng)急手段的刑事拘留,從應(yīng)然的角度就不可能在犯罪事實清楚或者有充分可靠的證據(jù)證明犯罪嫌疑人有犯罪重大嫌疑的前提下適用,所以,法律從一個案件的結(jié)果來判斷它的程序性執(zhí)法行為是否合法,是不科學(xué)的。1994年的《國家賠償法》之規(guī)定,恰恰反映了當(dāng)時追求絕對的結(jié)果公正而輕視程序公正這個傳統(tǒng)理念。這項規(guī)定在某種意義上不合理地增加了刑事拘留機關(guān)的執(zhí)法風(fēng)險。

修訂后的《國家賠償法》對此進行了改進,其第17條規(guī)定:“行使偵查、檢察、審判職權(quán)的機關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時有下列侵犯人身權(quán)情形之一的,受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利:(一)違反刑事訴訟法的規(guī)定對公民采取拘留措施的,或者依照刑事訴訟法規(guī)定的條件和程序?qū)癫扇【辛舸胧?但是拘留時間超過刑事訴訟法規(guī)定的時限,其后決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責(zé)任的……”這項規(guī)定,較之從前,最大的區(qū)別有二:一是回避“錯誤拘留”的字眼,避免對“錯誤拘留”進行界定;二是對賠償前提從實體要求轉(zhuǎn)向了程序要求。

該條款對因拘留導(dǎo)致的賠償設(shè)定的前提有兩項:

1.違反刑事訴訟法的規(guī)定對公民采取拘留措施的。這里強調(diào)只有“違反刑事訴訟法的規(guī)定”,才有賠償?shù)目赡?反之,如果公安機關(guān)沒有違反刑事訴訟法的規(guī)定,而是嚴(yán)格依照法律規(guī)定的拘留條件、拘留程序進行的,即使最終不能認(rèn)定被拘留人有犯罪事實,也不能因此認(rèn)定拘留錯誤。任何法律的設(shè)計都不能在技術(shù)上絕對保障實體的客觀真實,當(dāng)法律設(shè)計與實體真實發(fā)生誤差時,立法不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娘L(fēng)險不能轉(zhuǎn)嫁到執(zhí)法者的頭上,在既定法律不變的前提下,應(yīng)該選擇程序至上。修訂后的《國家賠償法》如此修正,是符合刑事拘留這項程序性措施的適用規(guī)律的。

2.依照刑事訴訟法規(guī)定的條件和程序?qū)癫扇【辛舸胧?但是拘留時間超過刑事訴訟法規(guī)定的時限,其后決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責(zé)任的。此款規(guī)定的含義應(yīng)該有兩層:

第一,如果拘留的適用符合刑事訴訟法規(guī)定的條件和其他程序要求,僅僅是超過了法定期限,但犯罪嫌疑人、被告人最終仍被確定有罪并予以追究的,不符合賠償條件;

第二,如果拘留的適用符合刑事訴訟法規(guī)定的條件和其他程序要求,但超過了法定期限,而案件最終被撤銷、被不起訴或者被告人被判決宣告無罪終止追究刑事責(zé)任的,則拘留機關(guān)要承擔(dān)賠償責(zé)任。

在這項設(shè)定中,立法者顯然對應(yīng)當(dāng)進行賠償?shù)木辛舸胧┝粲杏嗟?而并非多此一舉,反映出對兩種價值取向的平衡。

其實,從嚴(yán)格執(zhí)法和程序公正的要求看,第17條第1項的規(guī)定完全可以簡化為“違反刑事訴訟法的規(guī)定對公民采取拘留措施的”,而其后的規(guī)定不僅在邏輯上講不通(拘留超過法定期限本身就是程序違法),而且與“或者”之前的要求不相一致。

當(dāng)然,整體評價此項規(guī)定,較之從前仍有很大改進,值得肯定。

四、增加了精神損害賠償內(nèi)容

對公民遭受到的精神損害進行賠償,《國家賠償法》修訂之前,遍尋我國現(xiàn)有的法律法規(guī)、司法解釋,對此均無支持依據(jù),行政法如此,刑事法律更是如此——法典中無此項規(guī)定,而最高人民法院的司法解釋中明確聲明——刑事附帶民事請求不包含精神損害賠償。即便是司法實踐中已有不少精神損害賠償?shù)呐欣?但民法中卻也找不到明確的依據(jù)。任何侵權(quán)行為都會給被侵害人帶來精神損害,尤其是以國家的名義對公民采取的刑事制裁、行政處罰,在剝奪或者限制公民人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的同時,必定會對公民的名譽造成程度不同的損害,使其承受巨大的羞辱、恐懼等精神壓力。但對此的賠償或者補償,沒有任何法律可以依靠,不能不說是整個法律體系的缺陷。

2001年,陜西農(nóng)家女麻旦旦遭遇“嫖娼案”被治安處罰,經(jīng)醫(yī)院診斷“妓女”麻旦旦仍為處女,此案才得以糾正。但當(dāng)飽受羞辱歧視的麻旦旦提出精神損害賠償請求時則被告知該訴訟請求不符合《國家賠償法》的規(guī)定,予以駁回。

修訂后的《國家賠償法》率先填補了此項空白,其第35條明確規(guī)定:“有本法第3條或者第17條規(guī)定情形之一,致人精神損害的,應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi),為受害人消除影響,恢復(fù)名譽,賠禮道歉;造成嚴(yán)重后果的,應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。”此項規(guī)定雖以“造成嚴(yán)重后果”為賠償前提之一,但瑕不掩瑜,它既表明了國家對公民人格的尊重,也開啟了我國法律對公民精神損害賠償?shù)南群?具有劃時代的意義。

五、體現(xiàn)了一定的民主、平等精神

國家賠償制度在各國的建立都比較晚,究其原因主要有兩個:一是以主權(quán)和責(zé)任的相互矛盾為基礎(chǔ)的主權(quán)豁免原則的存在[3],這項原則在大陸法系國家和英美法系國家都曾長期適用;二是源于法治國家原理的觀念,認(rèn)為違法行為歸屬國家是根本不能成立的,即使因國家雇員、官吏的違法行為給人民帶來損害,也沒有由國家本身承擔(dān)損害賠償責(zé)任的道理,而應(yīng)由官吏個人對受害者承擔(dān)責(zé)任[4]。但近代以來,隨著“主權(quán)至上”思想的逐漸消失,主權(quán)豁免的法理也漸被拋棄,國家賠償制度被逐步建立,國家賠償?shù)姆秶踩諠u廣泛。

正是因為“主權(quán)至上”的思想,國家賠償法本身就是一部居高臨下的法律,賠償義務(wù)機關(guān)和賠償請求人之間不可能是一種平等的關(guān)系。這種不平等,在權(quán)力本位的語境中尤顯突出而且理所當(dāng)然,個人訴求一向不可能與國家利益討價還價。所以在《國家賠償法》中,處處都可以感覺到這種居高臨下的態(tài)勢。如對賠償請求人進行賠償時,只是按照國家上年度職工的日平均工資或者年平均工資的若干倍來考慮的,而不會按照請求人的實際損失來賠償,也沒有協(xié)商的余地。

修訂后的《國家賠償法》,在第23條中出現(xiàn)了這樣的字眼——協(xié)商,即賠償義務(wù)機關(guān)可以與賠償請求人“就賠償方式、賠償項目和賠償數(shù)額依照本法第四章的規(guī)定進行協(xié)商”。有“協(xié)商”就有民主,可以“協(xié)商”就意味著平等,不過,在《國家賠償法》已經(jīng)確定了賠償標(biāo)準(zhǔn)的前提下,這種“協(xié)商”的空間有多大,尚未可知。但無論今后發(fā)展多遠(yuǎn),允許協(xié)商,至少表明了一種態(tài)度,那就是尊重。

六、賠償程序更加合理規(guī)范

程序是最終實現(xiàn)實體請求的保障,沒有明確的、操作性強的賠償程序,就不可能有高效的、規(guī)范的賠償結(jié)果。

趙作海一案賠償過程中,河南省高級人民法院、商丘市中級人民法院積極賠付,在趙作海尚未提出賠償請求時就拿出了65萬元的賠款(后又增加12萬元),但這些努力和誠意卻被法院工作人員深夜交付趙作海賠款并促其簽字的舉動而抵消,備受當(dāng)事人指責(zé)和公眾質(zhì)疑。

1988年2月27日,河北省臨漳縣官村發(fā)生了一起縱火案,造成4死1傷,該村村民劉俊海、劉印堂叔侄二人被認(rèn)定為這起特大命案的嫌疑人被公安機關(guān)逮捕,關(guān)進臨漳看守所,羈押了15年,2003年邯鄲市中級人民法院才宣判二人無罪釋放。但在長達7年的漫長索賠過程中,二人的賠償請求遲遲難以實現(xiàn),直到2010年6月9日,邯鄲市中級人民法院才給劉俊海、劉印堂下達了118萬元的賠償決定書。遲來的正義已經(jīng)不再是正義。

修訂后的《國家賠償法》對于賠償程序的完善和細(xì)化可以從一組數(shù)字看出結(jié)果:

修訂前的《國家賠償法》關(guān)于行政賠償程序規(guī)定有6個條款,關(guān)于刑事賠償有5個條款;修訂后的《國家賠償法》關(guān)于行政賠償程序規(guī)定有8個條款,關(guān)于刑事賠償有10個條款。修訂前的《國家賠償法》關(guān)于賠償方式和計算標(biāo)準(zhǔn)的條款為4條,修訂后的《國家賠償法》對此項規(guī)定增加至6條。

這些增加和修改后的條款,主要從以下幾個方面對賠償程序進行了進一步完善:

1.取消賠償確認(rèn)程序。修訂前的《國家賠償法》規(guī)定,賠償請求人要求賠償,應(yīng)當(dāng)先由賠償義務(wù)機關(guān)進行確認(rèn)。執(zhí)行過程中,有些賠償義務(wù)機關(guān)以各種理由不確認(rèn)或?qū)Υ_認(rèn)申請拖延不辦,確認(rèn)程序成為當(dāng)事人申請賠償過程中需要跨過的一個很高的“門檻”,《國家賠償法》也因此被戲謔為“國家不賠法”。修訂后的《國家賠償法》取消了賠償確認(rèn)程序,明確規(guī)定賠償義務(wù)機關(guān)有法定侵權(quán)情形之一的,就應(yīng)當(dāng)給予賠償。這一修改暢通了賠償請求的渠道,使賠償請求人申請國家賠償更加便捷。

2.明確賠償義務(wù)機關(guān)的責(zé)任以及期限限制。修訂前的《國家賠償法》關(guān)于賠償?shù)某绦蛐砸?guī)定內(nèi)容甚少,對賠償義務(wù)機關(guān)和人民法院賠償委員會的受理程序和期限缺乏制約,造成相關(guān)部門互相推諉,案件久拖不決,賠償請求人的賠償請求權(quán)無法得以充分保障。修訂后的《國家賠償法》新增申請書簽收制度和期限性規(guī)定,明確了責(zé)任,規(guī)定了期限。如第12條第4款規(guī)定:“賠償請求人當(dāng)面遞交申請書的,賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場出具加蓋本行政機關(guān)專用印章并注明收訖日期的書面憑證。申請材料不齊全的,賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在5日內(nèi)一次性告知賠償請求人需要補正的全部內(nèi)容?！痹偃绲?8條規(guī)定:“人民法院賠償委員會應(yīng)當(dāng)自收到賠償申請之日起3個月內(nèi)作出決定;屬于疑難、復(fù)雜、重大案件的,經(jīng)本院院長批準(zhǔn),可以延長3個月?！边@些程序性規(guī)定,將對保障賠償請求人賠償請求權(quán)的實現(xiàn)起到積極作用。

3.明確舉證責(zé)任和賠償委員會辦案程序。修訂前的《國家賠償法》沒有舉證責(zé)任和賠償委員會辦案程序的規(guī)定,當(dāng)賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)各執(zhí)一詞時,人民法院難以認(rèn)定事實、確定責(zé)任;對賠償委員會的拖延遲滯,也沒有相應(yīng)的制約機制。修訂后的《國家賠償法》對此進行了完善。

關(guān)于舉證責(zé)任——如第15條規(guī)定:“人民法院審理行政賠償案件,賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)對自己提出的主張,應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。賠償義務(wù)機關(guān)采取行政拘留或者限制人身自由的強制措施期間,被限制人身自由的人死亡或者喪失行為能力的,賠償義務(wù)機關(guān)的行為與被限制人身自由的人的死亡或者喪失行為能力是否存在因果關(guān)系,賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。”再如第26條規(guī)定:“人民法院賠償委員會處理賠償請求,賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)對自己提出的主張,應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。被羈押人在羈押期間死亡或者喪失行為能力的,賠償義務(wù)機關(guān)的行為與被羈押人的死亡或者喪失行為能力是否存在因果關(guān)系,賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)?！?/p>

關(guān)于賠償委員會辦案程序——如第27條規(guī)定:“人民法院賠償委員會處理賠償請求,采取書面審查的辦法。必要時,可以向有關(guān)單位和人員調(diào)查情況,收集證據(jù)。賠償請求人與賠償義務(wù)機關(guān)對損害事實及因果關(guān)系有爭議的,賠償委員會可以聽取賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)的陳述和申辯,并可以進行質(zhì)證?！钡?8條規(guī)定:“人民法院賠償委員會應(yīng)當(dāng)自收到賠償申請之日起3個月內(nèi)作出決定;屬于疑難、復(fù)雜、重大案件的,經(jīng)本院院長批準(zhǔn),可以延長3個月?！?/p>

這些規(guī)定對于查明案件事實,確定賠償責(zé)任,化解賠償糾紛將起到積極有效的作用。

4.明確賠償決定履行期限。修訂前的《國家賠償法》僅規(guī)定賠償費用列入各級財政預(yù)算,未對賠償費用的支付方式、期限作出具體規(guī)定。實踐中,因財政部門不及時撥付甚至不同意撥付賠償金,導(dǎo)致賠償義務(wù)機關(guān)無法履行賠償決定,賠償請求人遲遲拿不到賠償金的現(xiàn)象時有發(fā)生。為保障賠償請求人及時得到國家賠償,修訂后的《國家賠償法》規(guī)定,賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到支付賠償金申請之日起7日內(nèi),依照預(yù)算管理權(quán)限向有關(guān)的財政部門提出支付申請,財政部門應(yīng)當(dāng)自收到支付申請之日起15日內(nèi)支付賠償金。這一規(guī)定將有助于保護賠償請求人的合法權(quán)益,解決賠償決定執(zhí)行難的問題。

以上六大亮點,足以肯定修訂后的《國家賠償法》在保障公民權(quán)利、制約國家權(quán)力方面的努力和進步。盡管尚存賠償標(biāo)準(zhǔn)仍然較低、沒有將行政不作為或亂作為納入賠償范圍、賠償請求人請求國家賠償?shù)臅r效較短、賠付過程中的法律監(jiān)督不足等缺憾,但總體來看,此次修改仍然可圈可點。期待新法能夠得到不折不扣的實施,但更期待越來越少的公民啟動這部法律——畢竟它是一部權(quán)利救濟法。

[1]王利明.侵權(quán)行為法歸責(zé)原則的研究[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1996.24-26.

[2]呂萍.刑事拘留的技術(shù)性分析[J].人民檢察,2007,(19).

[3]狄驥.公法的變遷[M].沈陽:遼海出版社,1998.176.

[4]鹽野宏.行政法[M].楊建順,譯.北京:法律出版社,1999.446.

責(zé)任編輯:趙新彬

Subtract:After 15 years of dispute,The State Tort Cla imsAct is now revised and issued.Compared with the old one,the new act is improved a lot in the following six aspects:imputation principle,law enforcement agency’s burden of production,citizens’spiritual damages compensation,spirit of democracy and quality,and rational standardization of compensation procedure.It symbolizes the great advancement of China’s constitution system and guarantee of human rights.

Key words:The State Tort Cla imsAct;analysis;lightspot

SeveralL ightspots in The Revised State Tort Cla im s Act

Lu Ping
(Railway Police College,Zhengzhou450053,China)

D922

A

1009-3192(2010)04-0052-06

2010-07-18

呂萍,女,甘肅敦煌人,中國人民公安大學(xué)博士研究生,鐵道警官高等專科學(xué)校教授。