王艷平

（信陽師范學院 經(jīng)管學院，河南 信陽 464000）

土地制度是指在特定的社會經(jīng)濟條件下，人們在占有和利用土地的過程中所形成的人與人之間關(guān)系的總稱。土地制度是一切社會形態(tài)中最重要、最基本的制度，它對一個國家一定時期的上層建筑起著決定性的作用。人類社會的發(fā)展史告訴我們，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總是在一定的農(nóng)地所有制下進行的。從歷史的發(fā)展來看，特定的農(nóng)地制度總是同特定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力相適應(yīng)而形成特定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，并由此獲得相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。農(nóng)地制度并非一成不變，而是處于不斷的變遷過程。所謂的制度變遷就是舊制度向新制度演變的過程。制度經(jīng)濟學大師諾斯（Douglass C.North）的解釋就是“制度創(chuàng)立、變更及隨時間變化而被打破的方式”。[1]制度變遷也可以被理解為一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程。新中國農(nóng)地制度經(jīng)歷了曲折的變遷過程，每次變遷都導致了農(nóng)村制度體系和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改變，并由此導致農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)歷了興衰更替的發(fā)展歷程。

一、農(nóng)地制度變遷的原因

制度變遷最初是源于需求的發(fā)生，即按照現(xiàn)有的制度安排，無法獲得更多利益，而改變現(xiàn)有安排，就能獲得在原有制度下得不到的利益。引發(fā)制度需求的原因早期更多地歸結(jié)為人口對稀缺資源稟賦所帶來的壓力所致，晚期則更多地歸結(jié)于經(jīng)濟發(fā)展過程中人的經(jīng)濟價值上升、人口變化和技術(shù)變遷引發(fā)的相對產(chǎn)品和要素價格變化以及市場規(guī)模和憲法程序等。制度變遷主要有三個方面的原因。

1.社會生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)方式的矛盾運動是農(nóng)村土地制度變遷的根本原因

從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運動來解釋制度的變遷，是馬克思制度變遷理論的基本方法和基本特點。有什么樣的生產(chǎn)力就會有相應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展狀況，并反作用于生產(chǎn)力。對于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運動推動制度變遷，馬克思在1859年《政治經(jīng)濟學批判》序言中作了這樣深刻的論述：“社會的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，便同它們一直在其中活動的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財產(chǎn)關(guān)系（這只是生產(chǎn)關(guān)系的法律用語）發(fā)生矛盾。于是這些關(guān)系便由生產(chǎn)力的發(fā)展形式變成生產(chǎn)力的桎梏。那時社會革命的時代就到來了。隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)的變革，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革?！盵2]其中社會生產(chǎn)力是最革命、最活躍的因素，它始終在變化，即使在上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)的情況下，也在緩慢發(fā)展。正是由于生產(chǎn)力的這種特性，才導致它與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾以及生產(chǎn)關(guān)系與上層建筑的矛盾不斷積累，最后通過制度變革來進行調(diào)整。與國家一樣，制度作為政治上層建筑的重要組成部分，其來源與變遷也要到社會經(jīng)濟生活中去尋找。雖然馬克思在探討制度變遷與社會矛盾的關(guān)系時，一般都是在階級矛盾和社會革命所導致的社會形態(tài)的演進范圍內(nèi)展開的，并沒有詳細討論同一社會形態(tài)內(nèi)部的制度創(chuàng)新行為及其原因。但馬克思的關(guān)于制度變遷的根本動力來源于社會基本矛盾的思想無疑為我們理解任何一種形式的制度變遷（包括制度革命和制度創(chuàng)新）的動因分析與一般過程提供了理論上的指導。

2.不同階級之間的利益沖突是農(nóng)地制度變遷的直接動因

制度變遷之所以發(fā)生，在于新制度下存在著舊制度無法實現(xiàn)的潛在利潤，所以制度變遷實質(zhì)上是一個追求潛在利潤的漸進的制度交替過程。制度變遷的目的就是使顯露在既有制度安排外的利潤內(nèi)部化。一個有效的制度是能夠降低交易成本、促進經(jīng)濟合作、穩(wěn)定經(jīng)濟預(yù)期、克服外部性、提供經(jīng)濟激勵的制度，但它是要靠一定的主體去推動和完成的。在馬克思主義者看來，制度變遷的主體是代表先進生產(chǎn)力發(fā)展的階級或利益集團，但也從不否認個人在社會制度變遷中的巨大推動作用。在西方制度經(jīng)濟學家看來，制度變遷的主體是在一定成本約束條件下追求利潤最大化的“經(jīng)濟人”或“廣義企業(yè)家”。這里所說的“廣義企業(yè)家”包括各種政治和經(jīng)濟組織。無論是馬克思主義者還是制度學派所說的主體，都有自己的切身利益或代表著一定階級或集團的利益。馬克思有句名言：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！币驗槿藗兊囊磺谢顒印笆紫仁菫榱私?jīng)濟利益而進行的，政治權(quán)利不過是用來實現(xiàn)經(jīng)濟利益的手段?！倍鞲袼挂仓赋觯骸懊恳粋€社會的經(jīng)濟關(guān)系首先是作為利益表現(xiàn)出來?！币环矫妫a(chǎn)關(guān)系體現(xiàn)物質(zhì)利益關(guān)系。馬克思經(jīng)濟理論認為，任何生產(chǎn)關(guān)系體現(xiàn)著一定的物質(zhì)利益關(guān)系，當生產(chǎn)關(guān)系和制度進行調(diào)整和變革，必然會改變?nèi)藗兊睦骊P(guān)系，從而也就會推動制度的變遷。另一方面，生產(chǎn)關(guān)系又制約、決定物質(zhì)利益關(guān)系。在馬克思看來，人們在生產(chǎn)關(guān)系中所處的地位不同，特別是對生產(chǎn)資料的占有關(guān)系不同，決定人們實際所獲得的物質(zhì)的性質(zhì)和水平也不同。生產(chǎn)關(guān)系的變革、制度的變遷會引起利益關(guān)系的調(diào)整，而利益關(guān)系的調(diào)整又反過來要求制度的變遷。[3]

而經(jīng)濟利益是利益結(jié)構(gòu)中的核心內(nèi)容，因為人們的“一切活動首先是為經(jīng)濟利益而進行的，政治權(quán)利不過是用未實現(xiàn)經(jīng)濟利益的手段”。 制度學派則從個人主義出發(fā)，認為制度變遷的內(nèi)在動力是主體對潛在利益的追求。在他們看來，由于市場規(guī)模的擴大、生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展或?qū)ΜF(xiàn)存制度下的成本和收益之比的看法發(fā)生改變而出現(xiàn)了潛在獲利機會。但又由于對規(guī)模經(jīng)濟的要求，將外部性內(nèi)在化的困難、厭惡風險、市場失靈、產(chǎn)品和要素相對價格的變動以及政治壓力等原因，使得潛在“旨在獲利能力無法在現(xiàn)存的安排結(jié)構(gòu)實現(xiàn)，才導致了一種新的制度安排（或變更舊的制度安排）的形成”。但潛在利潤的出現(xiàn)，并不必然出現(xiàn)制度變遷，制度變遷與否以及何時開始都有制度變遷的成本和收益之比來決定。“一種新的安排只有在下述兩種情形下才會發(fā)生：一種是創(chuàng)新改變了潛在利潤，一種是創(chuàng)新成本的降低使安排的變遷變得合算了?！笨梢姟俺杀九c收益的變動會使制度產(chǎn)生不均衡，并導致了安排的再變遷?！?/p>

3.國家對農(nóng)地制度的變遷具有重要的制約作用

作為上層建筑的國家對農(nóng)地制度變遷具有重要作用。這種作用表現(xiàn)在兩個方面：第一，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，盡管有時會出現(xiàn)制度不均衡所引起的潛在獲利機會，但由于受高昂的談判成本、“外部性”、“搭便車”等因素的影響，誘致性制度變遷可能不會發(fā)生。此時國家作為農(nóng)地制度變遷的主體，在信息充分、決策理性的前提下推行強制性制度變遷，就可以有效地克服時滯性和外部性問題，大大節(jié)約制度變遷的成本，彌補農(nóng)地制度供給不足。但強制性制度變遷的有效性受許多因素的影響，比如統(tǒng)治者的偏好和有限理性、各個利益集團的利益沖突和意識形態(tài)等，如果不考慮這些因素，貿(mào)然推行強制性制度變遷就會加大交易成本，甚至引發(fā)國家政權(quán)危機。第二，國家為了維護自己的統(tǒng)治實現(xiàn)其目標，總要制定一系列具體的制度并通過這些具體的制度的實施和變革來影響包括農(nóng)地制度在內(nèi)的經(jīng)濟制度。同時，農(nóng)地制度變遷離開了國家的支持和認可，必然會受到重重阻力，或被扼殺，或被推遲。

二、改革開放后我國農(nóng)地制度的變遷及績效

改革開放以前，我國近20年人民公社時期的農(nóng)地制度安排使農(nóng)業(yè)增長緩慢，農(nóng)民增收有限，嚴重阻礙了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。在此背景下，新一輪農(nóng)地制度變革提上了歷史日程。改革開放以來的農(nóng)地制度安排也是個循序漸進的過程，大體可分為四個階段。

1.1978 -1983年，由人民公社內(nèi)部的責任制到全國基本實行土地承包到戶

1978年安徽省部分地區(qū)率先恢復包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶等生產(chǎn)責任制，揭開了我國農(nóng)業(yè)體制改革的序幕。包產(chǎn)到戶，也稱家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，就是在“三級所有”的基礎(chǔ)上，集體將土地承包給各個家庭農(nóng)戶進行生產(chǎn)管理，承包農(nóng)戶保證按集體計劃進行生產(chǎn)，同時在分配上采取“交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”形式。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，農(nóng)戶成為一個獨立的經(jīng)營主體，有利于做到按勞取酬，有效地解決了“搭便車”和監(jiān)督問題，充分調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，大幅度提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。[4]1978-1984年，我國糧食產(chǎn)量從3億多噸增長到4億多噸，棉花從216.7萬噸增長到625.8萬噸，油料從521.8萬噸上升到1191萬噸。中國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值以1978年不變價格計算增長了42.23%，其中家庭承包責任制改革帶來的增長率為19.80%，貢獻率為46.89%。

2.1984 -1993年，土地承包期延長到15年以上

第一階段涉及的都是方向性的大問題，中共中央無力顧及實際工作中的一些具體操作，各地在政策執(zhí)行過程中引發(fā)了一些問題，最為突出的就是：土地按人口或按勞力均分；承包期過短，土地調(diào)整頻繁，農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感，不敢對農(nóng)地進行長期投入；無承包合同或承包合同不建全。針對這些情況，中共中央1984年初下達了《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，對土地家庭承包制定了進一步的規(guī)范，明確提出包產(chǎn)到戶和包干到戶不是權(quán)宜之計，并延長土地承包期至15年。此后中央又進行了一系列配套制度改革，如農(nóng)產(chǎn)品體制改革、價格體制改革等。該階段農(nóng)業(yè)年均實際增長率是4.8%，其中1989年由于外部的政治沖擊致使出現(xiàn)了6.6%的負增長。

3.1993 年以后，土地承包期再延長30年不變

這一階段土地制度變遷的主要內(nèi)容是在穩(wěn)定農(nóng)戶對農(nóng)地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，以延長承包期限、保障農(nóng)戶土地財產(chǎn)權(quán)為中心的制度完善工作。1993年11月，中共中央國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》，決定在原有的耕地承包期到期之后，再延長30年不變；提倡在承包期內(nèi)“增人不增地，減人不減地”；在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓；少數(shù)二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，大部分勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并有穩(wěn)定收入的地方，可以從實際出發(fā)，對承包土地作適度的調(diào)整，實行適度的規(guī)模經(jīng)營。經(jīng)過多次的政策調(diào)整，農(nóng)地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)又有了進一步的分離，農(nóng)戶的土地權(quán)益日漸清晰穩(wěn)定。該階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值先以較高的增長率達到1994年的峰值19.2%后，又逐步減速，但年均增長率仍維持在5.9%，明顯高于第一階段。

4.以2000年全國進行農(nóng)村稅費改革試點工作為標志，農(nóng)地制度開啟了一個新的發(fā)展階段

這一階段農(nóng)地制度變遷至今仍在持續(xù)中，制度改革主要是在堅持家庭承包責任制的基礎(chǔ)上，采取各種措施不斷完善這種基本的制度形式，強化農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵，保障農(nóng)民擁有比較完整的土地權(quán)利。中央逐步明確農(nóng)民是獨立的市場主體，農(nóng)民對于所承包的土地除了擁有使用權(quán)、收益權(quán)之外，還擁有轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)等，并采取各種措施不斷強化農(nóng)民的土地權(quán)利。在外部政策因素的誘導下，該階段農(nóng)業(yè)總體上呈逐年上升趨勢，年均農(nóng)業(yè)實際增長率為9.9%，遠遠高于上一階段5.9%的增長率。

[1]道格拉斯C諾斯.制度、制度變遷與制度績效[M].上海：三聯(lián)書店，1994：225.

[2]馬克思恩格斯選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1972.

[3]劉榮材.馬克思主義制度變遷理論及其在中國的應(yīng)用和發(fā)展[J].重慶工學院學報，2009（8）.

[4]邵傳林.中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度60年[J].經(jīng)濟與管理研究，2009（10）.